Il certificato di lavoro in quanto tale è un atto materiale contro il quale il ricorso è irricevibile

Incarto n.

52.2019.60

Lugano

10 giugno 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Paola

Passucci

statuendo

sul ricorso del 31 gennaio 2019 di

RI

1

contro

la decisione del 12 dicembre 2018 (n. 5989) del

Consiglio di Stato, che ha dichiarato irricevibile l'impugnativa inoltrata

dall'insorgente avverso il certificato di lavoro rilasciatole il 15 novembre

2016 da parte del Municipio CO 1;

ritenuto, in

fatto

che RI 1 è stata

nominata il 18 aprile 2011 dal Municipio del CO 1 quale segretaria comunale a

tempo pieno;

che il 15 aprile 2016 RI 1 ha rassegnato le proprie dimissioni;

che con scritto dell'8 giugno 2016 l'autorità comunale ha confermato ad RI 1 la

fine del suo rapporto d'impiego con effetto al 31 ottobre 2016, autorizzandola

a terminare l'attività lavorativa l'8 giugno 2016, così da poter usufruire dei

40.5 giorni di vacanze arretrate e delle 515 ore straordinarie accumulate prima

della fine del rapporto di lavoro;

che il 20 giugno 2016 la dipendente ha sottoposto all'autorità comunale una

bozza di certificato di lavoro da lei redatto, che il Municipio non ha avallato;

che con lettera del 16 agosto 2016, RI 1 ha postulato la trasmissione di un

certificato di lavoro, rispettivamente di un certificato intermedio qualora fosse

vostra intenzione rilasciare il "certificato di lavoro"

esclusivamente alla conclusione del rapporto di lavoro (alla fine del prossimo

mese di ottobre);

che, dando seguito alla richiesta, il 30 agosto seguente il Municipio ha inviato

ad RI 1 un certificato di lavoro intermedio dal seguente tenore:

Così richiesti certifichiamo la Signora RI 1 (nata il

11.04.1973) è alle dipendenze del Comune di CO 1 a fare tempo dal 01.07.2011 e

fino al 31.10.2016 in qualità di Segretaria comunale.

che con scritti del 2 e 15 novembre 2016 RI 1 ha quindi sollecitato il rilascio

di un certificato di lavoro completo che indichi la natura e la durata del

rapporto di lavoro, specificando le mansioni da me svolte, e si pronunci sulle

mie prestazioni e sulla mia condotta;

che in occasione della seduta municipale del 14 novembre 2016, l'autorità

comunale ha approvato il certificato di lavoro finale (cfr. estratto della risoluzione

municipale del 14 novembre 2016, n. 573, agli atti); il documento - che a

seguito della situazione emersa dopo l'insediamento del nuovo esecutivo e del

nuovo personale di cancelleria, esprimeva severe critiche in relazione al suo

operato quale segretaria comunale - è stato trasmesso ad RI 1 il giorno seguente;

che il 12 dicembre 2018 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il

ricorso che RI 1 aveva interposto avverso il certificato di lavoro di cui alla

risoluzione municipale testé descritta, poiché non costituirebbe una decisione

impugnabile;

che contro il predetto

giudizio governativo RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento al pari del certificato di lavoro e

della risoluzione municipale di approvazione del medesimo, da esso tutelati; domanda

pure che sia ingiunto al Municipio di rilasciare un nuovo certificato di lavoro

qualificato; in via alternativa, postula la retrocessione degli atti al

Consiglio di Stato affinché si pronunci nel merito;

che la ricorrente sostiene in buona sostanza che l'atto mediante il quale il

Municipio si è determinato in merito ai contenuti del querelato certificato di

lavoro, approvandoli, costituisce una decisione ai sensi dell'art. 208 della

legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100); a mente sua, nulla

muta al riguardo il fatto che i contenuti di tale documenti siano costituiti

per una parte (quella riferita alla valutazione della qualità dell'attività da

me prestata) da una VALUTAZIONE del Municipio; delle altre argomentazioni

addotte si dirà, per quanto necessario, in appresso;

che al ricorso si oppongono il Governo, senza formulare osservazioni, e il

Municipio, per motivi di cui si dirà, se necessario, nei considerandi in

diritto;

che negli ulteriori allegati scritti le parti si sono confermate nelle

rispettive allegazioni e domande;

considerato, in

diritto

che la competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC, la

legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata è

certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC) e il ricorso è

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm); il medesimo è quindi ricevibile in ordine e

può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1

LPAmm);

che oggetto del presente giudizio è unicamente la questione di sapere se a

torto o a ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che il certificato di

lavoro del 15 novembre 2016 non è una decisione impugnabile;

che pertanto ogni altra

questione, in particolare di merito,

alla quale la ricorrente sovente nel suo atto ricorsuale fa riferimento, esula

dalla presente procedura e non può essere esaminata;

che il Consiglio di Stato ha accertato

correttamente che l'atto dedotto in giudizio non verteva attorno ad un

procedimento di diritto amministrativo definito mediante decisione

dell'autorità (art. 1 cpv. 1 e 2 LPAmm);

che, in effetti, possono formare oggetto di ricorso soltanto le decisioni,

ovvero i provvedimenti adottati dall'autorità d'imperio, in casi concreti e

individuali, per costituire, modificare o sopprimere diritti od obblighi degli

amministrati fondati sul diritto pubblico o

per accertarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione (art. 1 cpv. 1 e 2 LPAmm; RtiD I-2019 n. 3; RDAT II-1994 n.

8; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II

ed., Cadenazzo 2002, n. 200);

che il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto

con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 della legge federale sulla

procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e, più in

generale, con la nozione tradizionalmente

ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita

quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un

rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo

vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza

precitata);

che questa nozione viene poi costantemente interpretata in maniera più

estensiva dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali in materia comunale:

essa abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni

degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno

dell'apparato amministrativo del Comune (RDAT cit.; Borghi/Corti, loc. cit.); in caso contrario una parte delle

deliberazioni più importanti degli organi comunali, ma in particolar modo del

legislativo, non sarebbe impugnabile, nemmeno facendo capo all'azione popolare

(cfr. riassuntivamente RDAT 1999-II n. 6 consid. 2.2);

che nella pratica esistono poi anche dei provvedimenti amministrativi di natura

organizzativa che non creano né diritti né obblighi per nessuno; queste misure

non sono delle decisioni nel senso appena illustrato del termine, ma dei

semplici atti amministrativi che non possono

essere oggetto di un ricorso; tra questi atti figurano ad esempio gli avvisi,

le comunicazioni, le opinioni, le raccomandazioni, le informazioni, gli

avvertimenti o le direttive (STF 1C_113/2015 del 18 settembre 2015 consid. 2.2,

8C_220/2011 del 2 marzo 2012 consid. 4.1.2, 8C_191/2010 del 12 ottobre 2010

consid. 6.1);

che per decisioni nel senso appena illustrato

del termine, si intendono le decisioni formali; per quanto qui interessa lo è

ad esempio la determinazione dell'autorità con la quale respinge la domanda di

modifica del certificato di lavoro presentata dal dipendente (cfr. sentenze del

Tribunale amministrativo federale A-5713/2015 del 2 maggio 2016, A-7670/2015

del 17 marzo 2016, A-3145/2014 del 2 ottobre 2014; Peter Helbling, in: Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann

[curatori], Bundespersonalgesetz, Berna 2013, n. 66 ad art. 34);

che il certificato di lavoro in quanto tale è invece un atto materiale contro

Fatti

il quale il ricorso è irricevibile (cfr. sentenze della Corte di

giustizia di Ginevra ATA/1147/2019 del 19 luglio 2019 consid. 3d, ATA/1176/2018

del 6 novembre 2018 consid. 1b, ATA/119/2016 del 9 febbraio 2016 consid. 5);

che il certificato di lavoro rilasciato il 15 novembre 2016 dal

Municipio del CO 1 si configura indubbiamente quale semplice atto materiale; in

quanto tale, il documento non rappresenta quindi una decisione impugnabile,

come rettamente statuito dal Governo, dal momento che non stabilisce o accerta né

diritti né obblighi a carico della ricorrente; tantomeno costituisce un atto

d'imperio individuale con cui viene creato o accertato in modo vincolante un

rapporto concreto di diritto amministrativo, già per il fatto che non contempla

alcun dispositivo suscettibile di essere posto in esecuzione;

che la determinazione municipale non

potrebbe essere considerata neppure alla stregua di una decisione mediante la quale il Municipio si è rifiutato di

modificare il certificato intermedio rilasciato alla ricorrente il 30 agosto

2016; con gli scritti del 2 e 15 novembre 2016, l'insorgente non ha chiesto di emendare

il contenuto di quest'ultimo documento, formulando delle conclusioni esplicite

al riguardo; essa si è infatti limitata a rinnovare la sua richiesta di poter

ottenere il rilascio di un certificato di lavoro completo che indicasse

la natura e la durata del rapporto di lavoro, specificando le mansioni da

svolte, e si pronunciasse sulle sue prestazioni e sulla sua condotta;

che a ragione il Governo ha quindi dichiarato irricevibile l'impugnativa

per difetto di decisione;

che nemmeno

interpretare la nozione di decisione in maniera estensiva, com'è prassi delle

autorità di ricorso cantonali in materia comunale, permette infatti di sovvertire

tale conclusione (cfr. sul concetto di decisione nell'ambito della LOC: RtiD

I-2019 n. 3);

che il ricorso, infondato, dev'essere dunque respinto;

che la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza

(art. 47 cpv. 1 LPAmm); quest'ultima rifonderà al Comune di CO 1, patrocinato

da un legale, un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

L'insorgente rifonderà al Comune di CO 1 fr. 500.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia costituzionale al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113

segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera