Contributi di miglioria - imposizione di beni di uso comune

Incarto n.

52.2019.648

Lugano

23

dicembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo

sul ricorso del 17 dicembre 2019 della

Repubblica

e Cantone Ticino,

rappr.

dal Dipartimento del territorio, Sezione amministrativa immobiliare,

contro

la decisione del 27 novembre 2019 (30.2019.7) del

Tribunale di espropriazione prolata nell'ambito della procedura di

imposizione di contributi di miglioria avviata dal Comune di __________ per

le opere di arginatura del torrente __________;

ritenuto, in

fatto

A. A seguito di eventi

alluvionali, susseguitisi nel corso degli anni, che hanno interessato il

torrente __________, il 5 ottobre 2015 il Consiglio comunale di __________,

facendo proprie le proposte contenute nel messaggio municipale n. 22/2015 del

23 giugno 2015, ha stanziato un credito per la realizzazione della seconda fase

delle opere di arginatura del suddetto corso d'acqua. Esso ha altresì autorizzato

il Municipio a prelevare contributi di miglioria fissando la quota a carico dei

privati al 70% della spesa determinante.

Dando seguito a quanto deciso dal legislativo

comunale, il Municipio di __________ ha dato avvio alla procedura di

prelievo dei contributi di miglioria per l'esecuzione delle opere previste,

pubblicando il relativo prospetto dal 27 giugno al 27 agosto 2018, previo invio

di un avviso personale ai proprietari interessati.

La Repubblica e Cantone Ticino è proprietaria del sedime stradale di cui al

mappale n. __________ di __________ (__________). Per questo fondo essa è stata

assoggettata al pagamento di un contributo di miglioria di fr. 19'161.40.

Mediante risoluzione del 1° marzo 2019 l'Esecutivo comunale ha respinto il

reclamo interposto dallo Stato avverso tale imposizione.

B. Con giudizio del 27

novembre 2019 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'impugnativa interposta

dalla Repubblica e Cantone Ticino contro quest'ultima pronuncia municipale.

Innanzitutto esso ha ritenuto fondato l'assoggettamento della proprietà in

questione poiché aveva effettivamente tratto un vantaggio particolare dalle

opere di premunizione in oggetto. Il Tribunale ha considerato infatti che le

opere eseguite avevano eliminato o fortemente ridotto i rischi legati alle

alluvioni, ciò che si traduce in un vantaggio particolare nella misura in cui

sono stati così soppressi o drasticamente diminuiti inconvenienti e oneri,

nonché migliorato lo stato di sicurezza dei fondi. In particolare uno degli interventi

eseguiti - consistente in una sottomurazione del muro di sostegno esistente

protetta da blocchi di scogliera - aveva scongiurato il pericolo di crollo

della strada cantonale dovuto all'erosione del piede di detto muro, ciò che avrebbe

permesso al Cantone di evitare o almeno ridurre gli oneri di un eventuale

ripristino del tronco stradale. L'autorità precedente ha poi confermato il

metodo di riparto utilizzato dall'esecutivo comunale ritenendo giustificata

l'applicazione al Cantone di un fattore di correzione decisamente più alto

rispetto agli altri contribuenti, e ciò in ragione dell'esistenza di un rischio

maggiore dovuto all'utilizzo della strada da parte del pubblico e all'onere

economico legato al ripristino del manufatto.

C. Avverso quest'ultimo

giudizio, la Repubblica e Cantone Ticino insorge dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone annullamento e postulando che il fondo di sua

proprietà venga esentato dal pagamento dei contributi di miglioria.

Essa sostiene che l'autorità inferiore ha applicato in modo arbitrario il

diritto cantonale omettendo di considerare che la dottrina e la giurisprudenza

in materia escluderebbero in questi casi il sussistere di un vantaggio

particolare per i beni di uso comune. Ribadisce anche in questa sede che i beni

di uso comune, quali le strade pubbliche, non possono beneficiare di aumenti di

valore poiché, a causa della loro destinazione, sono inalienabili e

inedificabili.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppongono il Tribunale di espropriazione e il Municipio di __________,

senza formulare particolari osservazioni.

E. In sede di replica il

Cantone ha ulteriormente sviluppato le proprie argomentazioni, riconfermandosi

nella sua domanda di giudizio. Sia il Municipio di __________, sia il Tribunale

d'espropriazione non hanno formulato osservazioni di duplica.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 13 cpv. 3a della legge sui contributi di

miglioria del 24 aprile 1990 (LCM; RL 703.100). La legittimazione attiva dell'insorgente,

destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la

tempestività del gravame (art. 13 cpv. 3a LCM e art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono

certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base

degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Il contributo di miglioria rappresenta una partecipazione del privato

alle spese per oneri o impianti eseguiti dallo Stato o dai Comuni o consorzi di

Comuni nell'interesse generale (pubblica utilità), che viene imposta alle

persone o gruppi di persone cui le opere o gli impianti procurano vantaggi

economici particolari. Costituisce uno dei mezzi di finanziamento di cui l'ente

pubblico dispone per l'adempimento dei

compiti affidatigli dalla legge, in particolare per l'urbanizzazione tempestiva

dei fondi di cui lo stesso è responsabile (STA 52.2013.103 del 23 luglio 2013

consid. 3.3.1, 52.2012.289 del 17 maggio 2013 consid. 2.2.1, 52.2011.299

del 19 luglio 2012 consid. 2.2.1, 52.2010.321 del 7 dicembre 2011 consid. 2.2.1; Adelio Scolari, Tasse

e contributi di miglioria, Bellinzona 2005, n. 159 e segg.; Marco Brenni/

Gianfranco Sciarini, Contributi di miglioria, applicazione secondo la nuova legge del

24.4.1990, in: RDAT II-1993 pag. 308).

2.2. Nel cantone Ticino la LCM stabilisce, tra l'altro,

che i Comuni sono tenuti a prelevare contributi siffatti per le opere che

procurano vantaggi particolari (art. 1 cpv. 1 LCM). Danno luogo a contributo,

segnatamente, le opere di premunizione e di bonifica, come i ripari contro le

alluvioni, le frane, le valanghe, i rimboschimenti e le piantagioni (art. 3

cpv. 1 lett. b). Il contributo è

imponibile anche per il miglioramento o ampliamento di un'opera esistente,

esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCM). Un vantaggio particolare

è presunto specialmente quando la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità

dei fondi, tenuto conto della loro destinazione sono migliorate in modo

evidente (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM), rispettivamente quando sono eliminati o

ridotti inconvenienti e oneri (art. 4 cpv. 1 lett. c LCM). Nella determinazione

del vantaggio particolare si devono considerare gli inconvenienti connessi all'opera

ed eventuali restrizioni di diritto pubblico gravanti i fondi (art. 4 cpv. 2

LCM). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali o di

altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un

vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCM). Il contributo di miglioria è un

debito personale dovuto da colui che, in base alle risultanze del registro fondiario, risulta essere proprietario

del fondo al momento della pubblicazione del prospetto (art. 5 cpv. 2 LCM; RDAT

II-1991 n. 55; II-2005 n. 24). Per le opere di premunizione la quota a

carico dei proprietari è fissata in base al vantaggio particolare presumibile

(art. 7 cpv. 2 LCM). La ripartizione tra gli interessati avviene in funzione

del vantaggio particolare (art. 8 cpv. 1 LCM) e si effettua, di regola, secondo

la superficie dei fondi e tenendo conto, per i terreni edificabili, del diverso

indice di sfruttamento (art. 8 cpv. 2 LCM). Fattori di correzione e altri

metodi di computo sono applicabili se speciali circostanze lo giustificano, in

particolare se l'esistente edificazione non rende possibile un miglior

sfruttamento del terreno (art. 8 cpv. 3 LCM). Posto che l'entità del singolo

vantaggio è difficilmente determinabile, la prassi ammette l'applicazione di

criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall'esperienza e

di facile applicazione e comprensione, purché rispettino i principi della

parità di trattamento e del divieto di arbitrio (STF 2P.264/2006 del 18 giugno

2007 consid. 5.4, 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 5.1 e rinvii). I beni

imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l'eventuale

suddivisione in classi di vantaggio (art. 9 LCM). La legge prevede poi che il

prospetto dei contributi è elaborato sulla base

del preventivo o del consuntivo dell'opera (art. 11 cpv. 1 LCM) e che esso

comprende l'elenco dei contribuenti, il piano del perimetro, gli elementi di

calcolo dei contributi, il loro ammontare e i termini per il loro pagamento

(art. 11 cpv. 2 lett. a-e LCM).

2.3. Come già rilevato in più occasioni dal Tribunale federale, i Comuni

ticinesi dispongono di grande libertà nell'applicazione della legislazione

cantonale sui contributi di miglioria, segnata-mente nella determinazione del

perimetro d'imposizione e nel riparto dell'onere complessivo tra le varie

proprietà. In tale ambito essi godono pertanto di autonomia protetta (STF

2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 2.2 e rinvii). Perciò, in caso di

contestazioni, il Tribunale di espropriazione deve limitarsi a verificare che

l'esercizio del potere d'apprezzamento da parte dell'autorità di prime cure sia

contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e

pertinenti. I medesimi principi valgono anche per questa Corte. Infatti, il ricorso

al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la violazione del

diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere d'apprezzamento, e

l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti (art.

69 cpv. 1 LPAmm). Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale

non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente

non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge

o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità

di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a

quello della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che

integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo

dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente

nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di

giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti

lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti

alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (DTF

104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Ulrich

Haefelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 1187;

Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.; Borghi/

Corti, op. cit., ad art. 61, n. 2d).

3. 3.1. Come

accennato in narrativa, la ricorrente contesta gli argomenti sulla base dei

quali il Tribunale di espropriazione ha confermato l'assoggettamento della

strada cantonale al prelievo di contributi di miglioria, ritenendo che questi

si fondino su di un'interpretazione arbitraria del diritto cantonale. Essa

sostiene che i beni di uso comune, essendo inalienabili - rispettivamente senza

valore di mercato - e inedificabili, non possano beneficare di alcun aumento di

valore che giustifichi il contestato tributo. D'altronde benché dottrina e

giurisprudenza ammettano l'imposizione di contributi di miglioria per i beni

patrimoniali e amministrativi, la legge non la prevede per i beni demaniali di

uso comune; si tratterebbe nello specifico di un silenzio qualificato del

legislatore in linea con quanto espresso sul tema dalla dottrina e dalla

giurisprudenza, le quali escluderebbero il sussistere

di un vantaggio particolare per beni come i riali e le strade. La ricorrente

osserva poi che l'esecuzione di opere volte a prevenire danni derivanti da

eventi naturali, costituisce un compito fondamentale dell'ente pubblico,

sancito a livello pianificatorio da norme suscettibili di generare la

responsabilità delle autorità competenti; tuttavia, sempre a suo dire, nella

STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 il Tribunale federale avrebbe negato l'esistenza

di un vantaggio particolare nel caso in cui grazie alla realizzazione di un'opera

di premunizione il proprietario di un fondo si trovi liberato da possibili

oneri di risarcimento verso terzi.

3.2.

3.2.1. Anzitutto, come giustamente rilevato dalla ricorrente, il Tribunale

federale ha da tempo stabilito che i beni del patrimonio amministrativo di una

corporazione di diritto pubblico possono essere assoggettati a oneri

preferenziali in favore di un altro ente pubblico (DTF 118 Ib 54 consid. 2b e

2c, 107 Ib 289 consid. 8a, 94 I 270 consid. 3; RDAT 1977 n. 70; STF

2C_1001/2020 consid. 2.4.3; Scolari, Tasse

e contributi di miglioria, op. cit., n. 211; Scolari,

Diritto amministrativo, op. cit., n. 477). Da un'opera pubblica possono infatti

derivare vantaggi di natura economica al proprietario di un fondo

indipendentemente dal fatto che il medesimo sia assoggettato alle leggi di

mercato; non vi è dunque plausibile ragione di ritenere a priori esenti i fondi

appartenenti al patrimonio amministrativo dell'ente pubblico dall'imposizione

di contributi di miglioria, sempreché sia realizzato il requisito dell'esistenza

di un vantaggio speciale (RDAT 1977 n. 70). Inoltre, quando il tributo è

imposto in funzione del vantaggio economico in senso lato che il fondo ritrae

da un'opera pubblica, un utile non meramente virtuale di natura economica si

concretizza anche per i fondi del patrimonio amministrativo di un ente pubblico.

Anche questi infatti devono essere urbanizzati per la loro edificazione e

l'esecuzione di un'opera di premunizione può ridurre in modo apprezzabile gli

oneri di manutenzione o di esercizio di edifici o impianti del patrimonio

amministrativo (DTF 107 Ib 289 consid. 8a). Garantendo la sicurezza di un bene

amministrativo se ne protegge l'esercizio e si risparmia all'ente pubblico il

danno patrimoniale derivante dal suo ripristino (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107

Ib 289 consid. 8a; RDAT 1977 n. 70; Scolari,

Tasse e contributi di miglioria, op. cit., n. 211).

D'altronde l'attuale legislazione cantonale va proprio in questa direzione. A

differenza della previgente legge sui contributi di miglioria dell'8 marzo

1977, che non conteneva specifiche disposizioni in merito, l'art. 5 cpv. 1 LCM

stabilisce ormai che anche gli enti pubblici, che traggono un vantaggio

particolare dall'opera, sono imponibili. Il messaggio del Consiglio di Stato n.

2826 del 13 giugno 1984 concernente una nuova legge sui contributi di miglioria

fa infatti esplicito riferimento alla possibilità di assoggettare al tributo in

parola i beni immobili facenti parte del patrimonio amministrativo di un ente

pubblico.

È vero che la dottrina e la giurisprudenza, nonché i materiali legislativi

appena citati si riferiscono in generale al patrimonio amministrativo, senza

fare alcun accenno ai beni di uso comune. Tuttavia non può essere seguita la

ricorrente laddove sostiene che da questo silenzio si possa dedurre che il

legislatore abbia inteso escludere quest'ultima categoria di beni dal campo di

applicazione della LCM. In primo luogo il chiaro testo di legge sancisce il principio

generale secondo cui anche gli enti pubblici sono imponibili senza specificare

per quali tipi di bene e ciò nonostante il messaggio governativo faccia

riferimento al patrimonio amministrativo (riprendendo letteralmente le tesi

giurisprudenziali sviluppate fino a quel momento). Va dunque osservato che, se

la volontà del legislatore fosse stata quella di limitare il prelievo di

contributi di miglioria al solo patrimonio finanziario e amministrativo,

escludendo pertanto i beni di uso comune, nella misura in cui esso stava

procedendo ad una modifica della previgente regolamentazione tesa appunto anche

a chiarire la possibilità di assoggettamento dei beni di proprietà degli enti

pubblici, ne avrebbe fatto esplicita menzione nella formulazione del disposto di

legge; ciò che invece non è avvenuto. Tutto questo conduce quindi a ritenere

che semmai la volontà del legislatore fosse quella di prevedere l'assoggettamento

al tributo in parola di tutti i fondi che traggono vantaggio, inclusi quelli

degli enti pubblici e senza riguardo alla loro classificazione.

A questo proposito si deve inoltre considerare che anche la giurisprudenza del

Tribunale federale va in sostanza in questa direzione. Benché nel caso

specifico si trattasse di beni di proprietà della Confederazione svizzera,

rispettivamente di suoi istituti, e prevalentemente di beni del patrimonio

amministrativo, il Tribunale federale ha più volte sottolineato come, ai fini

del prelievo di contributi di miglioria, determinante è unicamente stabilire se

vi sia o no nel caso concreto un vantaggio particolare per le proprietà

immobiliari del contribuente (DTF 118 Ib 54 consid. 2b, 107 Ib 289 consid. 8a;

RDAT 1977 n. 70).

Ora, in concreto non vi sono valide ragione per scostarsi da tale

giurisprudenza quando, come nel caso di specie, si è in presenza di beni del

demanio pubblico artificiale. Sia i fondi appartenenti al patrimonio

amministrativo, sia quelli di uso comune servono direttamente all'adempimento

di compiti pubblici, sono inalienabili fintanto che persiste la loro

particolare destinazione e soggiacciono entrambi in parte alle regole del

diritto pubblico e in parte a quelle di diritto privato. La distinzione

principale tra questi due tipi di beni consiste nelle possibilità di accesso

date al pubblico: se i beni di uso comune possono essere liberamente utilizzati

da chiunque conformemente alla loro destinazione rispettando i diritti altrui

(art. 9 della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986; RL 720.100; cfr. Scolari, Diritto amministrativo, n. 530;

Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, Zurigo 2018, n. 188 e segg. e n. 198 e segg.), i beni

appartenenti al patrimonio amministrativo sono innanzitutto a disposizione

dell'amministrazione e l'accesso al pubblico è limitato dall'uso al quale gli

stessi sono destinati. In questo senso si distingue tra beni che sono

utilizzati dagli agenti pubblici e ai quali gli amministrati hanno accesso solo

in quanto necessario all'espletamento del compito pubblico (ad esempio gli

uffici dell'amministrazione) e quelli che sono regolarmente utilizzati dagli

amministrati, o da alcune categorie di questi, con l'intervento di agenti

pubblici (ad esempio scuole, ospedali e istallazioni sportive; Tanquerel, op. cit., n. 194); è d'uopo

osservare che l'uso da parte del pubblico dei beni di uso comune, come le

strade, non differisce più di quel tanto da quello di alcuni beni

amministrativi che, a determinate condizioni, sono comunque accessibili a un

numero indeterminato di utenti (ad esempio le piscine o le biblioteche). Orbene

tale distinzione non permette di concludere che, ai fini dell'imposizione di

contributi di miglioria, vi sia una sostanziale differenza tra queste categorie

di beni pubblici. In ogni caso, se c'è una differenza, la stessa non appare

tale da giustificare l'esenzione a priori dei beni di uso comune, poiché

l'accesso in linea di principio illimitato e gratuito a tali beni non esclude

che queste proprietà possano trarre beneficio dalla realizzazione di

determinate opere pubbliche. La loro specifica destinazione e le modalità d'utenza

da parte del pubblico, così come pure le possibilità di sfruttamento, dovranno

per contro, di volta in volta, essere presi in considerazione al fine di

determinare se e in che misura si sia in presenza di un vantaggio particolare,

suscettibile di giustificare il prelievo di contributi di miglioria.

Nulla muta al riguardo il fatto che nessun

Comune, né il Cantone, avrebbero mai imposto contributi di miglioria sulle

strade pubbliche. Anzitutto, sebbene in un caso concernente un altro Comune e

nonostante la questione sia tutt'ora aperta dal profilo materiale, a questo

Tribunale è noto che nei confronti del Cantone siano già state avanzate

analoghe pretese (STA 52.2015.229 del 22 dicembre 2017). Ad ogni modo

poi, quandanche così fosse e si volesse ritenere che una pratica - illegale -

si sia instaurata in tal senso, il Cantone non potrebbe ancora pretendere di

essere per questo esentato, atteso che il suo mancato assoggettamento comporterebbe una lesione del principio della

parità di trattamento rispetto agli altri proprietari di fondi che traggono

anch'essi un vantaggio particolare dall'opera pubblica e vengono di conseguenza

imposti con contributi di miglioria.

3.2.2. In concreto si tratta dunque di stabilire se il fondo di proprietà del

Cantone, e meglio la strada cantonale di cui al mappale __________ di __________

(__________), abbia o no tratto vantaggio dalle opere eseguite dal Comune di __________.

A tal proposito si deve preliminarmente osservare che, in materia di contributi

di miglioria, il vantaggio che determina l'inclusione di un fondo o di un

comparto nel perimetro di imposizione deve adempiere due requisiti

fondamentali: essere "particolare" e di natura "economica".

Il vantaggio è "particolare" se concerne una cerchia ben determinata

di interessati, che traggono un beneficio specifico decisamente maggiore di

quello di cui fruisce in genere la collettività grazie all'attività dell'ente

pubblico. È poi "economico" se è realizzabile, ossia se può essere

convertito in denaro (STF 2P.75/2006 del 19 ottobre 2006 consid. 4.2 e rinvii).

Per giurisprudenza consolidata un intervento di premunizione è un'opera per la

quale possono essere prelevati contributi di miglioria (art. 3 cpv. 1 lett. b

LCM) in quanto è suscettibile di apportare vantaggi particolari ai fondi

adiacenti (STF 2C_767/2008 del 2 luglio 2009 consid. 4.3; STA 52.2012.289 del

17 maggio 2013 consid. 4.2); vantaggio - presunto - che consiste segnatamente

nella soppressione o riduzione di un pericolo o di un danno che comporta dunque

l'eliminazione, anche solo parziale, di inconvenienti o oneri (art. 4 cpv. 1

lett. c LCM) quali la soppressione di pericolo come la caduta sassi, le

valanghe, gli allagamenti e le alluvioni e, di conseguenza, nel miglioramento

dello stato di sicurezza della zona (art. 4 cpv. 1 lett. b LCM; STF 2C_767/2008

del 2 luglio 2009 consid. 4.3; Scolari, Tasse

e contributi di miglioria, op. cit., n. 271). In quest'ambito si può parlare di

opere che impediscono la diminuzione dei valori esistenti in quanto volte alla

loro conservazione (Scolari, Tasse

e contributi di miglioria, n. 203 e, in particolare, n. 272 ove l'autore

afferma che devono essere inclusi nel perimetro di imposizione tutti i fondi

protetti dalle opere di premunizione, comprese le strade). La presunzione

legale sarà pertanto difficilmente reversibile nel suo principio: contestabili

saranno semmai i criteri di imposizione e l'ammontare del contributo (Scolari, Tasse e contributi di

miglioria, n. 203 in fine).

Tornando al caso in esame, dagli atti di causa emerge che il Comune di __________

ha realizzato, lungo il corso del torrente __________ che scorre in zona __________,

dieci interventi (nove previsti e uno resosi necessario a seguito di un

ulteriore pericolo di erosione riscontrato durante i lavori; cfr. allegato 1,

piano n. 6920B001 piano degli interventi eseguiti) necessari alla messa in

sicurezza del corso d'acqua e meglio la sottomurazione di un muro di sostegno

esistente, dei rifacimenti di argini con blocchi da scogliera e in un punto

applicando altresì una palificata in legno, la protezione di argini con blocchi

e l'innalzamento di alcuni muri (cfr. allegato 2, relazione tecnica pag. 4, 5 e

6; allegato 1 piano n. 6920B001 piano degli interventi eseguiti). Il mappale __________

di proprietà del Cantone è occupato dalla strada cantonale che per un tratto

costeggia l'alveo. Dal profilo pianificatorio lungo questo mappale erano stati

inizialmente rilevati due punti di pericolo elevato di erosione di sponde (cfr.

allegato 1, piano n. 6920B002 zone di pericolo prima degli interventi). In

seguito agli interventi realizzati dal Comune tali pericoli sono stati

sostanzialmente soppressi o ridotti (cfr. allegato 1, piano n. 6920B003 zone di

pericolo dopo la realizzazione degli interventi), ciò che implica, di tutta

evidenza, che le opere di premunizione eseguite hanno influito in modo marcato

sulla sicurezza dei fondi imposti, compresa la strada cantonale, ed eliminato o

diminuito inconvenienti e oneri nella misura in cui, quantomeno i costi di

ripristino in caso di danni cagionati da eventi naturali, vengono così

risparmiati. In particolare l'intervento n. 2 (cfr. allegato 2, relazione

tecnica pag. 4) e meglio la sottomurazione del muro di sostegno esistente e

l'apposizione di blocchi di scogliera a protezione di tutto l'argine, ha

permesso di eliminare il rischio dovuto all'erosione della parete di

contenimento sottostante la strada e, di riflesso, di garantire la stabilità

strutturale della stessa.

Ne discende pertanto che a ragione

la precedente istanza di giudizio ha confermato l'inserimento nel

perimetro di imposizione del sedime stradale in parola.

4. Appurato che la

proprietà cantonale sopra citata ha effettivamente tratto beneficio dalle opere

di premunizione realizzate dal Comune di __________, va verificato se

l'imposizione ha tenuto conto dell'effettivo vantaggio particolare.

4.1. Il metodo di riparto della quota di contributi a carico dei proprietari è

illustrato nella relazione tecnica annessa al prospetto (allegato 1) e il

Tribunale di espropriazione ne ha brevemente riassunto il meccanismo a pag. 3 e

4 della sentenza impugnata. Da questo profilo emerge che nel comprensorio di

imposizione sono stati inseriti i fondi siti in zona edificabile, sia di

proprietà privata sia pubblica, coinvolti da potenziale pericolo, sulla base

delle carte dei pericoli fatte allestire dal Comune. Per ogni singolo mappale

viene considerata la superficie esposta a pericolo di alluvionamento e/o di erosione,

alla quale vengono applicati dei fattori di adeguamento in funzione del grado

di pericolo esistente prima dell'intervento pubblico e del rischio residuo dopo

l'esecuzione delle opere, ciò che permette dunque di tener conto dell'ampiezza

in mq delle superfici risanate. Viene poi considerato un fattore di correzione

(F.d.c.) che, per i mappali edificabili, corrisponde all'indice di sfruttamento

derivante dalle norme di applicazione del Piano regolatore, atteso che in

specie solo la zona residenziale media è coinvolta per cui il coefficiente è pari

a 0.7. Tenuto conto che per l'area forestale, trattata come un terreno non

edificabile, il coefficiente è zero, per le particelle la cui superficie è in

parte boschiva il F.d.c. viene proporzionalmente ponderato. Per le strade e i

posteggi, in considerazione dell'importanza che riveste la praticabilità delle

vie di comunicazione, viene assegnato un coefficiente di 1.50, mentre che per l'unico

mappale in zona di nucleo a destinazione artigianale il fattore è di 0.49

(ottenuto dividendo la superficie utile lorda per la superficie totale del

mappale).

4.2 Orbene, anzitutto va considerato che al fine dell'imposizione dei

contributi di miglioria l'ente impositore ha applicato due criteri.

4.2.1. Il primo attiene alle possibilità edificatorie dei fondi. Il Comune ha infatti

escluso dall'assoggettamento i mappali siti in zona non edificabile. Alle aree

boschive, indipendentemente dal loro azzonamento, è stato applicato un fattore

correttivo pari a zero. Nonostante soggetti a pericoli (cfr. allegato 1, piano

n. 6920B002 carta dei pericoli prima degli interventi), alcuni mappali boschivi

(ad esempio fondi n. 291, n. 1011 e n. 1012) non sono stati presi in

considerazione. Sennonché così facendo l'autorità comunale non ha considerato

che, come visto (consid. 3.2), nell'ambito dell'esecuzione di opere di

premunizione, il vantaggio non si configura unicamente come un aumento del

valore venale della proprietà ma può consistere nella conservazione dei valori

esistenti. Per quanto attiene, ad esempio, al rischio di erosione di sponda va rilevato

che il danno causato dall'ablazione del terreno circostante l'alveo (rispettivamente

l'erosione delle pareti laterali di contenimento) comporta di tutta evidenza

una diminuzione del valore delle proprietà limitrofe, indipendentemente dal

fatto che queste siano o no edificabili, dovuta all'arretramento delle sponde

fluviali, alla possibile perdita di terreno e ai danni alla vegetazione. Inoltre

eventuali costi di pulizia e ripristino possono rendersi necessari anche per un

fondo non edificabile, così come per una superficie boschiva.

Con il suo agire, l'ente impositore ha ritenuto che l'impossibilità di

costruire su di un fondo annullerebbe il vantaggio derivante dalle opere di

premunizione. Volendo seguire il ragionamento applicato dall'autorità comunale,

andava allora considerato che anche le strade non sono, in linea di principio,

edificabili, sicuramente non al pari dei terreni destinati a tale scopo, e che

esse non hanno un valore di mercato (anche a livello di stima, esse sono

valutate grosso modo al pari dei terreni boschivi). Per i fondi edificabili,

invece, oltre che eliminare gli inconvenienti e gli oneri dovuti ad eventi

naturali, la miglior protezione del territorio permette di conservare le

possibilità edificatorie e, di riflesso, di aumentare il valore della proprietà

atteso che un fondo non esposto a pericoli, o esposto in maniera limitata, è

commercialmente più attrattivo di una proprietà a rischio di esondazioni o di

erosioni spondali. In questo senso dunque l'autorità comunale avrebbe dovuto

tenere debitamente conto dei limiti edificatori che gravano questa categoria di

beni di uso comune, ciò che invece non ha fatto essendosi limitata a escludere

Fatti

i fondi inedificabili e ad assoggettare le strade al pari dei terreni situati

in zona edificabile. Già per questa ragione, la ripartizione operata

dall'autorità comunale non può essere tutelata; anche i fondi non edificabili,

nella misura in cui vengono avvantaggiati dalle opere di premunizione, devono

essere imposti.

4.2.2. Il secondo criterio ritenuto dall'autorità di prime cure si riferisce

alle possibilità di sfruttamento dei fondi ed è stato espresso mediante l'applicazione

del fattore di correzione F.d.c. (cfr. allegato 1, relazione tecnica annessa al

prospetto dei contributi, pag. 4). Ora, il Tribunale di espropriazione ha

considerato adeguato il fattore di correzione di 1.50 attribuito alla strada

cantonale in considerazione del fatto che questa sopporta un traffico

importante, trattandosi dell'unico tronco stradale che serve la Val __________

fino a __________. Secondo l'autorità precedente infatti il fattore di rischio

in caso di crollo improvviso, visti il numero di utenti e gli oneri economici

legati al ripristino del manufatto, giustificherebbe l'applicazione di un

coefficiente nettamente più alto rispetto agli altri contribuenti. Questa tesi

non può essere condivisa. I beni di uso comune, così come i beni amministrativi

degli enti pubblici, servono direttamente all'adempimento di compiti di diritto

pubblico e per questo sono inalienabili fintanto che sussiste la specifica

destinazione; a differenza dei beni amministrativi poi, il demanio pubblico

artificiale comprende quelle opere create e/o vincolate dallo Stato per servire

ad un uso collettivo, in linea di principio, in maniera libera, uguale e

gratuita per tutti. Le strade di conseguenza non dispongono di alcun indice,

sia esso di sfruttamento o di edificabilità, poiché la specifica destinazione

di questi manufatti impedisce che siano applicabili loro tali concetti. Va pertanto

considerato che per le strade difficilmente si può supporre una possibilità di

miglior utilizzo e che l'accesso da parte del pubblico rappresenta piuttosto un

limite alle possibilità di sfruttamento atteso che il Cantone è tenuto a

garantire che la via di comunicazione sia utilizzabile in sicurezza (a maggior

ragione trattandosi in specie dell'unica strada che serve la valle). D'altra

parte, va in specie scisso quello che è l'interesse - di carattere pubblico e

dunque di cui non beneficia il Cantone quanto piuttosto l'utenza -

all'esistenza di una rete viaria efficiente, funzionale e capillare, dal

vantaggio che invece il Cantone trae dalle opere di premunizione e che si

concretizza con il risparmio dei costi dovuti a possibili danni causati da

eventi naturali.

Anche il costo di un eventuale rifacimento del manufatto non appare un criterio

adeguato per ritenere l'ente pubblico più avvantaggiato rispetto ad altri

contribuenti: gli oneri economici dovuti ai danni causati da eventi naturali

dipendono dal tipo di manufatto e possono essere particolarmente ingenti anche

per i fondi privati, senza che i proprietari siano però legalmente tenuti a

procedere in tal senso. L'autorità comunale dunque pone le strade al di sopra

dei fondi edificabili, applicando alle prime un fattore corrispondente a più

del doppio rispetto ai coefficienti applicati ai secondi, senza tenere in

debita considerazione i chiari limiti di sfruttamento dettati dal tipo

particolare di utilizzo e dall'evidente interesse pubblico che le vie di

comunicazione rappresentano.

Ma vi è di più.

Quanto visto appare ancor più iniquo a fronte del fatto che la spesa

determinante, sulla quale i contributi di miglioria sono stati calcolati,

comprende il costo globale di tutti gli interventi eseguiti. Ciò comporta che,

nonostante su dieci interventi solo uno (e meglio l'intervento n. 2) concerna

l'eliminazione di pericoli che toccavano il sedime stradale di cui al mappale

n. __________, alla luce del peso dato al fondo in parola, il Cantone viene

così chiamato a contribuire in maniera preponderante anche al costo di quelle

opere di premunizione da cui tuttavia esso non trae alcun beneficio. Per

un'equa ripartizione, il costo deve dunque essere suddiviso per singola opera e

attribuito ai fondi interessati a seconda del vantaggio specifico arrecato. A

titolo abbondanziale si rileva che l'intervento n. 2 ha permesso di sopprimere

anche un rischio di erosione di sponda di livello elevato nel punto in cui la

strada cantonale si interseca con il Ponte __________; tenuto conto che il

rifacimento dell'argine con blocchi di scogliera a lato della spalla del ponte

protegge anche quest'ultimo, l'autorità comunale dovrà valutare se ciò

configuri un vantaggio anche per tale manufatto.

4.3. Quanto visto non significa che si possa sottovalutare il vantaggio che

questo tipo di opere determina anche per i sedimi stradali; è infatti

innegabile che la soppressione del rischio di danni causati alla strada e

dunque dell'onere del ripristino non è certo un beneficio da poco e sicuramente

risulta maggiore di quello tratto da altri fondi, come ad esempio le aree

boschive.

Ad ogni modo, la decisione dell'autorità comunale, di ritenere la strada maggiormente

avvantaggiata dalle opere di premunizione rispetto ai fondi edificabili,

attribuendo alla prima un fattore ben superiore rispetto ai coefficienti

applicati ai secondi, senza dunque tenere in debita considerazione i chiari

limiti di sfruttamento dettati dal tipo particolare di utilizzo e dall'evidente

interesse pubblico che le vie di comunicazione rappresentano, non può essere

tutelata.

Se, come visto, l'inalienabilità e l'inedificabilità dei beni di uso comune, la

destinazione a scopi di pubblico interesse e l'accesso al pubblico non

attengono alla questione dell'assoggettamento, ovvero all'esistenza di un

vantaggio particolare, una distribuzione della quota imponibile - equilibrata e

rispettosa del principio della parità di trattamento - esige per contro la

tenuta in debita considerazione delle peculiarità di questi fondi, ciò che

l'autorità comunale non ha fatto essendosi limitata ad attribuire alla strada

in parola i coefficienti massimi previsti. Per tale ragione, l'operato del Municipio

di __________ si rivela lesivo del principio di parità di trattamento e non può

essere condiviso.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione di imposizione

relativa al mappale __________ risulta viziata. Essa deve essere annullata e

l'incarto retrocesso al Municipio affinché ricalcoli il contributo fondandosi

su di un piano di ripartizione ossequioso dei principi legali e costituzionali applicabili in materia.

5. 5.1. Visto

quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto e il giudizio

avversato annullato. Gli atti sono retrocessi

al Municipio affinché proceda ad allestire un nuovo calcolo dei

precitati contributi ai sensi dei considerandi.

5.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della Repubblica e Cantone Ticino e del Comune di __________,

entrambi intervenuti in causa a difesa dei propri interessi finanziari, in ragione

di un mezzo ciascuno (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili alle

parti, non avendone fatto richiesta.

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione 30.2019.7 del 27

novembre 2019 del Tribunale di espropriazione e quella del 1° marzo 2019 del Municipio

di __________ da essa tutelata sono annullate;

1.2. gli atti sono retrocessi al Municipio

di __________ affinché proceda a ricalcolare ai sensi dei considerando il

contributo di miglioria dovuto dal Cantone relativamente a mappale __________

di __________ (__________).

Considerandi

2.

La tassa di giustizia e le spese, di complessivi

fr. 1'000.-, sono poste in ragione di

fr. 500.- ciascuno a carico delle

parti. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera