Dipendente cantonale. Ammonimento per violazione dei doveri di servizio

Incarto n.

52.2019.651

Lugano

19

gennaio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 16 dicembre 2019 di

RI

1

contro

la decisione del 20 novembre 2019 (n. 5758) del

Consiglio di Stato che gli ha inflitto un ammonimento quale sanzione

disciplinare;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 lavora alle

dipendenze dello Stato dal 1995. Dapprima assunto come ausiliario, dal 1°

novembre 1997 il medesimo è stato nominato segretario a tempo parziale presso

l'allora Ufficio dell'insegnamento medio superiore del Dipartimento

dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS). Attualmente ricopre la

funzione di Segretario I presso la Divisione della cultura e degli studi

universitari del DECS con un onere lavorativo del 60 %.

B. Con messaggio di posta

elettronica del 5 aprile 2019, RI 1 ha segnalato a un funzionario dell'Ufficio

della migrazione del Dipartimento delle istituzioni, con copia alla Polizia

cantonale, la presenza in Ticino di S__________, persona nota alla stampa per

truffe in Italia e in Svizzera. RI 1, che si stima vittima di un raggiro da

parte di S__________, ha quindi invitato il funzionario a vigilare sull'operato

dello stesso e a prendere le necessarie misure in caso di riscontrate irregolarità.

C. Il 29 maggio 2019 RI 1

ha nuovamente contattato per posta elettronica l'Ufficio della migrazione,

questa volta nella persona del giurista __________ D__________, con una

comunicazione del seguente tenore.

Oggetto: Falso in documenti o tolleranza di un truffatore seriale da

parte dell'Ufficio migrazioni?

Egregio signor D__________,

le invio la notizia letta oggi su Tio nella quale il

pluricondannato (di recente!) sig. __________ C__________ osserva di avere un

permesso B e che le Autorità cantonali lo avrebbero ancora di recente

controllato e che "hanno trovato tutto a posto".

Non posso sapere, ma mi auguro che sia l'ennesima menzogna del sig. C__________:

altrimenti sarò io a non più credere nella serietà delle Autorità.

Cordiali saluti.

RI 1

Il dipendente ha

allegato l'articolo citato nell'e-mail, di seguito trascritto.

Denuncia penale per l'"ex cuoco di __________"

Varie le accuse che gli vengono mosse da un cittadino

del __________. Ma il 48enne, che oggi si occupa di serramenti, si difende con

forza. "Quel tizio non ci voleva pagare"

PM

__________ - Scatta una denuncia penale al Ministero pubblico per ______ C__________,

"ex cuoco di __________", che oggi si occupa di una ditta di

serramenti in Ticino. A inoltrarla, un cittadino del __________ evidentemente

non soddisfatto del suo operato. Diverse le accuse che vengono mosse con-tro

l'imprenditore 48enne. Truffa, violazione di domicilio e falsità in documenti,

unitamente a eventuali.

Una questione personale - C__________, che ha un permesso B provvisorio

e che risulta regolarmente registrato con la sua impresa, non si è sottratto

neanche stavolta alle domande di Tio/20 minuti. "Adesso basta. Noi avevamo

già denunciato a metà maggio questo nostro cliente. La sua, adesso è una contro

denuncia. Lui ci ha fatto iniziare i lavori, a un certo punto non era contento

e si è impuntato: non vuole pagarci, neanche il materiale".

In Svizzera per ripartire - C__________ che in __________ è stato protagonista

di diverse vicende giudiziarie, sostiene di essere arrivato in Svizzera per

voltare pagina. E per ricostruirsi una vita. "Non è possibile che certa

gente si attacchi a quello che trova su Google per giudicarmi. Io qui mi sto facendo

in quattro. Lavoro bene. E la maggior parte della clientela è contenta. Solo

quest'uomo mi sta dando grattacapi. Usa le informazioni che trova sul mio conto

in internet, per fare leva sulle autorità. È scorretto. Mi ha fatto anche

mandare i controlli presso la mia ditta perché sosteneva che non fosse in

regola. Mi spiace deluderlo. Hanno trovato tutto a posto".

RI 1 ha inviato il messaggio

in copia al gran consigliere ______ e a una terza persona.

D. Con risoluzione del 3

luglio 2019 il Consiglio di Stato, ipotizzando un abuso della libertà di

opinione e di espressione e una violazione dell'obbligo di fedeltà nei

confronti dello Stato, ha aperto un'inchiesta disciplinare nei confronti di RI

1 per aver trasmesso, durante il tempo di lavoro, il predetto messaggio di

posta elettronica a un collaboratore dell'Ufficio della migrazione con copia a

un parlamentare del Gran Consiglio e presumibilmente a un giornalista,

criticando l'operato dell'ufficio medesimo e gettando dubbi sulla buonafede dei

funzionari. L'autorità di nomina ha affidato l'inchiesta a __________, capo

della Sezione dell'insegnamento medio superiore e a __________, allora giurista

della Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e

dell'economia.

E. RI 1 è stato

interrogato dai responsabili dell'inchiesta e ha presentato osservazioni

scritte in merito all'accaduto.

F. Con decisione

del 20 novembre 2019 il Consiglio di Stato ha inflitto a RI 1 un ammonimento

quale sanzione disciplinare. L'autorità di nomina ha ritenuto il comportamento

del dipendente contrario ai doveri di servizio, innanzitutto per aver inviato

un'e-mail privata durante il tempo di lavoro, senza che vi fosse alcuna

urgenza. Secondariamente ha considerato il contenuto della stessa poco rispettoso

nei confronti dei collaboratori dell'Ufficio della migrazione.

G. Contro la predetta

decisione, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento. Il medesimo ha innanzitutto riassunto i fatti, ricordando

che la sua prima segnalazione ha dato origine a un'interrogazione parlamentare

di tre deputati, tra cui __________, i quali hanno chiesto al Governo

spiegazioni in merito alla presenza in Svizzera di ______ C__________. Esso ha

quindi spiegato che, alla lettura dell'articolo apparso sui portali online, in

cui sembrava che tale persona si vantasse di avere un permesso di soggiorno, ha

ritenuto di dover informare immediatamente l'Ufficio della migrazione. Ufficio

che sul caso si stava muovendo con tempistiche per lui incomprensibili, vista

l'ampiezza di informazioni a suo riguardo liberamente accessibili in rete. Da

qui lo scritto, ironico e provocatorio, all'indirizzo di __________ D__________.

Il testo non sarebbe in alcun modo offensivo. La sua segnalazione era volta a

smascherare una falsificazione di documenti da parte di un truffatore e

necessitava di essere inoltrata con urgenza. Questa andava pertanto ammessa

anche in tempo di lavoro. Il provvedimento disciplinare sarebbe chiaro sintomo

di accanimento contro la sua persona da parte del caposezione __________. Delle

difficoltà relazionali con quest'ultimo, RI 1 aveva in effetti già riferito nelle

more della procedura di inchiesta, definendosi vittima di una forma particolare

di mobbing. Data questa circostanza, il caposezione si sarebbe dovuto ricusare

dal suo ruolo all'interno della commissione d'inchiesta: già per questa

ragione, la misura disciplinare andrebbe annullata. Dal profilo formale, il

ricorrente censura pure la violazione del diritto di essere sentito, siccome

con la decisione impugnata il Consiglio di Stato non si sarebbe espresso su

diverse argomentazioni da lui dettagliate con le proprie prese di posizione, in

particolare sugli aspetti linguistici e sintattici in relazione al suo scritto

e all'interesse pubblico della propria iniziativa. L'ammonimento sarebbe infine

contrario alla proporzionalità, alla buona fede e alla libertà d'espressione.

H. All'accoglimento del

ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. Esso ha confermato il buon

fondamento del provvedimento, considerata la modalità di comunicazione con cui

è arrivato a misconoscere, seppure in termini ipotetici, la serietà di autorità

e istituzioni cantonali. Il fatto che il messaggio sia stato inoltrato anche a

persone estranee all'Amministrazione dimostrerebbe che l'intento non era solo

quello di informare un collega affinché si attivasse per verificare la notizia,

bensì quello di amplificare l'effetto della stessa. L'autorità di nomina ha

infine evidenziato la contraddittorietà delle odierne affermazioni del

ricorrente in merito all'imparzialità del caposezione, la cui designazione

quale commissario di inchiesta il medesimo aveva espressamente rinunciato a

contestare in prima battuta, con le osservazioni formulate durante la procedura

di prima istanza.

Fatti

I. Con la

replica e la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con

argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,

direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere

emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il

carteggio trasmesso dall'autorità di nomina e gli ulteriori documenti prodotti dall'insorgente

permettono al Tribunale di statuire con cognizione di causa. I fatti decisivi per

esaminare la fondatezza e la proporzionalità del provvedimento impugnato

emergono in maniera circostanziata; non occorre richiamare altra documentazione

né sentire testimoni.

Considerandi

2.

Il ricorrente

eccepisce innanzitutto la violazione del suo diritto di essere sentito per

carenza di motivazione della decisione impugnata. Il Governo non si sarebbe

infatti confrontato con diverse argomentazioni esposte dall'insorgente con le

proprie prese di posizione, con particolare riferimento agli aspetti

linguistici e sintattici del suo e-mail e all'interesse pubblico della propria

iniziativa.

2.1

Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per

scritto. Dal canto suo, l'art. 36 cpv. 3 LORD

esige che le sanzioni disciplinari devono essere comunicate al dipendente per

scritto e motivate. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente

essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di

afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di

deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale

possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 143 III 65 consid.

5.2). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona,

almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro (DTF 136 I 229

consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, 2.a edizione,

Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, Lugano 1997,

ad art. 26 n. 2c). Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo

esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle

sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a

influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232

consid. 5). La motivazione delle sanzioni

disciplinari deve essere adeguatamente circostanziata. Essa deve in particolare

specificare concretamente gli estremi materiali dell'infrazione rimproverata al

dipendente e prendere posizione sulle eventuali giustificazioni addotte. La

motivazione del provvedimento consente al dipendente punito di prendere

compiutamente coscienza dello sbaglio commesso, di correggersi e semmai di

contestare il provvedimento davanti all'autorità di ricorso (STA 52.2004.374

consid. 2.2).

2.2

Con la decisione impugnata, l'autorità di nomina ha specificato

chiaramente quale comportamento ha ritenuto costitutivo di una violazione dei

doveri di servizio. Si è inoltre confrontata sulla giustificazione dell'insorgente

circa il tono provocatorio e ironico dello scritto indirizzato al funzionario

dell'Ufficio della migrazione, ritenendola semplicistica e poco rispettosa. Ha

pure considerato che non vi fosse alcuna urgenza di inviare l'e-mail durante il

tempo di lavoro. La motivazione permette all'insorgente di comprendere le

ragioni del rimprovero e prende posizione in maniera sufficiente sulle

giustificazioni addotte dal medesimo. Ciò che gli ha consentito di impugnarla

con argomentazioni dettagliate. La censura va quindi respinta.

3.

Il ricorrente

sostiene inoltre che il caposezione __________ si sarebbe dovuto ricusare dal

suo ruolo di membro della commissione d'inchiesta, dopo che l'insorgente ha

segnalato episodi di mobbing di cui il medesimo si sarebbe reso responsabile.

3.1

L'art. 50 LPAmm prevede che le persone a cui spetti di prendere o di

preparare una decisione devono ricusarsi in determinate circostanze, ad esempio

se hanno un interesse personale nella causa (lett. a) o se possono avere una

prevenzione nella stessa, segnatamente in seguito a rapporti di stretta

amicizia o di personale inimicizia con una parte o con il suo patrocinatore

(lett. e).

Secondo l'art. 52

LPAmm la parte che intende chiedere la ricusazione di una persona deve

presentare un'istanza motivata all'autorità superiore o all'autorità collegiale

a cui tale persona appartiene non appena viene a conoscenza del motivo di

ricusazione. Gli atti ai quali ha partecipato una persona tenuta a ricusarsi

sono annullati e ripetuti se una parte lo domanda entro dieci giorni da quello

in cui è venuta a conoscenza del motivo di ricusazione (art. 54 cpv. 1 LPAmm).

Le misure probatorie non ripetibili possono nondimeno essere prese in

considerazione dall'autorità a cui compete la decisione (art. 54 cpv. 2 LPAmm).

Se il motivo di ricusazione è scoperto soltanto dopo la chiusura del

procedimento, soggiunge la norma (cpv. 3), si applicano le disposizioni sulla

revisione.

3.2

Come rettamente eccepito dall'autorità di nomina, la censura di violazione

delle norme sulla ricusa è tardiva, oltre che contraria alle regole dalla buona

fede. Il ricorrente avrebbe infatti dovuto farla valere non appena saputo che

l'inchiesta disciplinare era stata affidata, tra gli altri, al caposezione.

Ossia appena preso atto della decisione del 3 luglio 2019, sulla quale il

dipendente, con presa di posizione dell'8 luglio 2019, si è invece espresso

così:

Essendo sempre stato in buone relazioni con il dir. __________,

ritengo che sia stato forse inopportuno inserire nella commissione d'inchiesta

il mio collaboratore superiore, così come lo credo per tutti i funzionari

contro cui è aperta un'inchiesta amministrativa per evidenti ragioni. Tuttavia,

vista la fiducia che ho nel mio superiore e vista la consapevolezza di non aver

violato alcun dovere d'ufficio, non intendo contestare questa scelta già fatta

dal Consiglio di Stato.

Nemmeno con lo scritto

del 29 agosto 2019 - in cui per la prima volta riferisce di episodi di mobbing

discontinuo e scatti collerici del caposezione, nonché di

accanimento nei suoi confronti - il dipendente ha domandato la ricusa di __________.

Indipendentemente dalla (dubbia) fondatezza della domanda di ricusa, l'agire

dell'insorgente, che ha atteso l'esito per lui negativo della procedura

d'inchiesta per manifestare il proprio disappunto, non merita tutela.

4.

4.1. I doveri

degli impiegati cantonali e dei docenti sono definiti dal capitolo VII della

LORD. I dipendenti, dispone a titolo di norma generale l'art. 22 cpv. 1 LORD,

agiscono in conformità alle leggi e agli interessi dello Stato, svolgendo

personalmente il proprio servizio e dedicandovi la loro intera attività

lavorativa. Essi, soggiunge la norma (cpv. 2), svolgono coscienziosamente i

compiti loro affidati, contribuendo con spirito di iniziativa e di

collaborazione al miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio

alla collettività. Il dipendente, precisa l'art. 23 cpv. 1 LORD, deve mostrarsi

degno della stima e della fiducia richieste dalla sua funzione pubblica e

tenere un contegno corretto e dignitoso sia nello svolgimento della funzione

stessa, sia nella vita privata. Egli si comporta con tatto e cortesia nelle

relazioni con il pubblico e verso i superiori e i colleghi (art. 23 cpv. 2

LORD).

4.2

Giusta l'art. 32

cpv. 1 LORD, le trasgressioni ai doveri di servizio sono punite con le seguenti

sanzioni disciplinari:

a) l'ammonimento;

b) la multa sino fr.

3'000.-;

c) la riduzione dello

stipendio fino ad un massimo del 10%, durante un anno al massimo;

d) la sospensione

dall'impiego con privazione totale o parziale dello stipendio fino a 8 mesi.

Nella

commisurazione della sanzione disciplinare l'autorità deve tener conto

della colpa, dei motivi dell'infrazione, della condotta precedente e del grado

di responsabilità del dipendente, come pure dell'estensione e dell'importanza

degli interessi di servizio lesi o compromessi (art. 33 LORD; René Rhinow/Beat Krähenmann,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea/Francoforte sul Meno, 1990,

Erg. Bd, n. 54 B V). La sanzione irrogata deve in ogni caso rispettare il

principio di proporzionalità. Deve dunque essere adeguata ed idonea a

conseguire il risultato auspicato, evitando nel contempo di incidere senza

ragionevole necessità sulla situazione personale ed occupazionale del

dipendente.

4.3

In caso di provvedimento disciplinare, il Tribunale cantonale

amministrativo esamina liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di

adeguatezza della decisione impugnata (art. 90 LPAmm). Se giudica

ingiustificata una misura disciplinare diversa dal licenziamento, la annulla e

può sostituirla con un provvedimento meno grave (art. 91 cpv. 3 LPAmm).

5.

5.1. L'autorità

di nomina ha rimproverato innanzitutto a RI 1 di aver inoltrato un'e-mail

privata durante il tempo di lavoro. A questo proposito vale sicuramente la pena

ricordare che con risoluzione (n. 2599) del 6 giugno 2018, il Consiglio di

Stato ha emanato la direttiva sulla sicurezza e l'uso di risorse informatiche

nell'Amministrazione cantonale e sull'uso della posta elettronica e la

navigazione in internet (direttiva). Questa pone il principio secondo cui le

risorse informatiche (hardware, software e telematica) sono destinate a essere

utilizzate nel quadro dell'attività professionale dei collaboratori, mentre

l'utilizzo a scopo privato è tollerato, ma deve restare eccezionale e nei

limiti del ragionevole (cfr. n. 2.1 e 3). Più precisamente, questo è ammesso

alle seguenti condizioni: la frequenza e la durata che vi sono consacrate siano

minime e comportino un utilizzo minimo delle risorse informatiche senza

perturbare il servizio; l'attività professionale non sia compromessa;

l'attività di servizio non sia ostacolata; non si tratti di attività lucrativa

privata o di propaganda politica, religiosa e sindacale; non sia contraria

all'educazione o alla decenza (n. 4.1.4). Per quanto attiene alla posta

elettronica, la direttiva stabilisce che il suo uso è riservato a scopi

professionali (n. 4.2.1). L'uso privato è tuttavia tollerato, alle condizioni

di cui al n. 4.1.4. Per contro, l'uso di altri sistemi di posta elettronica

personale messi a disposizione tramite servizi non ufficiali (per esempio:

hotmail, bluewin ecc.) dalla rete dell'Amministrazione cantonale è strettamente

proibito (n. 4.2.3).

La direttiva prevede inoltre che l'uso abusivo delle risorse informatiche

configura una violazione dei doveri di servizio ed è suscettibile di sanzioni

disciplinari (n. 3).

5.2

Occorre dare atto al ricorrente che con l'invio dell'e-mail, di poche

righe, all'Ufficio della migrazione, il medesimo ha sottratto ben poco tempo

alla propria attività lavorativa. Non essendo stato riscontrato un

comportamento abituale, o perlomeno ripetuto, il rimprovero potrebbe apparire

eccessivo. Siccome il provvedimento si giustifica comunque per i motivi di

seguito esposti, non occorre soffermarsi sulla questione e nemmeno sul fatto,

non rilevato dall'autorità di nomina, che il dipendente abbia utilizzato il

proprio account di posta elettronica (hotmail) dalla rete dell'Amministrazione

cantonale (cfr. verbale del 9 luglio 2019, pag. 2 e e-mail del 19 maggio 2019

[doc. F]).

6.

Per quanto

attiene invece al contenuto stesso dell'e-mail, non si può negare che il tono

utilizzato, irrispettoso e inutilmente polemico, non è consono alla

comunicazione tra un dipendente cantonale e un collaboratore di un altro

Ufficio. Checché ne dica il ricorrente, non avendo escluso di dar credito alle

dichiarazioni di __________ C__________ apparse sul portale online, lo stesso

ha concretamente messo in dubbio la serietà e la competenza dell'autorità. La

notizia ha evidentemente scatenato nell'insorgente una reazione sproporzionata,

dettata dal proprio rancore nei confronti di __________ C__________. Non si

trattava per contro di portare a conoscenza dell'autorità un fatto grave o

urgente: essa era già stata resa edotta della problematica dal ricorrente

medesimo, in modi sicuramente più appropriati. La notizia, che come detto

riportava una presa di posizione (di parte) di C__________, non apportava alcun

elemento di rilievo. In ogni caso, i modi usati vanno senz'altro oltre il

diritto di critica invocato dall'insorgente.

Inoltre, nel fatto di aver trasmesso il messaggio di posta elettronica in copia

ad altre persone - benché sia stato accertato che tra queste non vi era alcun

giornalista - non si può che intravedere l'intento di amplificare la polemica,

screditando l'azione dell'autorità dinanzi a terzi.

Con il suo agire, il ricorrente, che è tenuto a mantenere un contegno corretto

sia sul lavoro sia nella vita privata, è venuto meno al suo dovere di usare

tatto e cortesia con colleghi e superiori (23 cpv. 2 LORD). Per questo motivo,

l'adozione di una misura disciplinare appare pienamente giustificata.

L'ammonimento, ossia la sanzione più lieve tra quelle previste dalla LORD, è

senz'altro proporzionato alla gravità della violazione dei doveri di servizio e

alla colpa dell'insorgente.

7.

Visto quanto

precede, il ricorso va respinto senza che si renda necessario entrare nel

merito delle considerazioni dell'insorgente relative alle dinamiche interne al

suo ufficio, in particolare legate al rapporto con il suo superiore __________.

Questi fatti non sono direttamente attinenti alla presente fattispecie e non

possono in alcun caso giustificare la sua condotta.

8.

La tassa di

giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione

(art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale del 17 giugno

2005; LTF; RS 173.100).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera