Divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione di due Comuni a seguito del ripetuto mancato rispetto del termine impartito per lasciare il territorio elvetico. Violazione del principio di proporzionalità poiché pronunciato senza limiti temporali

Incarto n.

52.2019.583

Lugano

23

giugno 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 14 novembre 2019 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 29 ottobre 2019 (MC.2019.6) del Giudice

delle misure coercitive che ha respinto l'impugnativa presentata

dall'insorgente avverso la risoluzione del 17 gennaio 2019 con cui la Polizia

cantonale gli ha fatto divieto di abbandonare il territorio compreso nella

giurisdizione dei Comuni di __________;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. RI 1, cittadino __________,

è giunto in Svizzera nel ______.

b. Durante il suo soggiorno nel nostro Paese,

è stato oggetto di diverse condanne penali per i reati di infrazione e

contravvenzione alla legge federale sugli stupefacenti e sulle sostanze

psicotrope del 3 ottobre 1951 (LStup; RS 812.121), infrazione alla legge

federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata

legge federale sugli stranieri e la loro integrazione; LStrI; RS 142.20), nonché furto di poca entità.

c. Tra il 2007 e il

2010 RI 1 ha presentato quattro domande d'asilo in Svizzera che sono state

tutte respinte dall'allora Ufficio federale della migrazione (ora: Segreteria

di Stato della migrazione; SEM). A seguito della decisione del 24 maggio 2011 -

confermata dal Tribunale amministrativo federale con sentenza del 29 luglio

2011 - con cui l'UFM ha respinto, senza entrare nel merito, la più recente delle

stesse, è stato in particolare ordinato all'interessato di lasciare la Svizzera

dapprima entro il 23 giugno 2011 e poi entro il 12 agosto 2011. Per

l'esecuzione del suo allontanamento è stato incaricato il Cantone Ticino.

d. Dopo che RI 1 si era reso irreperibile e

dato il rischio che si sottraesse all'obbligo impartitogli di lasciare

il territorio svizzero (in quanto non era

intenzionato a far rientro volontariamente in __________ e aveva

dimostrato di non voler collaborare a tale scopo con le autorità), per garantire l'esecuzione del suo

allontanamento, il 27 luglio 2015 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni ne ha disposto la

carcerazione amministrativa per la durata di sei mesi. La misura - confermata

dal Giudice dei provvedimenti coercitivi il 30 luglio 2015 e dal Tribunale

cantonale amministrativo il 24 novembre 2015 (cfr. inc. 52.2015.386) - è successivamente stata prorogata (con l'avallo sia del Giudice dei

provvedimenti coercitivi che di questo Tribunale, cfr. inc. 52.2016.67) per ulteriori sei mesi, ritenuto come l'interessato

non avesse intrapreso nulla di concreto per far rientro nel proprio

Paese d'origine (non avendo in particolare collaborato per l'ottenimento dei

necessari documenti di legittimazione) e continuasse a opporsi al proprio

allontanamento.

B. a. Con decisione del 7

marzo 2017, la SEM ha respinto anche l'ultima domanda d'asilo presentata da RI

1, impartendogli un termine di partenza con scadenza al 1° maggio 2017. Tale

decisione, rimasta inimpugnata, è passata in giudicato (cfr. pure decisione del

29 gennaio 2019 - confermata dal Tribunale amministrativo federale (STAF

D-631/2019 del 7 febbraio 2019) - con cui la SEM non è entrata nel merito di

una domanda di riesame presentata dall'interessato, precisando, al dispositivo

n. 1, che la decisione del 7 marzo 2017 è cresciuta in giudicato ed è

esecutiva).

b. Non avendo rispettato neppure quest'ultimo termine per lasciare il

territorio nazionale, il 17 gennaio 2019 la Polizia cantonale ha disposto nei

confronti di RI 1 un divieto di abbandonare il territorio compreso nella

giurisdizione dei Comuni di __________ ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 lett. b

LStrI.

C. Con giudizio del 29

ottobre 2019 il Giudice delle misure coercitive ha confermato il suddetto

provvedimento, respingendo il ricorso contro di esso interposto da RI 1.

Richiamata la decisione di allontanamento dalla Svizzera pronunciata nei suoi

confronti e passata in giudicato così come il mancato rispetto dei termini di

partenza di volta in volta impartitigli dalle autorità, la precedente istanza

ha ritenuto pacificamente adempiuti i presupposti per l'adozione del

controverso divieto. Ha inoltre rilevato come l'interessato non avesse

intrapreso alcuno sforzo per essere rimpatriato, ma avesse anzi affermato di

voler rimanere in Svizzera. Ha infine considerato il provvedimento conforme al

principio della proporzionalità, ritenendo il territorio indicato sufficiente per

garantire l'accesso a tutti i necessari servizi e il mantenimento delle

relazioni sociali, segnatamente con la compagna, che avrebbe potuto rendere

visita all'interessato al suo luogo di residenza.

D. Contro la suddetta

pronuncia governativa il soccombente si aggrava ora dinanzi al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme al contestato

divieto.

Il ricorrente - che ricorda di avere lasciato il suo Paese d'origine per non

svolgere il servizio militare - spiega il suo rifiuto di tornare in patria con il

pericolo (che sarebbe stato a torto negato dalla SEM) di subire pene disumane e

degradanti da parte dello Stato __________. Ritiene contrario ai diritti

fondamentali il fatto di obbligare una persona a collaborare con un'autorità al

fine di tornare in un Paese in cui sa di rischiare trattamenti disumani. Reputa

quindi inesigibile l'esecuzione del suo allontanamento. Afferma inoltre di volere

rimanere in Svizzera con la sua compagna, cittadina elvetica, e il loro figlio,

ottenere un permesso e trovare un lavoro che gli consenta di costruire un

futuro per sé e la propria famiglia. Ritiene

che il limbo giuridico in cui si trova da più di dieci anni -

caratterizzato anche da esclusione ed emarginazione dalla vita sociale,

lavorativa e familiare - sia lesivo delle garanzie della Convenzione per la

salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle

libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101). Contesta il divieto pronunciato nei suoi

confronti, negando che ne siano dati i presupposti, in particolare, il

pericolo di allontanamento dal territorio svizzero, vista la sua volontà di

rimanere nel nostro Paese. La misura disattenderebbe infine il principio della

proporzionalità siccome gli impedirebbe di vedere - beneficiando della dovuta

privacy - la compagna e il figlio, residenti in un altro Comune. Maggiormente

proporzionata sarebbe la misura dell'obbligo di firma, già disposta dalla

Polizia cantonale nel verbale del 17 gennaio 2019.

E. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone la Polizia cantonale, rilevando che l'insorgente

risulta scomparso dal 9 febbraio 2019 e sviluppando argomentazioni di cui si

dirà, per quanto necessario, in appresso.

F. In replica e in

duplica le parti hanno ribadito le loro contrapposte argomentazioni e domande

di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 32 cpv. 2 della legge cantonale di

applicazione delle norme federali concernenti le misure coercitive in materia

di diritto degli stranieri del 17 aprile 1997

(Lamc; RL 143.200). Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 32 cpv. 2 Lamc) e

presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli

atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Giusta l'art. 74 cpv.

1 lett. b LStrI, l'autorità cantonale competente può imporre a uno straniero di

non abbandonare o di non accedere a un dato territorio se è stata pronunciata

nei suoi confronti una decisione di allontanamento o di espulsione passata in

giudicato e indizi concreti fanno temere che lo straniero non lasci la Svizzera

entro il termine di partenza o lo straniero non ha rispettato il termine di

partenza impartitogli. Una simile misura coercitiva mira a garantire la

presenza dello straniero in vista dell'esecuzione del suo allontanamento dalla

Svizzera da parte delle autorità. Si tratta di un provvedimento meno incisivo

rispetto alla carcerazione amministrativa (art. 75 e segg. LStrI) ma, così come

la privazione della libertà, può anch'esso servire come un mezzo per esercitare

una certa pressione sullo straniero al fine di incitarlo a conformarsi

spontaneamente al suo obbligo di lasciare il territorio elvetico. La misura consente

di controllare l'ulteriore presenza dello straniero nel nostro Paese e renderlo

contemporaneamente consapevole che, trattenendovisi illegalmente, non può

beneficiare incondizionatamente delle libertà derivanti da un diritto di

soggiorno (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.1 e 4, 142 II 1 consid. 2.2 e 4.5; STF

2C_701/2019 del 17 gennaio 2020 consid. 3, 2C_88/2019 del 29 agosto 2019

consid. 3.2).

2.2. Il provvedimento deve rispettare il principio della proporzionalità. Deve anzitutto

essere idoneo a raggiungere lo scopo desiderato

e può dunque essere pronunciato soltanto se la partenza dalla Svizzera è

effettivamente possibile, ritenuto che è sufficiente che sia possibile

una partenza volontaria (cfr. DTF 144 II 16

consid. 2.3 e 4.6; STF 2C_701/2019 citata consid. 3.2 e 3.3, 2C_88/2019

citata consid. 3.2). Tale condizione viene

infatti meno unicamente quando sia il rinvio coatto che la partenza volontaria sono

oggettivamente impossibili (cfr. DTF 144 II 16 consid. 4.8; STF 2C_701/2019

citata consid. 3.3). Una tale impossibilità è data segnatamente quando non si

può esigere dallo straniero che torni nel suo Paese d'origine dove rischierebbe

di essere torturato o di subire trattamenti disumani ai sensi degli art. 25

della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) e 3 CEDU o quando non può partire per nessun altro Stato (cfr.

STF 2C_701/2019 citata consid. 4.1). La misura non deve inoltre andare

al di là di quanto è necessario per raggiungere lo scopo (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142 II 1 consid. 2.3;

STF 2C_701/2019 citata consid. 3.2, 2C_88/2019 citata consid. 3.2). In

questo senso, devono in particolare essere chiaramente

definiti i limiti geografici dell'area interessata, così come la durata del

provvedimento (cfr. DTF 142 II 1 consid. 2.3; STF 2C_793/2018 del 13 marzo 2019

consid. 3.3). In quest'ottica la giurisprudenza ha stabilito che il divieto di

accedere a un dato territorio, così come l'assegnazione di un luogo di

soggiorno, non può essere pronunciato per una durata indeterminata e il

perimetro deve essere fissato in maniera tale che i contatti sociali e l'espletamento

di affari urgenti della persona interessata possano restare possibili (cfr. STF

2C_793/2018 citata consid. 3.3, 2C_796/2018 del 4 febbraio 2019 consid. 4.2). Su

istanza motivata l'autorità competente deve concedere deroghe per consentire

allo straniero di recarsi presso le autorità, dall'avvocato, dal medico o da

parenti, nella misura in cui i relativi bisogni non possono essere coperti in

maniera adeguata e conforme ai diritti fondamentali nella zona indicata nel

provvedimento (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142 II 1 consid. 2.3). Deve

infine sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e il mezzo

utilizzato (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142

Considerandi

II 1 consid. 2.3; STF 2C_88/2019 citata consid. 3.2).

3.

3.1.

Come accennato in narrativa, il 17 gennaio 2019 la Polizia cantonale, in

applicazione dell'art. 2 lett. i del regolamento della legge cantonale di

applicazione delle norme federali concernenti le misure coercitive in materia

di diritto degli stranieri del 28 maggio 1997 (RLamc; RL 143.210), ha emanato

nei confronti di RI 1 - che non aveva rispettato neanche l'ultimo termine di

partenza impartitogli per lasciare la Svizzera (scaduto il 1° maggio 2017) - un

divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di

________ ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI.

Il 29 ottobre 2019 il

Giudice delle misure coercitive ha confermato tale risoluzione. Ripercorsi i

fatti e illustrato il quadro normativo applicabile, ha ritenuto pacificamente

adempiute le condizioni poste all'adozione di un simile divieto (decisione di allontanamento

passata in giudicato e mancato rispetto dei termini di partenza impartiti dalle

autorità), considerando il provvedimento ossequioso del principio della

proporzionalità. Ha in particolare ritenuto il territorio oggetto

dell'interdizione sufficiente per garantire al ricorrente l'accesso a tutti i

necessari servizi e il mantenimento delle relazioni sociali, segnatamente con

la compagna, rilevando ch'essa avrebbe potuto rendergli visita al Centro Protezione

Civile di __________, dove risiedeva.

3.2

Ora, va anzitutto

premesso che l'insorgente è stato oggetto nel corso degli anni di svariate

decisioni negative in materia d'asilo, l'ultima delle quali emanata il 7 marzo

2017.

Tale decisione, che non ha fatto l'oggetto di alcun ricorso ordinario, è

dunque regolarmente passata in giudicato (cfr. anche decisione del 29 gennaio

2019.

della SEM sulla domanda di riesame, confermata dalla citata STAF

D-631/2019), così come le precedenti.

Ciononostante, il

ricorrente non ha mai rispettato i termini via via impartitigli dall'autorità per

lasciare la Svizzera, l'ultimo dei quali scaduto il 1° maggio 2017 (cfr. supra,

consid. A.c, A.d e B.a).

Contrariamente a quanto

preteso nel gravame è quindi a ragione che la precedente istanza ha considerato

di principio adempiuti i presupposti per l'emanazione di un divieto di

abbandonare un dato territorio giusta l'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI.

3.3

Occorre ora verificare

la proporzionalità della misura pronunciata dalla Polizia cantonale.

3.3.1

Secondo il ricorrente l'esecuzione del suo allontanamento sarebbe

inesigibile in quanto, essendosi sottratto alla chiamata alle armi, rientrando

in patria rischierebbe di subire dei trattamenti disumani e degradanti. La tesi

è priva di fondamento, nella misura in cui, come emerge anche dal ricorso in

oggetto (pag. 3), la SEM ha ritenuto non sussistere un simile pericolo nel caso

dell'insorgente. Non vi è alcun motivo di scostarsi in questa sede dalla

valutazione espressa dall'autorità competente in materia di asilo, segnatamente

per decidere della qualità di rifugiato (cfr. art. 6a cpv. 1 in

combinazione con l'art. 2 cpv. 1 della legge sull'asilo del 28 giugno 1998; LAsi;

RS 142.31), data nel caso in cui una persona, a causa della sua razza,

religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le

sue opinioni politiche è esposta o ha fondato timore di essere esposta a un

pericolo per la sua vita, la sua integrità fisica o la sua libertà oppure a

pressioni psicologiche insopportabili (cfr. art. 3 cpv. 1 e 2 LAsi). A maggior

ragione se si considera che a fronte dei medesimi motivi qui addotti dal

ricorrente le autorità federali non sono nemmeno entrate nel merito della

domanda di riesame di cui si è detto (cfr. STAF D-631/2019 citata). In ogni

caso, giova ricordare che la qualità di rifugiato non è di principio riconosciuta

alle persone che temono delle conseguenze sul piano penale unicamente per aver

rifiutato di prestare servizio militare o aver disertato (cfr. art. 3 cpv. 3 LAsi; cfr. STAF D-631/2019 citata con

rimandi a STAF E-5952/2013 del 29 ottobre 2013; cfr. pure messaggio concernente

la modifica della legge sull'asilo del 26 maggio 2010, in: FF 2010 3889, punto

n. 2.1.2, pag. 3918 seg.; STAF E-6183/2018 del 18 dicembre 2019

consid. 4.2, E-6094/2015 del 28 dicembre 2017 consid. 2.3, 4.3.2 e 4.3.3). Ne discende che il qui controverso

provvedimento, che non risulta di impossibile attuazione (né forzata, né

volontaria), appare idoneo a raggiungere lo scopo di allontanare il ricorrente

dal territorio elvetico.

3.3.2

Quanto alla condizione secondo cui la misura non deve andare al di là di

quanto necessario per raggiungere lo scopo desiderato, si osserva che l'insorgente,

nonostante diversi tentativi di rimpatrio forzato e le due relative lunghe incarcerazioni

subite, non ha mai lasciato la Svizzera. Da questo profilo, il provvedimento

impugnato, il cui scopo non è ancora stato raggiunto, appare dunque senz'altro

necessario. Anzi, potrebbe finanche rivelarsi insufficiente, dal momento che, pur

di sottrarsi all'esecuzione del suo allontanamento e malgrado l'obbligo di

firma altresì impostogli dalla Polizia cantonale (cfr. ricorso, pag. 4, e

risposta, pag. 2), il 9 febbraio 2019 - proprio poco dopo l'adozione della qui

controversa misura nei suoi confronti il 17 gennaio 2019 e la conferma da parte

del Tribunale amministrativo federale, il 7 febbraio 2019, del diniego del

riesame della più recente decisione negativa in materia di asilo - il

ricorrente ha apparentemente lasciato il Centro Protezione Civile di __________

in cui risiedeva, facendo perdere le sue tracce (cfr. doc. 2).

3.3.3

Contrariamente

a quanto sostiene il ricorrente, la delimitazione geografica

dell'area interessata operata dalla Polizia cantonale non presta il fianco a

critiche. In particolare, con le precedenti istanze occorre ritenere che il perimetro

stabilito - esteso a tutto il territorio dei Comuni di __________ e __________ - fosse sufficiente a permettere all'insorgente l'accesso

a tutti i necessari servizi e il mantenimento delle sue relazioni sociali, segnatamente con la compagna e il figlio (cfr.

decisione impugnata, pag. 3; duplica, pag. 2). Tanto più se si considera che,

qualora i suoi bisogni non avessero potuto essere coperti in maniera adeguata e

conforme ai diritti fondamentali nella zona indicata, egli avrebbe avuto la

possibilità di chiedere all'autorità competente una deroga per far visita ai

suoi parenti nel loro Comune di residenza (cfr. supra, consid. 2.2).

3.3.4

Il divieto in parola si rileva invece in ogni

caso sproporzionato nella misura in cui è stato disposto senza limiti temporali.

Come visto (cfr. supra, consid. 2.2), la giurisprudenza ha infatti già

avuto modo di stabilire che misure del genere possono essere pronunciate

soltanto per un lasso di tempo determinato. In concreto la durata della misura

va dunque limitata a due anni, periodo che appare rispettoso del principio

della proporzionalità e conforme alla prassi dell'Alta Corte federale in

materia (cfr. DTF 144 II 16 consid. 5.3; STF 2C_54/2015 del 22 giugno 2015). Con

l'aggiunta di questa limitazione temporale è senz'altro dato un rapporto

ragionevole tra lo scopo desiderato e il mezzo utilizzato.

3.3.5

A torto il ricorrente pretende che per raggiungere lo scopo perseguito sarebbe

bastato l'obbligo di firma disposto dalla Polizia cantonale nel verbale del 17

gennaio 2019. Una tale misura - che equivale all'obbligo di presentarsi

regolarmente a un'autorità ai sensi dell'art. 64e lett. a LStrI - non

sarebbe infatti all'evidenza stata sufficiente a spingere l'insorgente a

lasciare la Svizzera, come del resto non lo è stato nemmeno il più incisivo divieto

qui in discussione. Provvedimento, quest'ultimo, che, a differenza dell'obbligo

di firma, non mira soltanto a fare in modo che lo straniero si tenga a

disposizione delle autorità, ma ha, come visto, anche per scopo di indurre

l'interessato a dar seguito al suo obbligo di lasciare il territorio elvetico (cfr.

DTF 144 II 16 consid. 4.4; STF 2C_701/2019 citata consid. 5.2 e 5.4,

2C_946/2017 del 17 gennaio 2018 consid. 7; sentenza Verwaltungsgericht Zürich,

VB.2019.116 del 7 novembre 2019 consid. 2.5.1 e rimandi).

3.4

Non è infine dato

di vedere come le precedenti istanze possano aver violato le molteplici

disposizioni della CEDU invocate in modo del tutto generico dall'insorgente. Con

particolare riferimento alla pretesa violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, si osserva che, a

prescindere da quanto già considerato nei precedenti giudizi, quand'anche il

ricorrente potesse effettivamente prevalersi dell'art. 8 CEDU (cfr., sul

tema, DTF 138 I 246 consid. 3.2.1), essendo di principio possibile eseguire

l'allontanamento, l'interesse pubblico all'attuazione delle decisioni negative

in materia di asilo emanate nei suoi confronti dev'essere considerato comunque prevalente

rispetto al suo interesse personale a rimanere nel nostro Paese (cfr. art. 8 n.

2.

CEDU; cfr. STF 2C_701/2019 citata consid. 5.5).

4.

4.1. Stante quanto precede,

il ricorso va dunque parzialmente accolto. La decisione

del Giudice delle misure coercitive è

di conseguenza annullata, mentre la risoluzione della Polizia cantonale è

riformata così come indicato al considerando 3.3.4.

4.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia,

che dev'essere posta a carico del ricorrente proporzionalmente al grado di

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), è compensata con le ripetibili, che lo

Stato è tenuto a versargli a valere per

entrambe le sedi, nella misura in cui

risulta vittorioso (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione del 29 ottobre 2019 (MC.2019.6) del Giudice delle misure

coercitive è annullata;

1.2

la risoluzione della Polizia cantonale del 17 gennaio 2019 è riformata nel senso che il divieto di

abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di __________

è pronunciato per la durata di due anni, così come indicato al consid. 3.3.4.

2.

La tassa di giustizia è compensata con le ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La vicecancelliera