Adozione di una variante di piano regolatore istituente una zona archeologica - informazione al Consiglio comunale

Incarto n.

52.2020.141

Lugano

16

agosto 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo sul ricorso del 9 marzo 2020 di

RI

1

RI

2

RI

3

patrocinati

da: PA 1

contro

la risoluzione del 12 febbraio 2020 (n. 820) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa con cui gli insorgenti chiedono

l'annullamento della decisione del 3 giugno 2019 del Consiglio comunale di __________

nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 15 aprile 2019

il CO 1 ha licenziato il messaggio n. 6 concernente alcune varianti del piano

regolatore, che riguardano anche le norme di attuazione (NAPR). Per quanto qui

interessa, l'Esecutivo comunale ha proposto l'adozione del nuovo art. 41ter che

istituisce una zona archeologica in corrispondenza del mapp. __________, dove

sono i resti dell'antico oratorio di ________, vincolando il fondo come spazio

libero di valore ambientale.

b. Sulla base dei

rapporti, favorevoli, delle Commissioni della legislazione, dell'edilizia e

opere pubbliche e di quella della gestione, nella seduta ordinaria del 3 giugno

2019 il Consiglio comunale, ha adottato le varianti con le modifiche proposte

dalla Commissione edilizia e opere pubbliche, che non riguardano l'art. 41ter

NAPR. Il presidente del Legislativo ha pubblicato la risoluzione all'albo

comunale dal 6 giugno 2019.

B. a. Il 4 luglio 2019 RI

1 e RI 2, cittadini attivi di __________, e RI 3, proprietari in società

semplice del mapp. __________, sono insorti davanti al Governo chiedendo

l'annullamento della risoluzione appena descritta nella misura in cui adotta

l'art. 41ter NAPR.

b. Con decisione del

12 febbraio 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Dopo aver

dichiarato irricevibile le censure di merito relative ad aspetti pianificatori

(interesse pubblico e proporzionalità del vincolo), l'Esecutivo cantonale ha

respinto le critiche relative alla carenza d'informazioni fornite ai

consiglieri comunali in merito ai motivi per l'istituzione del vincolo in

parola e sulle sue conseguenze finanziarie, in particolare espropriative.

C. Con ricorso del 9

marzo 2020, cui hanno fatto seguito ulteriori scambi di allegati, RI 1, RI 2 e RI

3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo

l'annullamento (integrale) della decisione del Consiglio comunale del 3 giugno

2019. A sostegno del loro gravame i ricorrenti ribadiscono che il messaggio

municipale non conterrebbe alcuna spiegazione atta a giustificare la proposta

di vincolare il mapp. __________ di __________ nella misura prevista dall'art.

41ter NAPR, limitandosi a rinviare al rapporto di pianificazione, anch'esso

avaro di informazioni in merito ai motivi di natura ambientale e pianificatoria

ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. a e b della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e a quelli di carattere

economico secondo la lett. c della medesima norma. Contrariamente a quanto

avrebbe considerato il Governo, né il rinvio alle rappresentazioni grafiche né

la discussione nel plenum, breve e che ha interessato numerosi

monumenti, avrebbero colmato la lacuna. Quanto all'importo di fr. 150'000.-

preventivato per costi supplementari delle varianti correlati ai beni

culturali, contenuto nel rapporto di pianificazione e citato dal Consiglio di

Stato, esso si riferirebbe ai contributi da erogare ai privati nell'ambito della

loro conservazione e non alle eventuali indennità per espropriazione.

Fatti

I ricorrenti spiegano

anche di ritenere di poter impugnare l'intera risoluzione del Consiglio

comunale di approvazione delle varianti di piano regolatore poiché il

pianificatore incaricato dal Comune versava in un conflitto d'interessi. Egli,

infatti, è presidente della Cooperativa __________ (__________) che il 30

maggio 2017 ha acquistato il mapp. __________ di __________, beneficiario di un

incremento degli indici in seguito alle varianti.

D. All'accoglimento del

gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono l'allora CO 2 e il CO 1, con

argomenti che, per quanto necessario, saranno ripresi in seguito. La Sezione

degli enti locali del Dipartimento delle istituzioni non formula osservazioni,

rilevando tuttavia di non essere stata coinvolta in precedenza.

E. Il 15 febbraio 2021 i

ricorrenti hanno introdotto un ulteriore scritto, che viene intimato con la

presente decisione.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 LOC e la legittimazione attiva degli insorgenti è certa (art. 209 lett. a e b LOC nonché 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Nuova, e pertanto irricevibile, è la

domanda tendente all'annullamento dell'intera deliberazione del Consiglio

comunale (art. 70 cpv. 2 LPAmm). Oggetto della vertenza può essere

unicamente quanto dedotto davanti al Consiglio di Stato, ovvero l'adozione

dell'art. 41ter NAPR relativo all'istituzione di una zona archeologica sul

mapp. __________. Nulla muta al riguardo il preteso conflitto d'interessi in

cui verserebbe il pianificatore, su cui si tornerà comunque in seguito.

Esulano, inoltre, dalla tematica del ricorso le critiche rivolte al Municipio

in merito all'applicazione del piano regolatore in casi concreti. Con questa precisazione, il ricorso, tempestivo

(art. 213 cpv. 3 LOC e 68 cpv. 1

LPAmm), è ricevibile in ordine e può

essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Non è infatti necessario procedere all'assunzione delle prove proposte dagli

insorgenti con lo scritto del 27 agosto 2020, non essendo atte ad apportare a

questa Corte ulteriori elementi fattuali utili al giudizio.

1.2. Va subito disattesa la richiesta formulata dagli insorgenti di

estromettere dall'incarto la presa di posizione del presidente del Consiglio

comunale al momento dell'adozione della variante contestata. Ciò non si

giustifica perché egli ha diretto la seduta del Legislativo determinante e,

pertanto, è suscettibile di fornire eventuali elementi utili ai fini del

giudizio.

Considerandi

2.

Preliminarmente,

a ragione il Governo è entrato nel merito dell'impugnativa nonostante (l'errata)

tesi avanzata dal Municipio secondo cui il ricorso andava dichiarato

irricevibile poiché volto a contestare unicamente la normativa, senza mettere

in discussione le rappresentazioni grafiche. Il contenuto del piano regolatore

risulta, infatti, da una lettura integrata delle sue componenti. Il piano delle

zone, in concreto, si limita a fissare l'estensione spaziale dei vincoli che

gravano il mapp. __________, ma il contenuto normativo è poi fissato dalle

NAPR. Il ricorrente poteva dunque validamente limitarsi a contestare la

disciplina della zona a cui il suo fondo viene assegnato.

3.

3.1. La

distinzione tra la pubblicazione della risoluzione d'adozione della pianificazione

ad opera dal presidente del Consiglio comunale in applicazione dell'art. 74

cpv. 1 LOC e quella (successiva) del piano regolatore adottato disposta dal

Municipio in forza dell'art. 27 cpv. 2 LST è già stata ampiamente illustrata

nella risoluzione impugnata, cui per brevità si rinvia. Lo stesso vale per

quanto concerne le censure che possono essere sollevate nell'ambito di

un'impugnativa basata sull'una e sull'altra. Nessuno, del resto, contesta che

la presente vertenza è circoscritta alla verifica di violazioni delle

disposizioni della LOC e, in particolare, della procedura prescritta da

quest'ultima legge per addivenire alla deliberazione dell'Organo legislativo.

Controverso, in particolare, è il quesito di sapere se il Legislativo abbia

deliberato con cognizione di causa.

3.2

Le decisioni del Consiglio comunale sono

annullabili non solo quando sono

contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (art. 212 lett.

a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti, che non

garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212 lett. b-e

LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole espressione del

voto è un'oggettiva ed esauriente informazione sul tema della

deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è garanzia di

correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999 n. 2).

Il compito principale

di informare l'Organo legislativo comunale incombe al Municipio, che vi

provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione

(art. 33 e 56 LOC; RDAT

I-1996 n. 2 consid. 3.2 con rinvii).

Spetta in seguito alle Commissioni il compito di sottoporre tali proposte a

una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33

cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla

discussione che precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso.

Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e

completare le motivazioni alla base delle proposte di deliberazione sottoposte

al Legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC).

Il controllo giudiziale

della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione

dispensata dal Municipio nell'ambito dei messaggi e dalle Commissioni

attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato. Informazioni carenti o

errate contenute nei messaggi che l'Esecutivo sottopone al Legislativo comunale

possono determinare l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto

se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione che l'organo

deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria

cognizione di causa (RDAT I-1999 n. 2 consid. 3.1 con rinvii; STA 52.2013.410 del

3.

luglio 2014 consid. 2, 52.2009.321/351 del 15 dicembre 2009 consid. 2 e

rinvii).

3.3

3.3.1

In concreto, il messaggio per sua stessa ammissione si limita a trattare

i temi più importanti, operando quindi attraverso rinvii al rapporto di

pianificazione. Per quanto qui interessa, nel proprio documento il Municipio non

spiega i motivi per i quali propone al Legislativo di adottare il vincolo di spazio

libero di valore ambientale per il mapp. __________. Tuttavia, il rapporto

di pianificazione si china a più riprese sullo statuto pianificatorio del fondo

e sui motivi per i quali lo stesso è assegnato alla zona archeologica. Dal

documento si può pure desumere che, benché l'art. 41ter NAPR non contempli la

possibilità automatica di ricostruire l'oratorio, esso pone le basi per

le indagini necessarie per poterla eventualmente concedere in un futuro.

Inoltre, qualora la ricostruzione non risultasse invece opportuna o

possibile, l'art. 41ter dà comunque le prescrizioni affinché il fondo venga

sistemato con il dovuto rispetto delle reminiscenze. Alla luce di questa

considerazione si può ritenere che, tutto sommato, il Legislativo abbia

adottato consapevolmente il vincolo, sulla base di informazioni sufficienti.

Sapere se esso sia, inoltre, giustificato sotto il profilo dell'interesse

pubblico e della proporzionalità è, invece, tema che attiene alla procedura di

approvazione della variante, che esula dall'odierno procedimento.

3.3.2

Quanto alle conseguenze economiche che

questa scelta pianificatoria potrebbe comportare per il Comune, va subito

precisato che è a torto che il Municipio pretende che il nuovo vincolo non

fa comunque che ribadire, precisandolo, il disciplinamento pianificatorio

previgente. Infatti, assegnando al mapp. __________ la funzione di spazio

libero di valore ambientale, il Consiglio comunale ha sancito la

sostanziale inedificabilità del mapp. __________, posto che l'art. 46 n. 7

lett. b NAPR stabilisce che non vi sono ammesse nuove costruzioni, salvo

piccoli manufatti per il deposito di attrezzi da giardino. Il cessato art. 34

n. 6 lett. c vNAPR permetteva, invece, la ricostruzione della cappella

preesistente, o la ricostruzione per scopi diversi nel rispetto degli obiettivi

di valorizzazione del nucleo. Disposizione che non è stata ripresa nel testo

delle NAPR aggiornate, sebbene non figuri nemmeno quale disposizione abrogata.

Essa sarebbe comunque in manifesto contrasto con il nuovo art. 41ter cpv. 2

NAPR.

Ora, posto che le varianti privano il fondo delle

possibilità edificatorie previgenti, il Municipio avrebbe dovuto affrontare la

questione, prendendo posizione nel messaggio. Ciò che non ha fatto,

tralasciando completamente di tematizzare la questione. A questo difetto non è

stato posto rimedio nemmeno tramite il rinvio al rapporto di pianificazione,

che affronta la questione degli oneri a carico del Comune a pag. 44, spiegando

innanzitutto che nella successiva tabella sono elencati soltanto i costi

supplementari derivanti dalle varianti proposte, senza tenere in considerazione

quelli che sono già stati preventivati ed approvati nelle precedenti procedure

di PR. Nella tabella figura effettivamente l'importo di 150'000 fr. per contributi

per Beni Culturali. A prescindere che non è dato di comprendere come il

pianificatore sia giunto a quantificare questo onere, è manifesto che esso non

si riferisce alle eventuali indennità dovute per nuovi vincoli pianificatori.

Lo si evince già solo dal fatto che si tratta di contributi.

In definitiva, la questione degli (eventuali)

oneri derivanti dal vincolo di inedificabilità non è stata minimamente trattata.

Ciò non stupisce alla luce del fatto che, come appena visto, l'Esecutivo

comunale ritiene che non sarebbero state istituite nuove limitazioni. Ora, nel

caso concreto, non può essere a priori escluso che qualora la variante venisse

approvata dal Consiglio di Stato il vincolo di inedificabilità potrebbe

costituire un caso di espropriazione materiale. La quesitone andava però

perlomeno affrontata, foss'anche per escludere (a torto o a ragione) il rischio

di dovere versare un'indennità. Alla luce di tutto quanto precede, vi è invece

da ritenere che l'adozione del nuovo articolo non sia avvenuta, sotto il

profilo finanziario, con piena consapevolezza da parte dei consiglieri

comunali, sicché occorre concludere che in merito il Legislativo non si sia

espresso con sufficiente cognizione di causa. Ciò comporta l'annullamento della

delibera comunale nella misura in cui adotta l'art. 41ter NAPR.

4.

Visto che per i

motivi appena espressi il ricorso deve essere comunque accolto, non sarebbe

nemmeno necessario esprimersi sul presunto conflitto d'interessi in cui versava

il pianificatore. In ogni caso, i ricorrenti non spiegano per quale motivo

abbiano atteso sino al secondo scambio di allegati davanti al Tribunale per

sollevare la questione, ancorché i fatti alla base della censura vanno

considerati loro noti da tempo. Infatti, sia la proprietà fondiaria sia la

composizione degli organi della cooperativa sono dati pubblici, così come il

nome del pianificatore incaricato dal Comune emerge dagli atti della variante.

Essi, con la replica, si limitano laconicamente ad affermare che si tratta di

una nuova circostanza, accertata in queste settimane. In questi termini,

la censura va considerata tardiva, poiché contraria alla buona fede

procedurale. I ricorrenti nemmeno adducono, tantomeno provano il rispetto del

termine di 10 giorni dal momento in cui sono venuti a conoscenza del motivo di

ricusazione, previsto dall'art. 54 cpv. 1 LPAmm, ritenuto che la LOC non

contiene normative specifiche in tema di conflitto d'interessi del

pianificatore incaricato dell'allestimento degli atti della variante.

5.

In definitiva, il

gravame, in quanto ricevibile, deve essere accolto e la decisione impugnata

annullata, al pari della risoluzione del consiglio comunale nella misura in cui

adotta l'art. 41ter NAPR, da essa tutelata. Visto l'esito, si prescinde dal

prelievo della tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili all'avvocato che

agisce in causa propria (art. 49 cpv. 1 LPAmm; fra tante: STA 52.2018.421 del

24.

dicembre 2019 consid. 5.2).

Per

questi motivi,

decide:

1.

In quanto

ricevibile, il ricorso è accolto.

Di conseguenza:

1.1

La decisione impugnata è annullata.

1.2

La

risoluzione del 3 giugno 2019 del Consiglio comunale di

__________ è annullata nella misura in cui adotta l'art. 41ter

NAPR.

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia; ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr.

1'200.- anticipato. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

vicecancelliere