Divieto d'uso quale residenza di appartamenti situati in zona turistico-alberghiera sottoposta a piano di quartiere - in particolare: nozione di apparthotel

Incarti n.

a. 52.2020.14

b. 52.2020.16

c. 52.2020.17

Lugano

31

agosto 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sui ricorsi:

a.

del

9 gennaio 2020 del

RI

3

rappresentato

dal suo Municipio,

(evasione

parziale)

contro

-

la risoluzione del 20 novembre

2019 (n. 5825) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata

da RI 1 congiuntamente a RI 2 e a PI 2

avverso la decisione del 24 maggio 2018 con cui il Municipio CO 1 vieta l'uso

quale residenza della PPP n. 20920 e di una quota di 1/61 della PPP n. 20923

del fondo base 6056 di __________ a partire dal 1° luglio 2018;

- la risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5826) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata da RI 1

congiuntamente a RI 2 avverso la decisione del 16 luglio 2019 con cui il

Municipio CO 1 ha vietato l'uso quale residenza della PPP n. 20883 del fondo

base 6056 di __________;

b.

del

10 gennaio 2020 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la

risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5825) del Consiglio di Stato descritta

in precedenza;

c.

del

10 gennaio 2020 di

RI

1 6612 Ascona,

patrocinata

da: __________ PA 1

contro

la

risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5826) del Consiglio di Stato descritta

in precedenza;

ritenuto, in

fatto

A. Con risoluzione del 22 giugno 2004 (n. 2715) il

Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune CO

1 concernente il comparto formato dagli attuali mapp. 19 e 6056 (quest'ultimo

scorporato dal mapp. 19 e costituito in proprietà per piani il 31 maggio

2011), di complessivi 66'114 m2 e ospitante il CO 2. Il comparto,

attribuito alla zona turistico-alberghiera, è disciplinato dalla scheda grafica

n. 4A e dall'art. 19 delle norme di attuazione del piano regolatore/settore 4

(NAPR/settore 4), che lo riserva a impianti e strutture per attività turistiche

di tipo alberghiero, sottoponendolo all'allestimento di un piano di quartiere

obbligatorio.

B. a. Il 5 dicembre 2007 CO

1, proprietaria del mapp. 19 e, attualmente, di 40 quote di PPP del fondo base

6056 (appartamenti) e comproprietaria di 45/61 della quota 20923 (autorimessa),

ha inoltrato per approvazione al Municipio CO 1 un piano di quartiere (PQ),

suddiviso in 5 sottozone (PQA, PQB, PQC, PQD e ZNA), per la riorganizzazione e

lo sviluppo della struttura alberghiera e per la realizzazione di quattro

palazzine nella sottozona PQC. Il piano prevedeva anche delle "norme di

attuazione" (NAPQ), il cui art. 7 recita

Nel comparto del PQ sono ammesse in generale

destinazioni di residenza legata ad attività alberghiera e turistica.

Gli appartamenti che sorgeranno sulla zona PQC e

venduti con la formula dell'Aparthotel, devono rispettare il "Regolamento

per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani" della "Nuova

residenza D__________" che fa parte integrante di queste Norme.

Alla domanda erano

inoltre allegate una bozza del Regolamento per

l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani (Regolamento PPP), che

elencava i servizi che l'albergo - tramite l'iscrizione a carico della relativa

particella di oneri fondiari per riscaldamento, energia elettrica, acqua calda

e TV via cavo, oppure tramite contratto di abbonamento annuale per

manutenzione, servizi lavanderia, parti ricreative, coperture assicurative -

avrebbe fornito ai condomini, nonché la lettera esplicativa del 15 novembre

2006 dell'avv. __________.

b. A seguito

dell'opposizione del 28 febbraio 2008 dei Servizi generali del Dipartimento del

territorio, dettata da interessi di natura paesaggistica, è stata inoltrata una

variante del PQ.

c. Raccolto il nuovo avviso cantonale, positivo, il 26 ottobre 2009 il

Municipio ha rilasciato la licenza edilizia per il piano di quartiere.

C. a. Il 1° ottobre 2010

il RI 2 di RI 1 ha presentato una domanda di costruzione (datata 4 ottobre

2010), coordinata con l'assicurazione di massima per l'estensione della patente

di esercizio (alloggio e struttura fitness), per l'edificazione di quattro

nuove palazzine con alloggi (apparthotel) nella sottozona PQC, con

autorimessa interrata e ampliamento della struttura fitness.

b. Raccolto l'avviso

cantonale, favorevole, il 1° febbraio 2011 il Municipio ha statuito sulla domanda

come segue:

1.

Domanda di licenza edilizia

· È rilasciata la licenza edilizia al RI 2, RI 1, , per

l'edificazione di quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e per

l'ampliamento della struttura fitness sul fondo al mapp. N.19 RFD-__________,

coordinata con l'assicurazione di massima inerente l'esercizio;

· L'allegato avviso cantonale no.72951 del 14 gennaio

2011 costituisce parte integrante della presente decisione;

· Condizioni particolari della licenza:

·

Quelle contenute nell'avviso

cantonale no.72951 del 14 gennaio 2011.

·

La connessione funzionale degli

appartamenti con la struttura alberghiera dovrà essere garantita attraverso una

chiara definizione, nel regolamento delle future PPP, dei servizi che l'albergo

dovrà garantire.

· (…)

2.

Autorizzazione per l'assicurazione

di massima per l'esercizio

· L'istanza intesa ad ottenere una garanzia di massima

per l'estensione della patente di esercizio no.1932 (alloggio e struttura

fitness) è accolta.

· La costruzione delle nuove strutture dovrà rispettare

le prescrizioni igienico sanitarie (art.47 Rles pubb.).

· (…)

D. Sollecitato in merito

alla problematica delle residenze secondarie con scritto del 26 aprile 2012 il

Municipio CO 1 ha risposto all'allora legale di CO 1, avv. __________, nei

seguenti termini:

La particella è inserita nella Scheda grafica no. 4A

"Albergo D__________" del Piano Regolatore della Città di __________,

Settore 4 (PR.SE4), (…).

L'art. 19 delle Norme di attuazione del PR.SE4 ammette

in questo comparto impianti e strutture di tipo alberghiero e condiziona le

nuove edificazioni all'allestimento di un piano di quartiere obbligatorio.

Queste indicazioni sono poi riprese ed ampliate nello specifico descrittivo

della scheda grafica allegato alle norme di attuazione.

Sulla scorta di quanto precede, il Municipio ha

approvato il 25 ottobre 2009 il piano di quartiere presentato dalla

proprietaria, giudicandolo - alla luce dell'insieme degli atti inoltrati

(piani, norme di attuazione, regolamento per l'amministrazione e l'uso della

proprietà per piani, …) - conforme alla destinazione di zona, di tipo

alberghiero, ed in data 1° febbraio 2011 ha rilasciato la licenza edilizia per

il progetto di costruzione.

A tali condizioni l'utilizzo previsto è da

considerarsi, conformemente alla destinazione pianificatoria, di tipo

alberghiero, ed il problema della residenza secondaria, peraltro non menzionato

nella norma, visto che la residenza pura e semplice non è ammessa, non si pone.

E. Raccolto il nuovo

avviso cantonale, il 3 maggio 2013 la licenza per

l'edificazione di quattro nuove palazzine con alloggi (apparthotel) e

l'ampliamento della struttura fitness è stata rinnovata, alle condizioni

del precedente permesso.

F. a. Il 25 ottobre

2013 RI 2 ha presentato una domanda di modifiche al progetto di licenza,

tendente a portare da 30 a 48 le unità immobiliari interne alle palazzine,

tramite ridisegno delle partizioni.

Il medesimo giorno

l'istante ha pure presentato una domanda di variante concernente la copertura

con la formazione di un nuovo appartamento.

b. Il 20 novembre 2013,

tramite procedura di notifica, il Municipio ha rilasciato l'autorizzazione

relativa alle modifiche interne.

c. Il 3 febbraio 2014

il Municipio ha rilasciato la licenza concernente la variante per la

formazione di un nuovo appartamento nel sottotetto, nella prevista edificazione

di quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e l'ampliamento della

struttura fitness sul fondo no. 19 RFD __________.

G. Di nuovo interpellato

dall'avv. __________, con scritto del 12 marzo 2014 il Municipio ha ribadito

che

La licenza edilizia era stata rilasciata per un nuovo

complesso edilizio (quattro palazzine per alloggi) di tipo Apparthotel,

conformemente alla destinazione di zona ammessa nel comparto dalla relativa

scheda grafica No. 4° (costruzioni e impianti per l'esercizio di attività

turistiche di tipo alberghiero).

In virtù di quanto sopra esposto, non trattandosi

di un contenuto residenziale, non torna applicabile l'art. 30bis della

NAPR,

che disciplina la destinazione

e l'utilizzazione delle costruzioni residenziali dal profilo della residenza

primaria e secondaria.

H. Il 24 aprile 2014

l'arch. __________ ha notificato l'inizio dei lavori di costruzione e nella

primavera è cominciata la messa in vendita degli appartamenti.

Fatti

I. a. A

partire dal mese di ottobre 2014 è ripreso uno scambio di corrispondenza fra CO

1, rispettivamente fra il legale che già l'assisteva, e le Autorità comunali in

merito ai contenuti del Regolamento PPP e in particolare in merito all'obbligo,

contestato dalla proprietaria, di locazione a terzi degli appartamenti da parte

dei proprietari delle PPP. In tale contesto, agli inizi di gennaio 2015 il

Municipio ha chiesto un parere sulla conformità di zona del Condominio D__________ alla __________ (SCA), del quale si dirà, per

quanto necessario, nei considerandi in diritto.

b. Con scritto del 18

marzo 2015 il Municipio, citando la comunicazione del 7 luglio 2006 dei

progettisti, secondo cui, fra l'altro, vi sarebbe stata una gestione degli appartamenti

ad affitto temporaneo, ha chiesto all'avv. __________ di completare il

Regolamento PPP introducendo vincoli relativi all'affitto temporaneo di parte

degli appartamenti inseriti nell'ambito di una gestione alberghiera del

complesso.

c. Il 27 marzo 2015,

l'Esecutivo comunale ha ribadito all'avv. __________ di non poter avallare la

sua tesi secondo cui non sussiste un obbligo di affitto degli appartamenti a

terzi, in quanto contraria alla destinazione di zona che stabilisce

un'utilizzazione turistico-alberghiera dei fondi. In tal senso, ha confermato

la necessità di emendare il Regolamento PPP, in particolare laddove riservava

ai singoli comproprietari l'uso esclusivo degli appartamenti acquistati.

L. a. Con decisione

del 22 aprile 2015 il Municipio ha quindi imposto a CO 1 un adeguamento del

Regolamento PPP, al fine di introdurre l'obbligo per i singoli comproprietari

di mettere periodicamente a disposizione dell'amministrazione dell'albergo i

loro appartamenti, in modo da assicurarne un'effettiva utilizzazione

turistico-alberghiera.

b. RI 1 ha impugnato,

tramite il suo nuovo legale, avv. dott. PA 1, la decisione in parola davanti al

Consiglio di Stato, domandando che fosse dichiarata nulla, rispettivamente

annullata.

c. Con risoluzione del

20 gennaio 2016 (n. 200) il Governo ha dichiarato nulla la predetta decisione.

Inoltre, il Consiglio di Stato ha dichiarato d'ufficio nulla pure la

condizione, contenuta all'art. 7 delle NAPQ, relativa al regolamento

condominiale, e la condizione, sempre relativa a detto regolamento, contenuta

nella successiva licenza edilizia del 1° febbraio 2011.

In sostanza,

l'Esecutivo cantonale, pur ritenendo tale condizione corretta nel merito, ha

considerato che il Municipio non avesse la competenza di imporre nelle sue decisioni

clausole fondate su norme di diritto privato. Avrebbe invece dovuto far capo

agli strumenti del diritto amministrativo per assicurarsi il rispetto delle

norme di piano regolatore.

d. La decisione del

Consiglio di Stato non è stata oggetto di ricorsi.

M. Di propria iniziativa il 2

maggio 2016 RI 1 ha modificato il Regolamento PPP per tener conto dell'esigenza

di mettere a disposizione dell'albergo gli appartamenti per la locazione a

terzi. In particolare, tramite rinvio contenuto all'art. 6, è stato introdotto

il contratto/regolamento speciale (convenzione) per la messa a disposizione

degli appartamenti a favore dell'albergo. La clausola n. 5 prevede segnatamente

che il condominio garantisce a quest'ultimo la messa a disposizione di

appartamenti per almeno 520 settimane all'anno, di cui la metà in alta stagione

e la metà in bassa stagione.

N. Il 20 giugno 2016, il

Municipio ha commissionato all'avv. dott. __________ un parere sulla conformità

di zona della struttura. Del rapporto, reso il 29 ottobre 2016, si riferirà in

seguito, nella misura del necessario.

O. Con scritto del 21

aprile 2017, indirizzato all'avv. dott. PA 2, il Municipio ha ribadito che la

messa a disposizione a terzi degli appartamenti costituisce il criterio

fondamentale per ritenerli conformi alla destinazione turistico-alberghiera

della zona di situazione, che esclude la residenza primaria e secondaria.

P. a. Il 7 dicembre 2017 PI

2 hanno stipulato con il CO 2 un contratto di locazione avente per oggetto un

appartamento di 4.5 locali al secondo piano di una delle palazzine in parola

(blocco D, interno n. , , PPP n. 20920) e due posteggi nell'autorimessa (p.45 e

p.46, quota 1/61 della PPP n. 20923 del fondo base 6056) per il periodo dal 1°

marzo 2018 al 28 febbraio 2023.

b. Il 6 aprile 2018 i

conduttori hanno notificato all'Ufficio del controllo abitanti il loro arrivo a

__________, indicando l'appartamento quale residenza primaria e manifestando

quindi l'intenzione di eleggervi il domicilio.

c. Con risoluzione del

24 maggio 2018 il Municipio ha deciso:

1.

Dal 1 luglio 2018 è vietato l'uso quale residenza

della PPP 20920 e una quota di 1/61 del foglio PPP n. 20923 (unità apparthotel

al mapp. 6056 di __________, interno , al piano del Blocco D, sito in via __________,

__________).

Considerandi

2.

In particolare è vietato

risiedervi a PI 2, salvo nei limiti di cui ai successivi punti 3 e 4,

nell'ambito della gestione di un apparthotel.

2bis

È parimenti vietato alla proprietaria RI 1 di locarlo

o di utilizzarlo (direttamente o indirettamente) se non come un apparthotel, ad

esclusione in particolare della residenza primaria o secondaria.

3.

PI 2 (e i loro parenti stretti:

figli, nipoti, genitori, fratelli e sorelle) potranno ancora usufruire del loro

appartamento quale apparthotel per complessive quattro settimane (o frazioni di

settimane) nel corso del 2018.

3.1

Per permettere una normale gestione alberghiera

dell'apparthotel, dovranno comunicare le settimane in cui intendono usufruire

dell'appartamento e quelle di messa a disposizione dei terzi al Municipio, con

copia all'albergo RI 2 (oppure a un'altra struttura ricettiva organizzata di

appoggio all'appart-hotel), entro il 20 giugno 2018.

3.2

In assenza di comunicazione vincolante, qualsiasi uso

delle PPP in discussione a far tempo dal 1° luglio 2018 è vietato.

4.

Per gli anni a venire, PI 2 (e i loro parenti stretti)

potranno in futuro utilizzare il loro appartamento quale apparthotel per otto

settimane (o frazioni di settimane) ogni anno.

4.1

Per permettere una normale

gestione alberghiera dell'apparthotel, PI 2 dovranno comunicare le settimane in

cui intendono usufruire dell'appartamento

al Municipio e all'albergo RI 2 entro la fine ottobre dell'anno precedente,

quindi entro la fine ottobre 2018 per il 2019 e così di seguito.

4.2

In assenza di comunicazione vincolante, qualsiasi uso

dell'appartamento in discussione è vietato.

5.

La prova dell'effettiva messa a disposizione ai terzi

(esclusi quindi i parenti stretti) dell'appartamento e della sua effettiva

utilizzazione da parte di terzi nell'ambito di un esercizio alberghiero dovrà

essere fornita al Municipio, dai locatari PI 2 (in caso di rottura del

contratto da RI 1) contestualmente all'indicazione delle settimane di cui essi

intendono usufruire l'anno successivo.

6.

Qualora alternativamente:

- le comunicazioni e la prova di cui ai punti 3, 4 e

5.

non pervenissero al Municipio entro il 20 giugno 2018,

- esse non pervenissero per gli anni successivi entro

la fine del mese di ottobre dell'anno precedente,

- PI 2 o RI 1 continuassero (direttamente o

indirettamente) a utilizzare il loro appartamento come una residenza o comunque

in modo incompatibile con il regime di un apparthotel,

- l'appartamento non fosse effettivamente messo a

disposizione di terzi quale apparthotel, ad es. rimanesse vuoto e inutilizzato

senza valide ragioni,

- i proprietari non provassero la messa a

disposizione ai terzi (effettiva e a condizioni normali, in particolare

economiche),

il Municipio provvederà ad apporre i sigilli

sull'appartamento e gli eventuali occupanti saranno allontanati dalla polizia.

7.

L'ordine (dispositivo punti l, 2 e 2bis) è impartito

con la comminatoria dell'art. 292 CPS che recita chiunque non ottempera ad

una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario

competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è

punito con la multa.

8.

L'autorizzazione di prendere la residenza o il

domicilio nell'appartamento oggetto della presente procedura è negata.

9.

La presente decisione è esecutiva dal 1° luglio 2018;

un eventuale ricorso non esplicherà effetto sospensivo.

(…)

Q. a.

a.a. Contro il predetto

provvedimento del 24 maggio 2018 RI 1, il CO 2 e PI 2 sono insorti il 12 giugno

2018.

davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che venisse dichiarato nullo e in

subordine annullato. Hanno inoltre postulato l'assunzione di svariate prove,

fra cui l'audizione di diversi testimoni, e che all'impugnativa fosse concesso

l'effetto sospensivo.

Secondo i ricorrenti la decisione andava annullata già solo per il fatto

che alla sua adozione aveva partecipato il vicesindaco avv. __________,

patrocinatore di controparti in vertenze concernenti RI 1. Nel merito,

ripercorrendo diffusamente l'iter pianificatorio e edilizio che ha condotto

all'approvazione del progetto e alle divergenze nate in seguito con il

Municipio, essi hanno rimproverato a quest'ultimo un vero e proprio

voltafaccia, visto che solo nell'ottobre 2014 nell'ambito delle discussioni

volte a concretizzare il Regolamento PPP esso avrebbe avanzato la richiesta di

introdurre un obbligo di locazione a terzi degli appartamenti e ritenuto

peraltro che in passato avrebbe ammesso a più riprese la costituzione di

domicilio nella zona. Alla luce di tutte le circostanze e appoggiandosi al

parere del perito del Comune, avv. dott. __________, essi hanno contestato che

l'appartamento in questione fosse soggetto a limitazioni d'uso dal profilo

pianificatorio-edilizio, sostenendo che, qualora lo fosse, tali limitazioni

avrebbero violato la libertà di domicilio. In ogni caso la decisione impugnata

era lesiva del principio dell'affidamento. Hanno poi contestato la legittimità

dei singoli oneri, carenti nella motivazione, giungendo alla conclusione che il

provvedimento contestato fosse arbitrario, sprovvisto di base legale e di

interesse pubblico nonché lesivo del principio della proporzionalità. Gli

insorgenti hanno quindi sottolineato in particolare che la decisione impugnata

equivaleva a una revoca delle precedenti autorizzazioni, per la quale mancavano

i presupposti, e che il 2 maggio 2016 il Regolamento PPP era stato modificato

spontaneamente da RI 1.

a.b. In sede di

risposta il Comune, postulando che il ricorso fosse dichiarato irricevibile e,

in quanto ricevibile, respinto, ha chiesto l'assegnazione di congrue

ripetibili, quantificate in sede di duplica in almeno fr. 10'000.-, trattandosi

di una procedura complessa e laboriosa.

b.

b.a. Il 26 giugno 2018 il presidente del

Consiglio di Stato ha accolto la domanda provvisionale, conferendo l'effetto

sospensivo all'impugnativa del 12 giugno 2018.

b.b. Con sentenza del

14.

settembre 2018 (inc. n. 52.2018.322) il Tribunale cantonale amministrativo,

in accoglimento del ricorso del Comune CO 1, ha annullato la decisione del 26 giugno 2018 del presidente del Governo,

negando così il ripristino dell'effetto sospensivo al ricorso del 12 giugno

2018.

Questa Corte, precisato che il divieto

d'uso pronunciato aveva natura analoga a un ordine di rettifica o di

demolizione, ha ritenuto prevalente l'interesse generale alla sua immediata

esecutività su quello privato a un'utilizzazione residenziale dell'alloggio, prima

facie non autorizzata e manifestamente contraria con la funzione prevista

per la zona turistico-alberghiera.

b.c. Un ricorso contro la decisione appena

descritta e tendente alla restituzione dell'effetto sospensivo al gravame

presentato al Consiglio di Stato è stato respinto, nella misura in cui

ammissibile, dal Tribunale federale (sentenza 1C_534/2018 del 2 novembre 2018).

c. Il 5 marzo 2019 i

ricorrenti hanno chiesto al Governo di indire un esperimento di conciliazione,

al fine di trovare un accordo globale sulla base di una bozza che hanno poi

prodotto il 29 luglio successivo. La richiesta è poi stata estesa anche alla

procedura di cui al seguente considerando.

R. a. Il 12 luglio 2019 PI

1.

ha comunicato all'Ufficio del controllo abitanti l'intenzione di trasferire

la sua residenza a __________, producendo una bozza del contratto di locazione

avente per oggetto l'appartamento di cui alla PPP n. 20883 del fondo base 6056

di __________. La locazione avrebbe avuto inizio il 1° agosto 2019 per una

durata determinata di 36 mesi.

b. Con risoluzione del

16.

luglio 2019 il Municipio ha deciso:

1.

È vietato l'uso quale residenza dell'unità apparthotel

al mapp. 6056 di __________, interno , piano del Blocco A, sito in via __________,

__________.

2.

In particolare è vietato

risiedervi a PI 1, salvo nei limiti di cui ai successivi punti 3 e 4,

nell'ambito della gestione di un apparthotel.

2bis

È parimenti vietato alla proprietaria RI 1 di locarlo

o di utilizzarlo (direttamente o indirettamente) se non come un apparthotel, ad

esclusione in particolare della residenza primaria o secondaria.

3.

Il signor PI 1 (e i suoi parenti

stretti) potranno in futuro utilizzare il detto appartamento quale apparthotel

per otto settimane (o frazioni di settimane) ogni anno.

3.1

Per permettere una normale gestione alberghiera

dell'apparthotel, PI 1 dovrà comunicare le settimane in cui intende usufruire

dell'appartamento al Municipio e all'albergo RI 2 con sufficiente anticipo.

3.2

In assenza di comunicazione vincolante, qualsiasi uso

dell'appartamento in discussione è vietato.

4.

L'ordine (dispositivo punti 1, 2 e 2bis) è impartito

con la comminatoria dell'art. 292 CPS che recita chiunque non ottempera ad

una decisione a lui intimata da una autorità competente o da un funzionario

competente sotto comminatoria della pena prevista nel presente articolo, è

punito con la multa.

5.

L'autorizzazione di prendere la residenza o il

domicilio nell'appartamento oggetto della presente procedura è negata.

6.

La presente decisione è immediatamente esecutiva; un

eventuale ricorso non esplicherà effetto sospensivo.

(…)

c. Contro tale

provvedimento RI 1 e il RI 2 sono insorti il 2 agosto 2019 davanti al Consiglio

di Stato, chiedendo l'annullamento dei punti n. 1, 2bis e 3 del dispositivo. Rinviando

per quanto attiene alla ricostruzione fattuale e pianificatoria nonché alle

contestazioni di merito alla procedura, richiamata, di cui al ricorso del 12

giugno 2018, essi hanno sottolineato come l'uso alberghiero dell'appartamento

fosse manifestamente dato, vista l'intenzione di PI 1 di usarlo quale residenza

secondaria.

d. Anche nell'ambito di

questa procedura, il Comune, postulando che il ricorso fosse dichiarato

irricevibile e, subordinatamente, respinto, ha chiesto l'assegnazione di

congrue ripetibili.

S. a. Con risoluzione del

20.

novembre 2019 (n. 5825) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso del 12

giugno 2018 di RI 1, del RI 2 e di PI 2.

Il Governo ha ritenuto

anzitutto che il gravame potesse essere evaso sulla scorta della documentazione

annessa agli atti, in quanto pertinente e sufficiente all'accertamento dei

fatti, senza necessità di ulteriore istruttoria. Analizzato poi nel dettaglio

il contenuto del piano regolatore, del piano di quartiere e delle licenze

rilasciate dal Municipio, ha escluso che i ricorrenti potessero appellarsi al

principio dell'affidamento e, chiarita la nozione di apparthotel, ha

ritenuto che l'uso dell'appartamento in questione si ponesse in contrasto con

quanto approvato nel corso degli anni, osservando come d'altro canto un puro

uso residenziale delle palazzine non fosse mai stato richiesto né tanto meno

autorizzato. Ha quindi tutelato il divieto d'uso contestato e negato che esso

violasse la libertà di domicilio, ritenendo poi che gli oneri imposti

risultassero legittimi, sorretti da un evidente interesse pubblico e

proporzionati. Ha infine escluso che i ricorrenti potessero appellarsi al

principio dell'uguaglianza di trattamento nell'illegalità, che al municipale __________

incombesse un obbligo di astensione e, da ultimo, di dover entrare nel merito

della proposta transattiva trasmessa.

Escludendo che fossero

adempiute le condizioni, il Governo non ha assegnato al Comune le ripetibili.

b. Con argomentazioni

sostanzialmente analoghe il Consiglio di Stato ha respinto con risoluzione di

medesima data (n. 5826) anche il ricorso del 2 agosto 2019 di RI 1 e del RI 2,

negando anche in questo caso al Comune l'assegnazione di ripetibili.

T. a.

a.a. Avverso la risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5825) RI 1 insorge

davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento

unitamente alla decisione del 24 maggio 2018 del Municipio. La ricorrente

chiede di essere convocata per un'udienza pubblica ai sensi dell'art. 6 n. 1

della convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà

fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101).

L'insorgente rimprovera anzitutto al Governo di aver fondato la decisione

anche su documentazione non presente nell'incarto, di cui aveva verosimilmente

conoscenza solo indiretta. Invoca di conseguenza un accertamento errato e

arbitrario della fattispecie e chiede una completazione dell'istruttoria.

Ripropone le tesi ampiamente esposte in prima sede sulla base di una

ricostruzione minuziosa degli antefatti. Il giudizio impugnato si rivelerebbe

arbitrario anche nel merito e, in proposito, ribadisce che non sarebbero date

le premesse per pronunciare il contestato divieto, posto che l'uso in questione

sarebbe conforme alla destinazione di zona e, comunque, alle varie licenze

concesse. Inoltre, in assenza di reazioni e/o precisazioni in sede di rilascio

dei vari permessi, l'uso (residenziale) indicato nelle varie domande nonché al

n. 10 del formulario ufficiale loro annesso, sarebbe stato autorizzato anche

qualora contrario al diritto materiale, di modo che potrebbe ora essere

impedito soltanto facendo capo all'istituto della revoca. Irrilevanti sarebbero

di conseguenza tutte le prese di posizione del Municipio successive al rilascio

dei permessi. In ogni caso il divieto d'uso risulterebbe lesivo del principio

dell'affidamento, così come indicato anche nel parere dell'avv. dott. __________.

Essa contesta infine gli oneri contemplati nella decisione municipale

soprattutto dal profilo della proporzionalità.

a.b. In sede di

risposta il Consiglio di Stato precisa, riguardo al mancato richiamo degli

atti relativi alle procedure di approvazione del Piano di quartiere nonché

della licenza edilizia, che i documenti determinanti gli sono noti in quanto

già oggetto di precedenti decisioni, richiamate in ingresso alle contestate

decisioni, chiedendo poi la reiezione del gravame.

L'Ufficio delle

domande di costruzione (UDC) richiama la sua presa di posizione davanti al

Governo, senza formulare osservazioni particolari.

Il Comune CO 1 chiede

che il ricorso venga dichiarato irricevibile e, in quanto ricevibile, respinto.

Postula inoltre la congiunzione con le procedure di cui agli incarti n.

52.2020.17

e n. 52.2020.18 poiché portano sullo stesso complesso di fatti e

pongono i medesimi problemi giuridici, opponendosi all'udienza pubblica. Dei

suoi argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.

a.c. La ricorrente non

ha replicato.

b.

b.a. Anche avverso la

risoluzione del 20 novembre 2019 (n. 5826) RI 1 insorge davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento unitamente alla decisione

del 16 luglio 2019 del Municipio con tesi che ricalcano sostanzialmente quelle

avanzate nel ricorso di cui sopra.

b.b. Le risposte del

Consiglio di Stato, dell'UDC e del Comune ripropongono, adattandoli, i

contenuti e le domande avanzate nella suddetta procedura.

b.c. La ricorrente non

ha replicato.

U. a. Con un unico

ricorso il 9 gennaio 2020 il Comune è insorto davanti al Tribunale cantonale

amministrativo contro le predette risoluzioni governative (n. 5825 e n. 5826) e

contro quelle di stessa data (n. 5824 e n. 5827), oggetto di parallela sentenza

di data odierna (inc. n. 52.2020.14 [evasione parziale]/52.2020.18),

limitatamente alla mancata assegnazione di ripetibili, postulando in via

principale il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché si pronunci su

tale aspetto, e in via subordinata che il Tribunale ponga fine alle procedure,

decidendo nel merito e assegnandogli un'indennità per ripetibili di fr.

15'000.- per ognuna delle cause di prima istanza. Esso sostiene che

l'assistenza di uno studio legale esterno si è resa necessaria per il fatto che

le risoluzioni impugnate si inserirebbero in una vertenza annosa e complessa

concernente il comparto in cui è ubicato il mapp. 6056, in relazione al quale

sarebbero state promosse numerose procedure, di cui si occupa da tempo l'avv. PA

1, specialista nel settore, e il suo studio legale, e di cui, data la rilevanza

giuridica, si sono interessati anche i media svizzeri e il Gran Consiglio;

inoltre, l'ufficio giuridico comunale non avrebbe potuto occuparsi della

trattazione delle cause per mancanza di tempo e risorse. L'Autorità ricorrente

aggiunge che l'assegnazione di ripetibili in suo favore si giustificherebbe

anche per le importanti implicazioni finanziarie della vertenza, vista la

pretesa risarcitoria di fr. 12'000'000.- avanzata da RI 1 nei suoi confronti.

b. In sede di risposta RI

1, il RI 2 e PI 2 si oppongono all'accoglimento del gravame in quanto rivolto

contro le due risoluzioni che li concernono, con argomenti di cui si dirà, per

quanto necessario, in seguito, chiedendo contestualmente la sospensione della

procedura. In particolare ritengono sproporzionata la richiesta formulata dal

Comune in via subordinata, postulando tuttavia che in caso di accoglimento

delle sue tesi, l'ammontare delle ripetibili venga stabilito in modo congruo e

equo. Anche il Consiglio di Stato postula la reiezione del ricorso, confermando

i motivi addotti nelle decisioni impugnate circa la mancata attribuzione di

ripetibili, mentre l'UDC rileva di non avere osservazioni da formulare.

c. Con decreto dell'8

maggio 2020 la giudice preposta all'istruzione della causa ha respinto la

domanda di sospensione della procedura, evadendo ai sensi dei considerandi la

richiesta di congiungere le procedure di cui agli inc. n. 52.2020.14, n.

52.2020.16, n. 52.2020.17 e n. 52.2020.18 formulata dal Comune.

d. Il ricorrente non ha

replicato.

V. Nell'ambito delle

procedure promosse da RI 1, congiunte per l'istruttoria, la giudice delegata

all'istruzione della causa ha proceduto a richiamare agli atti diversa

documentazione, di cui si riferirà ove necessario in seguito. Nel termine

impartito, solo la ricorrente e il Comune hanno formulato osservazioni.

L'insorgente ha in particolare domandato un'ulteriore complemento istruttorio e

ribadito la richiesta di una pubblica udienza secondo l'art. 6 n. 1 CEDU, che

si è tenuta il 4 maggio 2022 alla presenza delle parti e di cui si dirà in

quanto necessario in seguito.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e

45.

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e i

ricorsi sono tempestivi (art. 68 cpv. 2 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Certa è inoltre la

legittimazione attiva del Comune (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 LPAmm). Per

quanto attiene ai ricorsi introdotti da RI 1, va subito precisato che

contrariamente a quanto indicato dal Tribunale nelle intimazioni, RI 2 non è

insorta davanti a questa Corte, come emerge in modo chiaro dagli atti. Non

conta quindi chinarsi sull'eccezione sollevata dal Comune con le risposte circa

la legittimazione attiva di quest'ultima. Per quanto concerne invece la

ricorrente, si considera quanto segue.

1.1.1

Secondo l'art.

65.

cpv. 1 LPAmm, ha diritto di ricorrere chi ha

partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato

della possibilità di farlo (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha

un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della

stessa (lett. c). Per costante giurisprudenza, in base a tale disposto è

quindi legittimato a ricorrere chi appartiene

a quella limitata e qualificata cerchia di persone la cui situazione appare

legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente

stretto e intenso, che permetta di distinguerla da quella di un qualsiasi

altro membro della collettività; il riconoscimento della legittimazione attiva

esige inoltre che il terzo sia portatore di un interesse personale, diretto,

concreto e attuale a dolersi del pregiudizio che il provvedimento arreca e che

l'impugnativa tende a rimuovere, laddove anche un interesse di mero fatto è

sufficiente (al riguardo: RtiD II-2017 n. 12 consid. 2; RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1 e rinvii; cfr. inoltre, pro

multis: STA 52.2017.97 del 25 ottobre 2017 consid. 1.2; 52.2014.8 del 22

luglio 2015 consid. 2).

Di principio l'interesse degno di protezione deve

esistere non soltanto al momento del deposito del ricorso, bensì anche

nel momento in cui viene resa la decisione (DTF 142 I 135 consid. 1.3.1). Tuttavia, secondo la

giurisprudenza, si può fare eccezionalmente astrazione dall'esigenza di un

interesse attuale, allorquando la contestazione può ripresentarsi anche in

futuro in circostanze identiche o analoghe e la sua natura non permette di

dirimerla prima che essa perda la sua attualità e, in ragione della sua

portata, esiste un interesse pubblico sufficientemente importante alla

soluzione della questione litigiosa (DTF

147.

I 478 consid. 2.2; RDAT II-1995 n. 3 consid. 1.2; STA 52.2006.252

del 20 ottobre 2006 consid. 1).

1.1.2

La ricorrente è

direttamente toccata dalle decisioni impugnate nella misura in cui vietano di

utilizzare gli appartamenti quale normale residenza (secondaria o primaria).

Priva di pertinenza è la tesi avanzata dal Municipio, secondo cui le numerose

comunicazioni indirizzate al legale della ricorrente, susseguitesi a partire

del 2012, costituirebbero delle decisioni passate in giudicato, motivo per cui

le risoluzioni del 24 maggio 2018 e del 16 luglio 2019 rappresenterebbero dei

provvedimenti meramente esecutivi e confermativi con conseguente tardività

delle contestazioni rivolte contro di essi. Infatti, a prescindere dal fatto

che il rimproverato abuso si è concretizzato solo al momento della presa in

locazione dell'appartamento per risiedervi (PI 2), rispettivamente della manifestazione

dell'intenzione di farlo (PI 1), motivando per l'appunto il divieto d'uso, la

verifica della conformità dell'utilizzazione instaurata va effettuata

innanzitutto per rapporto alle varie licenze che la ricorrente ha ottenuto nel

corso degli anni e non sulla base degli scambi epistolari avvenuti

successivamente fra le parti.

1.1.3

Per quanto

riguarda gli ulteriori oneri, ancorché rivolti in parte esclusivamente a PI 2 e

a PI 1, toccano comunque sia direttamente la proprietaria, nella misura in cui

concretizzano gli ordini impartiti ai punti 2bis (supra, P.c. e R.b.).

Sussiste dunque una relazione particolarmente stretta tra la ricorrente e le

decisioni impugnate. Certo, le limitazioni sono in parte formulate in modo da

porre transitoriamente rimedio alla situazione venutasi a creare a seguito

della locazione dell'appartamento a PI 2 come residenza primaria (cfr. in

particolare punto n. 3), ristabilendo un uso conforme alla destinazione di zona

per l'anno 2018, rispettivamente a imporre un uso conforme, qualora la

locazione dell'appartamento a PI 1 si fosse concretizzata, ciò che di fatto non

è poi avvenuto. Inoltre, per quanto attiene a PI 2, nel frattempo la situazione

si è modificata in modo sostanziale. Infatti, a seguito della conferma da parte

del Tribunale federale della citata sentenza del 14 settembre 2018 in materia

di misure provvisionali di questa Corte, essi hanno disdetto il contratto di

locazione. Da ultimo, la ricorrente non sostiene di voler eleggere gli

appartamenti quale propria residenza. Tuttavia, il Tribunale ritiene in

concreto adempiuti i requisiti per entrare nel merito dell'insieme degli oneri

posti, laddove - come si vedrà - gli ordini di ripristino appaiono

giustificati. Difatti, sussiste la possibilità che la fattispecie si ripresenti

senza che si possa dirimerla tempestivamente. Certo è, inoltre, l'interesse

pubblico alla risoluzione di una vertenza che concerne un numero elevato di

alloggi e il loro destino in una zona delicata dal profilo pianificatorio. Per

contro, la ricorrente non è legittimata a impugnare il diniego dell'autorizzazione

di prendere residenza o domicilio negli enti locati (supra, P.c. e

R.b.), che concerne direttamente solo PI 2 e PI 1.

1.2

Nella misura in

cui i ricorsi sono dunque ricevibili in ordine, il giudizio può essere reso

sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), integrati per quanto attiene ai

ricorsi di RI 1, congiunti per l'istruttoria, dagli incarti richiamati il 21

settembre 2021 dal Comune, dal Consiglio di Stato e dal Dipartimento del

territorio e, constatata l'impossibilità di reperire l'istanza per l'estensione

della patente d'esercizio, annessa allo scritto del 7 dicembre 2010 dell'arch. __________,

delle successive conclusioni. Documenti sui quali, come visto, le parti hanno

potuto esprimersi.

L'assunzione delle

ulteriori prove offerte dalla ricorrente (produzione da parte del Municipio sia

del verbale della seduta municipale del 16 dicembre 2013 o eventualmente

successiva, sia degli scambi di corrispondenza interventi fra Ufficio tecnico,

segretario e/o cancelleria comunale e Municipio, rispettivamente dei verbali

delle sedute municipali del periodo dicembre 2014 - maggio 2015), ai fini di

comprovare il processo svolto a posteriori dal Municipio per poter

interpretare il significato delle licenze rilasciate, non appare invero

necessaria, visto che si riferisce a documenti successivi al rinnovo della

licenza edilizia per l'edificazione di quattro palazzine per alloggi

(apparthotel), avvenuto il 3 maggio 2013, il cui oggetto e contenuto, come

si vedrà, è chiaro.

1.3

Vertendo sul

medesimo complesso di fatti e vedendo coinvolte le medesime parti, in parziale

accoglimento della richiesta del Comune (supra, T.a.b. e U.c.) le

impugnative possono essere evase con un unico giudizio in applicazione

dell'art. 76 cpv. 1 LPAmm. Ai fini di permetterne l'evasione con un unico

giudizio, la procedura dipendente dal ricorso del Comune viene disgiunta nella

misura in cui contesta anche le risoluzioni governative del 20 novembre 2019 n.

5824.

e n. 5827, oggetto anche di altra impugnativa (art. 76 cpv. 2 LPAmm; inc.

n. 52.2020.18).

Ricorsi del 10

gennaio 2020 di RI 1

2.

2.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la

demolizione o la rettifica delle opere

eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori,

tranne il caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse

pubblico.

Il principio della

legalità e quello di uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza

autorizzazione, in contrasto con il diritto materiale, siano per principio

fatte rettificare o demolire; ammettere il contrario significherebbe premiare l'inosservanza

della legge, favorire la sua violazione e far sorgere l'impressione che l'autorità

non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto (cfr. Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo

1996, n. 1277).

L'ordine

di demolire un'opera edificata senza permesso e per la quale un'autorizzazione

non può essere rilasciata non è di regola contrario al principio di

proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento di ripristino quando l'opera

eseguita diverge solo in modo irrilevante da quanto autorizzato, quando la

demolizione non persegue scopi d'interesse pubblico, oppure se il proprietario

poteva ritenere in buona fede che la costruzione fosse lecita e al mantenimento

dello stato di fatto non ostino importanti interessi pubblici (DTF 132 II 21

consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid.

5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2).

La proporzionalità dell'ordine di demolizione impartito

va verificata comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della

situa-zione conforme al diritto comporta per l'astretto e, d'altro lato, i

vantaggi che ne deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini

(cfr. fra le tante, STA 52.2008.219 del 7 gennaio 2009 consid. 5). Chi pone l'autorità

di fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi ch'essa si preoccupi

maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto che

degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr. DTF 132 II 21

consid. 6.4; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.1).

2.2

Al

fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo dal

profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale, segnatamente

poiché destinata a un uso contrario alla funzione assegnata alla zona di

utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto, ovvero un

provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario di astenersi dall'utilizzarla

in quel modo. A differenza dell'ordine di sospendere un'utilizzazione

formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga a un ordine di

rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una

preventiva verifica (da esperire di regola nell'ambito di una procedura di rilascio

del permesso in sanatoria) della conformità dell'utilizzazione instaurata senza

permesso con il diritto materiale concretamente applicabile, a meno che il

contrasto con quest'ultimo risulti evidente e incontestabile (cfr. RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1 e rimandi, II-2009 n. 23 consid. 2; STA 52.2018.314 del 14 settembre 2018 consid.

3.1).

2.3

In concreto,

ancorché l'Autorità comunale si sia richiamata (tra l'altro) agli art. 42 segg.

LE, è evidente che il Municipio ha concepito i controversi ordini alla stregua

di misure rette dall'art. 43 LE. È peraltro quanto già stabilito nel precedente

giudizio del 14 settembre 2018 di questa Corte, alle cui motivazioni si può su

questo punto rinviare. Gli ordini sono stati tutelati dal Governo, il quale ha

in sostanza stabilito che l'utilizzo delle PPP quali residenze non è stato

autorizzato né è autorizzabile, considerando legittime, sorrette da un evidente

interesse pubblico e proporzionate le condizioni d'uso imposte.

Di parere opposto la ricorrente, la quale

ritiene che sulla base del PQ e delle successive licenze edilizie il Comune

abbia inteso autorizzare l'uso residenziale degli appartamenti, la cui

qualifica di apparthotel sarebbe da ricondurre ad appartamenti con

servizio alberghiero, privi di limitazioni d'uso, la connessione alla

struttura alberghiera essendo garantita dal regolamento della PPP. A torto

tuttavia.

3.

Sulla base del

piano di quartiere (sul quale si tornerà in seguito) la ricorrente ha

presentato una domanda di costruzione datata 4 ottobre 2010 concernente la nuova

edificazione di palazzine per alloggi (apparthotel) con autorimessa interrata e

ampliamento struttura fitness, abbinata alla richiesta di estensione della

patente d'esercizio fondata sulla legislazione relativa agli esercizi pubblici.

Sulla base di questa domanda il 1° febbraio 2011 il Municipio ha rilasciato la

(prima) licenza edilizia.

3.1

Ora, la dicitura apparthotel

è riportata su tutti i documenti informanti la domanda. In modo speculare la

licenza edilizia rilasciata il 1° febbraio 2011 autorizza l'edificazione di

quattro nuove palazzine per alloggi (apparthotel) e per l'ampliamento della

struttura fitness (…) coordinata con l'assicurazione massima inerente l'esercizio.

Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, a fronte del chiaro tenore dell'art.

19.

NAPR/settore 4 e dell'indicazione contenuta nella domanda di costruzione ("apparthotel")

il Municipio non era tenuto a chiedere chiarimenti in sede di rilascio del

permesso circa le modalità di gestione della struttura. Tanto più che la

domanda era abbinata alla richiesta di estendere la patente d'esercizio. Non

giova dunque alla ricorrente appellarsi alla DTF 107 Ib 153, secondo cui l'istante

deve essere globalmente informato di tutte le condizioni cui è soggetto il

permesso di costruzione sin dal momento della sua concessione, posto che la

messa a disposizione degli appartamenti all'albergo è connaturata nella nozione

di apparthotel.

3.2

Infatti, le NAPR/settore

4.

non contemplano la nozione di apparthotel; tanto meno definiscono quali

requisiti debbano essere soddisfatti dalla struttura per essere ritenuta tale.

In mancanza di una diversa definizione da parte del diritto comunale o quanto

meno indizi che conducano a ritenere che il legislatore del comune abbia inteso

far uso della propria autonomia nel definire

le strutture per attività turistiche di tipo alberghiero e scostarsi da

quanto previsto dalla legislazione sugli esercizi pubblici in vigore al momento

dell'adozione della norma e dell'approvazione della pianificazione (e ancora

validi al momento del rilascio sia della licenza per il piano di quartiere sia

di quella edilizia del 1° febbraio 2011) occorre dunque riferirsi a quanto

previsto dall'art. 11 del regolamento della legge sugli esercizi pubblici del 3

dicembre 1996 (Res pubb; BU 2011, 143). Secondo questa norma l'apparthotel

è l'esercizio analogo all'albergo, di cui deve soddisfare i medesimi requisiti,

ma che offre alloggio in appartamenti (cfr. anche l'art. 10 cpv. 1 della legge

federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 16 dicembre

1983.

[LAFE; RS 211.412.41], per il quale l'apparthotel è un albergo; DTF 132 II

171, 130 II 290, 118 Ib 178; Valérie

Bodevin, Les "hotels" en droit public de la construction,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2021, n. 381-385; Andreas

Ruch, Hybride Beherbergungsformen - das Zweitwohnungsgesetz als Chance

für eine nachhaltige Entwicklung der Beherbergungsformen in alpinen

Tourismusregionen in: SREJ 13/2016, capitolo 4). Posto che semplici case o

appartamenti di vacanza non possono essere considerati alberghi (cfr. STA 52.2008.269

dell'8 ottobre 2008 consid. 2.1 con rinvio alla STA 52.1998.329 dell'8 febbraio

1999), determinante nella definizione di apparthotel è la gestione da parte

dell'albergo degli appartamenti con relativa loro messa a disposizione a terzi per

soggiorni di breve durata (cfr. anche art. 7 cpv. 2 dell'ordinanza sull'acquisto

di fondi da parte di persone all'estero del 1° ottobre 1984; OAFE; RS

211.412.411, secondo cui l'esercizio alberghiero permanente è assicurato se l'atto

di costituzione e il regolamento d'amministrazione e d'utilizzazione obbligano

i comproprietari a mettere le loro unità d'abitazione a disposizione dell'esercente).

3.3

A nulla valgono le

opposte tesi dell'insorgente, come pure l'appello all'autonomia riconosciuta al

Comune in ambito pianificatorio. Come visto il Consiglio comunale non ne ha

inteso far uso, mentre questo istituto non permette di certo all'Esecutivo di

modificare la destinazione di zona stabilita dalla pianificazione soggiacente

tramite interpretazione e completazione di norme asseritamente non precise.

3.4

Nemmeno soccorre la ricorrente l'appellarsi alla STA

52.2017.428

del 2 maggio 2019, confermata con STF 1C_308/2019 del 16 luglio

2019, con riferimento al fatto di aver apposto la crocetta al punto 10.

Caratteristiche

generali della costruzione sia sulla casella abitazione primaria sia

sulla casella abitazione secondaria.

Quel caso diverge infatti

sostanzialmente da quello qui in esame. Si trattava, infatti, di uso

residenziale, di principio ammissibile nella zona di situazione, con

limitazione della percentuale di superficie utile lorda (SUL) destinabile ad

abitazione secondaria. Ben diverso, dunque, dal domandare tramite l'apposizione

di una semplice crocetta la possibilità di conseguire l'uso residenziale in una

zona riservata alle attività turistiche di tipo alberghiero. In effetti, l'indicazione

contenuta al punto 10 del formulario rappresenta un singolo elemento che non è

atto a mutare il significato complessivo degli atti sottoposti ad approvazione,

che riportavano su tutti i documenti la dicitura apparthotel.

3.5

In definitiva, la

licenza del 1° febbraio 2011 non autorizza l'uso quale residenza degli stabili

in parola, dunque anche delle PPP in esame. In ogni caso la ricorrente non ha

fatto uso di tale permesso.

3.6

Il 3 maggio 2013

il Municipio ha rinnovato la licenza edilizia.

Ora, dal profilo dei principi generali del diritto,

il rinnovo non configura né un prolungamento del termine perentorio di

validità né un ripristino del permesso iniziale, ormai decaduto, bensì una

nuova licenza. La licenza rilasciata su richiesta di rinnovo è in realtà un

nuovo permesso a tutti gli effetti, ovvero un atto emanato secondo una

procedura agevolata, mediante il quale l'autorità stabilisce nuovamente che

nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori a

suo tempo autorizzati con il permesso iniziale (RDAT II-1994 n. 39; STA

52.2011.225

del 15 ottobre 2012 consid. 3.3).

Ferma questa

premessa, la (nuova) licenza è stata rilasciata sulla base della domanda

inoltrata il 7 febbraio 2013 direttamente dalla ricorrente in qualità di

proprietaria. Domanda circoscritta, appunto, al semplice rinnovo di quanto già

stabilito nel precedente permesso. Dal profilo del diritto comunale, la nuova

licenza si esaurisce nel ribadire le condizioni di quella precedente. In

definitiva, dunque, anche con il nuovo permesso il Municipio non può di per sé aver

concesso altro di quanto previsto dal primo: l'edificazione di una struttura di

tipo apparthotel.

3.7

A ciò si aggiunge

che la licenza rinnovata è successiva allo scritto del 26 aprile 2012 con cui il

Municipio CO 1 ha risposto all'allora legale della ricorrente, che chiedeva

lumi in merito alla problematica delle residenze secondarie nei termini

riportati in precedenza (supra, D.), concludendo che

l'utilizzo previsto è da considerarsi, conformemente

alla destinazione pianificatoria, di tipo alberghiero, ed il problema della

residenza secondaria, peraltro non menzionato nella norma [art. 19 NAPR/settore

4] visto che la residenza pura e semplice non è ammessa, non si pone.

Tale risposta, in

linea con quella assunta in sede del rilascio del precedente permesso, dimostra

che il Municipio era in chiaro sul contenuto autorizzato e le relative

implicazioni (messa a disposizione a terzi). Di qui l'irrilevanza delle prove

offerte dalla ricorrente in sede conclusiva. Ma, soprattutto, il contenuto

chiarissimo della comunicazione non può che essere stato recepito e condiviso

dalla ricorrente, tant'è che con la domanda di rinnovo (presentata il 7

febbraio 2013) essa non ha sollevato obiezione e/o riserva alcuna in proposito,

limitandosi a postulare, per l'appunto, il rinnovo della licenza, senza

pretendere che venisse specificata l'autorizzazione all'uso residenziale che

intendeva conseguire. La licenza rinnovata (e poi concretamente utilizzata)

autorizzava invece (e nuovamente) la costruzione di palazzine per alloggi

(apparthotel).

Se, invece, non era

questo che la ricorrente intendeva conseguire, essa avrebbe dovuto semmai

insorgere a suo tempo e domandare tempestivamente una precisazione del permesso

di costruzione nel senso da lei auspicato. In quest'ottica occorre comunque

rilevare che essa era/è un'imprenditrice immobiliare e che in tutte le

procedure era affiancata da esperti legali. Lo scambio di corrispondenza

intervenuto successivamente al rinnovo (cfr. supra, G. e I.a-c.) appare

come il tentativo da parte della ricorrente di mettere in discussione a

posteriori i contenuti dei permessi conseguiti, contrario alla buona fede

processuale, che non può essere tutelato.

3.8

Non muta queste conclusioni il fatto

che con decisione del 22 aprile 2015 il Municipio abbia imposto a RI 1 un

adeguamento del Regolamento PPP, al fine di introdurre l'obbligo per i singoli

comproprietari di mettere periodicamente a disposizione dell'amministrazione

dell'albergo i loro appartamenti, in modo da assicurarne un'effettiva

utilizzazione turistico-alberghiera (obbligo, come visto in precedenza, poi

dichiarato nullo dal Consiglio di Stato). Contrariamente a quanto ritiene la

ricorrente, tale decisione non dimostra che il Municipio non fosse in chiaro

sul contenuto dei permessi rilasciati e che tentasse di rettificarli a

posteriori, bensì va messa in relazione al consistente scambio di

corrispondenza - di cui costituisce la conclusione - avente come oggetto tale

obbligo, la cui sussistenza, come appena visto, la ricorrente aveva iniziato a

contestare a partire all'ottobre 2014, dopo la messa in cantiere del progetto.

Parimenti non giova alla medesima

richiamarsi al fatto di aver in seguito spontaneamente modificato il

Regolamento PPP per tener conto di tale obbligo, già solo per il fatto che,

esclusi dalla modifica, risultano i 13 appartamenti già venduti (cfr. anche

verbale d'udienza del 4 maggio 2022), di modo che il contrasto con la

destinazione di zona dell'insieme della struttura permane.

3.9

Da tutto quanto

precede si deve concludere che l'utilizzo residenziale delle palazzine e,

dunque, delle PPP in esame non è al beneficio di una licenza edilizia.

4.

La ricorrente nulla può dedurre in

favore delle proprie tesi nemmeno dalla licenza rilasciata per il PQ-.

4.1

Il piano di quartiere è un progetto

planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione

urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione

degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano regolatore (art. 56

cpv. 1 vLALPT nella versione originaria, BU 1990, 365, in vigore sino al 14

dicembre 2009, BU 2009, 541, qui determinante).

Analogamente, l'art. 23 cpv. 1 NAPR/settore 4 stabilisce che esso è un progetto piano-volumetrico inteso a favorire l'insediamento

di quartieri urbanisticamente validi. Per le finalità perseguite, il

piano di quartiere è del tutto simile al piano particolareggiato, in

particolare per quanto attiene alla promozione degli obiettivi di qualità urbanistica, architettonica o paesaggistica di un

certo comparto. Tuttavia, se il piano particolareggiato permette di

creare un regime speciale per i fondi compresi nel suo perimetro, il piano di

quartiere costituisce un piano di utilizzazione imperfetto, nella misura

in cui l'art. 56 cpv. 2 vLALPT (versione originaria in vigore sino al 14

dicembre 2009) è silente in merito alla possibilità di fissare, oltre ai

parametri essenziali, anche la destinazione di zona; esso appartiene pertanto

alla zona in cui si inserisce (cfr. Matea

Pessina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del

territorio ticinese, aspetti e problematiche giuridiche, in: RDAT II-1997, pag.

285.

segg., 299). Inoltre, diversamente dal

piano particolareggiato, quello di quartiere segue la procedura di una domanda

di costruzione (art. 56 cpv. 3 vLALPT). È dunque il Municipio che

decide, non il Legislativo comunale, sul piano di quartiere (art. 10 LE). Esso si configura in

sostanza come un'assicurazione di massima, mediante la quale viene definito in

modo vincolante il quadro degli interventi ammissibili all'interno di un

determinato comprensorio territoriale. Esso ha gli stessi effetti di una

licenza preliminare, limitandosi ad accertare che nessun impedimento di diritto

pubblico si oppone al rilascio di ulteriori licenze per l'attuazione degli

interventi previsti dal piano a livello di semplice progetto planovolumetrico

(cfr. RDAT II-2000 n. 31 consid. 3.1 e 3.3.1; Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 418). In sede di permesso di costruzione

non possono in particolare essere rimessi in discussione gli elementi approvati

nell'ambito del piano di quartiere (Scolari,

Commentario, n. 421).

4.2

Come esposto in narrativa, il 5 dicembre 2007 RI

1.

ha inoltrato al Municipio il PQ per la riorganizzazione e lo sviluppo della

struttura alberghiera e per la realizzazione di quattro palazzine nella

sottozona PQC. Ora, stante quanto appena spiegato, ancorché l'insorgente avesse

a suo tempo presentato delle "norme di attuazione" del PQ (che

peraltro non sono previste da nessuna norma) esse non erano in alcun modo

suscettibili di modificare la destinazione d'uso del fondo, dal momento che lo

strumento del piano di quartiere non permette di farlo; non è, infatti, questo

il suo scopo, che, come visto, consiste in un progetto planovolumetrico nell'ottica

di promuovere insediamenti di particolare qualità architettonica e urbanistica

(cfr. anche linea guida cantonale, Piani di quartiere, ottobre 2013, pag. 5).

Prova ne è l'opposizione inoltrata nel 2008 dai Servizio generali del

Dipartimento del territorio, dettata da meri interessi di natura paesaggistica.

Ragionamento che vale a maggior ragione in relazione al Regolamento PPP a cui

Dispositivo

le NAPQ fanno riferimento. Già per questi motivi nulla può dedurre dalla

relativa licenza rilasciata per il PQ.

4.3. Ma quand'anche si volesse conferire al PQ una

portata che per sua natura non potrebbe avere, questo non gioverebbe comunque

alla causa della ricorrente.

Infatti, secondo l'art. 7 delle norme di PQ (NAPQ),

proposte dalla stessa insorgente, e concernente la destinazione (generale) dei

fondi,

Nel comparto del PQ sono ammesse in generale

destinazioni di residenza legata ad attività alberghiera e turistica.

Gli appartamenti che sorgeranno sulla zona PQC e

venduti con la formula dell'Aparthotel, devono rispettare il "Regolamento

per l'amministrazione e l'uso della proprietà per piani" della "Nuova

residenza D__________" che fa parte integrante di queste Norme.

L'art. 11 NAPQ specifica, per quanto attiene alla zona

PQC, che su questa zona possono sorgere blocchi abitativi di tipo Aparthotel

in ossequio all'art. 7 delle presenti Norme.

Tutti i documenti e i piani allegati alla domanda del

5 dicembre 2007, in quanto riferiti alle quattro palazzine, riportavano la

dicitura "Apparthotel", senza ulteriori indicazioni e/o precisazioni,

limitandosi a spiegare nella sezione Premessa e obiettivi che

S'intende aumentare il numero delle camere di tipo

tradizionale, di creare un certo numero di "suites" e di mettere sul

mercato appartamenti da vendere, legati però indissolubilmente alla struttura

alberghiera da un preciso regolamento di gestione. Si tratta quindi di

appartamento con servizio alberghiero.

(…)

Non si può dunque che concludere che nemmeno in

occasione del rilascio del permesso del PQ il Municipio abbia inteso

autorizzare contenuti residenziali in luogo di alberghieri, derogando alla

destinazione di zona. Non può portare a diversa conclusione il riferimento ai

contenuti del Regolamento PPP (presentato solo in forma di bozza) che non può

che essere interpretato conformemente alle NAPQ.

5. Il Municipio ha

pronunciato i divieti d'uso contestati, senza chiedere preventivamente alla

ricorrente l'inoltro di una domanda di costruzione in sanatoria. A ragione,

poiché il contrasto con il diritto materialmente applicabile dell'uso degli

appartamenti posto in essere dalla ricorrente risulta evidente.

5.1. Il piano regolatore

di __________/settore 4 assegna il comparto di situazione alla zona turistico-alberghiera,

retta dall'art. 19 NAPR/settore 4 secondo cui essa è destinata a impianti e

strutture per attività turistiche di tipo alberghiero ed è soggetta a piano di

quartiere obbligatorio sulla base delle disposizioni contenute nelle schede

grafiche n. 4A (Albergo D__________), 4B (Albergo C__________) e 4C (Campeggio

D__________). Se per la parte di zona rappresentata nella scheda grafica 4C è

pure ammessa, alternativamente, la destinazione para-alberghiera (campeggio),

la scheda grafica n. 4A ribadisce che sono ammesse (unicamente) costruzioni e

impianti per l'esercizio di attività turistiche di tipo alberghiero, ossia a

usi strettamente legati alle attività alberghiere (cfr. Bodevin, op. cit., n. 263-268). Non si tratta, dunque, di

una zona "turistica mista" nel senso più ampio, dove possono

eventualmente trovare spazio anche contenuti di residenza secondaria; la norma

non prevede infatti questa possibilità.

Eloquente circa le

destinazioni ammesse nel comparto è il Rapporto di pianificazione relativo alla

revisione del piano regolatore, settore 4, dell'aprile 1996, secondo cui (pag.

6, obiettivo 5.c):

Alcune importanti aree situate nel __________ sono da

riservare per la realizzazione di grandi strutture turistiche di tipo

alberghiero per assecondare in modo adeguato e sufficiente la vocazione di polo

turistico cantonale del __________. Esse completano le altre proposte quali la

zona alberghiera del lungolago, il __________, le zone ricreative e di svago a

lago, i parchi urbani e montani, il golf, la golena e il lungofiume (…).

Altrettanto

esplicita è la risoluzione d'approvazione del 22 giugno 2004 (n. 2715), con cui

il Governo metteva in risalto il fatto che (pag. 6)

le zone turistico alberghiere descritte (…) sono

situate in comparti particolari sul . Se non fosse per le preesistenze

alberghiere di pregio non potrebbero essere considerate quali zone edificabili

(…). Vista la preoccupazione (…) di meglio coordinare lo sviluppo di queste

attività alberghiere già presenti sul territorio si approva il principio di

avere delle zone speciali ex art. 18 LPT, in modo da evitare di dover gestire

eventuali nuove domande di costruzione con il restrittivo regime del fuori zona

edificabile. È altresì evidente che con la presente approvazione non si può

evincere la possibilità di concedere altre destinazioni, anche in futuro, per

destinazioni non strettamente legate all'attività alberghiera.

5.2. Viste le chiare

finalità della zona turistico-alberghiera e le premesse che avevano portato

alla sua adozione, l'inconciliabilità dell'uso residenziale, primario e

secondario che sia, con la sua destinazione è evidente (cfr. anche STA

52.1998.329 dell'8 febbraio 1999 consid. 3). Del resto è quanto già questa

Corte aveva stabilito nel giudizio in materia provvisionale del 14 settembre

2018. Come visto, priva di qualsiasi valore è la tesi avanzata dalla

ricorrente, secondo la quale il piano regolatore non darebbe una definizione

precisa di attività turistica di tipo alberghiero e, pertanto, avrebbe rinviato

al PQ il compito di meglio precisarne la portata. Tanto più che, pure come già

detto, ciò non è nemmeno possibile.

5.3. Nulla può dedurre

la ricorrente in suo favore dallo scopo della variante adottata, che sottolinea

essere - come riconoscerebbe il Municipio stesso al consid. 3 della decisione

del 24 maggio 2018, rispettivamente 2 della decisione del 16 luglio 2019 -

quello di sostenere l'attività turistico-alberghiera esercitata nel . A

prescindere dal fatto che la decisione di approvazione governativa spiega che

si tratta innanzitutto di evitare che questo pregiato comparto e l'attività

alberghiera ivi svolta siano gestiti tramite autorizzazioni eccezionali, la

volontà di sostegno all'esercizio alberghiero non significa che il

pianificatore abbia inteso concedere la possibilità di compiere l'operazione

commerciale secondo l'impostazione che l'insorgente pretende. Lo dimostra già

il fatto che non vi è nessuna garanzia allo stadio pianificatorio che l'utile

che da essa deriverebbe venga poi effettivamente reinvestito in favore dell'albergo.

Né appare sostenibile che la possibilità di far usufruire i residenti delle

palazzine delle strutture alberghiere in parola possa da sola generare ricadute

tali da giustificare tale tesi, pretestuosa. Scopo della variante era piuttosto

quello di permettere la gestione e lo sviluppo dell'attività alberghiera già

esistente per garantirne la continuità.

6. In definitiva,

sulla scorta di tutto quanto precede, occorre concludere che:

- le

palazzine in esame sono state autorizzate quali apparthotel, ovvero quale

struttura alberghiera, nella quale la residenza non è ammessa;

- non

essendo stata autorizzata la residenza, cade nel vuoto la tesi secondo cui le

contestate decisioni municipali equivarrebbero a una revoca della licenza

edilizia (art. 18 cpv. 1 LE);

- il

Municipio può (anzi, deve) ordinare la rettifica delle opere eseguite in

contrasto con la legge (art. 43 cpv. 1 LE; inoltre: Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegale Bauen unter

besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Zurigo 1999, pag. 51

segg.).

7. 7.1. Ai fini di

ripristinare l'uso conforme delle PPP il Municipio ha disposto una serie di

oneri, che possono così essere riassunti:

- gli

appartamenti devono essere messi a disposizione di terze persone nell'ambito di

un esercizio alberghiero;

- l'utilizzo

personale (incluso quello di parenti stretti: figli, nipoti, genitori, fratelli

e sorelle) è limitato a otto settimane (o frazioni di settimane) all'anno;

- entro la fine

di ottobre dell'anno precedente, rispettivamente con sufficiente anticipo

per PI 1, devono essere fornite le date per le quali avviene l'uso personale e

la messa a disposizione di terzi degli appartamenti, con copia all'albergo

(oppure a un'altra struttura ricettiva organizzata in appoggio all'apparthotel),

in difetto di che l'uso degli appartamenti in discussione è vietato;

- per quanto

attiene alla PPP n. 20920, in caso di inadempienza, ciò che si avvera pure

allorquando l'appartamento dovesse rimanere vuoto e inutilizzato senza valide

ragioni, il Municipio provvederà ad apporre i sigilli e la polizia allontanerà

eventuali occupanti;

- gli ordini

sono impartiti con la comminatoria della pena prevista dall'art. 292 CP.

Con le risoluzioni

impugnate il Consiglio di Stato ha tutelato le decisioni del Municipio anche in

merito agli oneri imposti, ritenuti essere sorretti da un evidente interesse

pubblico e proporzionati.

7.2. Davanti al

Tribunale la ricorrente ribadisce invece che si tratterebbe di oneri

sproporzionati, che pongono vincoli molto stretti, lesivi della libertà

personale e della proprietà, sia ai proprietari degli appartamenti sia dell'albergo

cui viene affidata la loro gestione. Infatti, tali oneri farebbero sì che ogni

soggiorno di un ospite (anche dell'albergo) o di un proprietario superiore a

otto settimane si qualifichi quale uso residenziale, senza che né il Municipio

né il Governo abbiano apportato valide motivazioni a sostegno di tale tesi. Non

vi sarebbe alcun interesse pubblico a limitare la facoltà dell'albergo della

ricorrente nel suo uso degli appartamenti messi a disposizione. Conclude quindi

che

Anche se il loro uso fosse esclusivo a favore di un

suo ospite disposto a pagare il prezzo di una locazione che gli garantisce di fare

le sue vacanze quando vuole o di abitarvi a tempo indeterminato, considerare

violata la destinazione alberghiera appare sproporzionato alle esigenze di

interesse pubblico.

Nella risposta il

Municipio sottolinea la legittimità di far capo a oneri e condizioni di

utilizzazione quale strumento adeguato per rispettare la proporzionalità

laddove non è l'edificio ma l'uso che se ne fa a essere illecito. Spiega quindi

di aver ritenuto troppo severo vietare ai conduttori (o ai proprietari) anche l'uso

temporaneo delle PPP. Si tratterebbe di una limitazione idonea e necessaria,

visto che gli inquilini intendevano usarla come una normale residenza, in modo

esclusivo e continuo. Otto settimane sarebbero un periodo considerevole, molto

più lungo di quelli previsti dalla legislazione relativa alle residenze

secondarie e a quello indicato dalla __________ nel suo parere. Un ulteriore

elemento di proporzionalità è dato dalla libera scelta del periodo, che

permette di soggiornare per le più importanti festività e nei migliori periodi.

I provvedimenti, infine, non impediscono ogni tipo di locazione, ma solo quella

durevole a scopo residenziale, come già evidenziato dal Tribunale federale nel

giudizio del 2 novembre 2018.

La tesi municipale

merita conferma.

7.3. Gli oneri in

contestazione perseguono innanzitutto un importante interesse pubblico qual è

il rispetto del principio della conformità di zona, che costituisce uno dei

cardini della pianificazione del territorio. L'utilizzo quale residenza

(primaria o secondaria) di una struttura autorizzata quale apparthotel non può

certo essere considerata una divergenza irrilevante. Nemmeno risulta, di

principio, impossibile ripristinare l'utilizzazione conforme degli appartamenti,

ciò che non comporta particolari difficoltà tecniche. Nemmeno la ricorrente lo

pretende.

7.4. L'apparthotel in

parola presenta la particolarità di essere stato costituito in PPP, destinate

alla vendita. In sostanza, tale impostazione (liberamente scelta dalla

proprietaria) scinde la proprietà della struttura ricettiva da quella dell'attività

alberghiera in quanto tale. Tale operazione permette (così come la locazione

degli appartamenti) all'albergo di far partecipare terzi ai costi e agli

investimenti della struttura.

Posta questa premessa,

torna utile riportare alcune considerazioni sviluppate dall'avv. dott. __________

nel parere commissionatogli dal Municipio:

Anche se la norma di riferimento [art. 11

cpv. 1 RLEspub] appartiene a una legge di polizia del commercio, non vi sono

valide ragioni per ritenerla inidonea a definire le strutture ammissibili in

una zona, che, come quella in discussione, ammette soltanto costruzioni di carattere

alberghiero.

Dal profilo pianificatorio e edilizio, la

destinazione degli stabili adibiti ad albergo dipende, in definitiva, dalle

caratteristiche intrinseche dell'attività (commerciale) che vi è esercitata.

Attività, questa, che per rispondere alla nozione di albergo deve consistere

nell'offerta di alloggio a una cerchia indeterminata di clienti, ossia al

pubblico, essendo l'albergo un genere di esercizio pubblico.

Fintanto che le unità abitative dell'apparthotel

appartengono allo stesso proprietario dell'albergo, l'offerta di alloggio a

clienti ospitati in un appartamento non si distingue dall'offerta di alloggio a

clienti ospitati in singole camere. Il rapporto che s'instaura tra cliente e

albergo è identico tanto nel caso in cui alloggi in una singola camera, quanto

nel caso in cui alloggi in un appartamento. La destinazione d'uso è dì

carattere alberghiero. Non è di natura residenziale.

Se il proprietario dell'unità abitativa

dell'apparthotel è un terzo, diverso dal proprietario dell'albergo, il rapporto

tra chi vi alloggia e l'albergo rimane di carattere alberghiero nella misura in

cui l'appartamento è messo a disposizione dell'albergo per alloggiarvi i suoi

clienti. Anche se l'uso che l'ospite fa dell'appartamento, considerata la

presenza di una cucina, è sostanzialmente simile a quello residenziale, il

rapporto tra l'albergo e il cliente rimane di carattere alberghiero. L'utilizzazione

non può essere considerata di natura abitativa. L'utente rimane un cliente

della struttura alberghiera.

Se invece l'utente dell'appartamento è

anche il proprietario dell'unità abitativa, l'uso che ne fa non è di carattere

alberghiero, ma costituisce un semplice esercizio delle prerogative che gli

spettano in base al diritto di proprietà. Il proprietario dì un appartamento in

regime di apparthotel, che risiede nella sua unità abitativa, non stipula alcun

contratto con l'albergo. Tanto meno con sé stesso. L'utilizzazione dell'appartamento

non è di natura alberghiera, ma residenziale. Di carattere alberghiero è semmai

soltanto l'utilizzazione degli altri servizi dell'albergo, in particolare di

quelli di ristorazione e di pulizia.

Analoghe considerazioni valgono se il

proprietario dell'appartamento lo concede direttamente in locazione a terzi.

Tale ragionamento,

di principio condivisibile, va inteso nel senso che - contrariamente a quanto

pretende la ricorrente - non ogni tipo di locazione in cui il locatore è un

albergo ha carattere alberghiero. Ciò, infatti, non è sufficiente. Determinante

è che la locazione s'iscriva nell'ambito del normale espletamento dell'attività

alberghiera.

7.5. Le misure imposte

dal Comune sono idonee e necessarie per ripristinare un'utilizzazione conforme

delle PPP.

7.5.1. Non è dato in

particolare di vedere una misura alternativa o meno incisiva che permetta di

conseguire tale scopo. In particolare, non entra in linea di conto la

possibilità di autorizzare una parte minoritaria delle quote di PPP per la

residenza, posto che, come visto, essa (primaria o secondaria che sia) non è

ammessa nel comparto. Concedendo la facoltà supplementare per il

proprietario/locatore delle singole unità abitative di farne un uso proprio per

otto settimane, il Municipio ha poi anche considerato le particolarità della

costituzione in PPP della struttura, rendendo maggiormente interessante una

locazione/acquisto degli appartamenti ai fini di investimento. Anche la durata

di otto settimane, con la quale la ricorrente nemmeno si confronta, appare -

alla luce delle spiegazioni date dall'Autorità comunale - del tutto confacente.

Essa è anche generosa se rapportata a quanto prevede, per esempio la Guida di

applicazione della legislazione federale sulle abitazioni secondarie emanata

dal Dipartimento dell'economia pubblica e socialità del Cantone dei Grigioni

nel 2016, che considera che l'uso proprio delle abitazioni da parte del

proprietario della PPP deve rimanere di scarsa entità (…) e di norma

non deve superare circa le tre settimane per ciascuna alta stagione (pag.

22).

I provvedimenti non

impediscono poi nemmeno all'albergo di accogliere ospiti per una durata

superiore alle otto settimane, nella misura in cui un soggiorno più lungo si

mantiene all'interno di un normale rapporto di natura alberghiera. Ciò che un

contratto di locazione della durata di cinque anni come quello sottoscritto con

PI 2, rispettivamente di tre anni con PI 1, manifestamente non è.

Da ultimo, nemmeno l'accenno

alla libertà personale e alla garanzia della proprietà permettono di concludere

altrimenti. Intanto, in relazione alla prima garanzia il Tribunale non vede - e

la ricorrente non spiega - in quale modo le decisioni impugnate inciderebbero

sulla sua libertà personale. Da respingere anche l'eccezione fondata sulla

garanzia della proprietà, che può essere esercitata soltanto nei limiti

tracciati dall'ordinamento giuridico nel pubblico interesse, in particolare

considerando le esigenze della pianificazione del territorio (cfr. sul tema,

DTF 117 Ib 242 consid. 3a, 111 Ib 213 consid. 6c; STF 1C_330/2012 del 22 aprile

2013 consid. 6; STA 52.2017.546 del 25 giugno 2018 consid. 7.3).

7.5.2. Per quanto

attiene alla decisione municipale del 24 maggio 2018, va rilevato che la posa

dei sigilli con allontanamento degli occupanti dell'appartamento va tutelata

solo laddove vi sia un utilizzo come residenza o in modo incompatibile con il

regime di un apparthotel dell'appartamento, rispettivamente laddove esso non

venisse messo a disposizione di terzi. Tali misure coercitive appaiono

sostenibili alla luce della severa giurisprudenza del Tribunale federale in

materia, che riconosce in casi analoghi un ruolo ridotto al principio della

proporzionalità, permettendo all'autorità di adottare misure più severe

rispetto a quelle teoricamente possibili, per evitarle oneri di controllo

eccessivi (cfr. STF 1C_464/2016 del 23 maggio 2017 consid. 2.6, 1C_283/2017

del 23 agosto 2017 consid. 4.1). Per contro, un semplice ritardo nell'inoltro

delle comunicazioni e della prova richieste non può giustificarle, se non

previa diffida. Di conseguenza il punto n. 6 della decisione impugnata dev'essere

riformato in questo senso.

8. 8.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso rivolto contro la

risoluzione governativa n. 5826, in quanto ricevibile, dev'essere respinto,

mentre il ricorso rivolto contro la risoluzione governativa n. 5825, in quanto

ricevibile, dev'essere parzialmente accolto e la medesima va dunque riformata

nel senso appena spiegato.

8.2. Dal profilo degli

oneri processuali, la ricorrente ha ottenuto ragione su un aspetto del tutto

marginale, sicché nel complesso dev'essere considerata soccombente anche in

relazione al ricorso contro la risoluzione governativa n. 5825 (art. 47 cpv. 1

LPAmm).

Ciò posto, non si

giustifica di modificare le risoluzioni impugnate per quanto attiene alle tasse

di giustizia, che sono qui confermate. Quanto alle ripetibili di prima istanza,

si rinvia al successivo considerando.

Per quel che concerne

la sede di appello, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, la

quale rifonderà al Comune (sulla base delle medesime ragioni che si

illustreranno in appresso) un'indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1

e 2 LPAmm).

Ricorso del 9 gennaio

2020 del Comune CO 1

9. Come spiegato in

narrativa, malgrado la soccombenza dei ricorrenti, il Consiglio di Stato nelle risoluzioni

impugnate non ha assegnato ripetibili al Comune, patrocinato, escludendo l'adempimento

dei requisiti di cui all'art. 49 cpv. 2 LPAmm. A torto, tuttavia.

9.1.

9.1.1. Giusta l'art. 49 cpv. 1 LPAmm, le autorità di

ricorso condannano la parte soccombente al pagamento di un'indennità alla controparte

per le spese necessarie causate dalla controversia (ripetibili). Quanto previsto da questa

norma non costituisce una semplice facoltà dell'autorità giudicante, ma un

preciso obbligo, desumibile dalla lettera stessa della disposizione citata (STA 52.2018.439 del 20 novembre 2018, 52.2015.18 del

29 aprile 2015).

In questo senso, la non assegnazione a torto di ripetibili alla parte che ne ha

fatto richiesta costituisce una violazione del diritto e, come tale, è

censurabile dinanzi a questo Tribunale (cfr. STA 90.2020.7 del 31 agosto 2020

consid. 3.1).

Soccombente è la parte che propone un ricorso

infondato o che resiste senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 31); ininfluente

al riguardo è che i motivi alla base della decisione siano di natura formale o

materiale (Lukas Müller in:

Bernhard Waldmann/Patrick L. Krauskopf [curatori], Praxiskommentar VwVG, III

ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2023, n. 15 ad art. 63), rispettivamente quanto

siano pertinenti le singole censure (cfr. Kaspar Plüss,

in: Martin Bertschi/Marco Donatsch/Alain Griffel/Tobias Jaag/Regina

Kiener/Kaspar Plüss [curatori], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, III ed., Zurigo 2014, n. 51

ad § 13).

L'indennità di parte dev'essere

riconosciuta in funzione delle conclusioni formulate dal ricorrente, messe in

relazione con l'esito della procedura di ricorso avverso il giudizio impugnato

(DTF 123 V 156 consid. 3c, 123 V 159 consid. 4b; Müller,

op. cit., ibidem). Se la parte risulta

solo parzialmente vincente, l'indennità verrà ridotta in proporzione (Müller, op. cit., n. 16 e 17 ad art.

64). Ovvero, la stessa deve essere adeguatamente commisurata alle spese

occasionate dal soccombente alla controparte per la difesa dei suoi interessi

(RDAT II-1994 n 12).

La determinazione delle

spese ripetibili poi, è sindacabile da parte di questo Tribunale solo nella

misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto sotto il

profilo dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1

lett. a LPAmm).

9.1.2. L'art. 49 cpv. 2 LPAmm stabilisce che gli enti

pubblici e gli organismi incaricati di compiti di diritto pubblico che

dispongono di un servizio giuridico non hanno diritto a un'indennità per

ripetibili; rimangono riservate le procedure particolarmente complesse e quelle

in cui agiscono a tutela dei loro interessi pecuniari. Tranne

nei casi in cui è esplicitamente escluso dalla legge, il riconoscimento di un'indennità

per ripetibili a favore dell'autorità pubblica può quindi entrare in linea

di conto unicamente se quest'ultima si è trovata confrontata, nell'ambito della

conduzione di un procedimento giudiziario, con un dispendio lavorativo al di

fuori della norma, con la necessità di dover far capo all'assistenza di un

legale a causa della complessità

giuridica delle problematiche in gioco oppure poiché sprovvista di servizi sufficienti

ad assicurare un'adeguata tutela degli interessi perseguiti dalla decisione

impugnata (cfr. STA 52.2019.286 del 20 settembre 2019 consid. 5.2, 52.2017.350

del 7 marzo 2018, 52.2008.409 del 6 marzo 2009 consid. 4.1; Plüss, op. cit., n. 51 ad § 17 con

numerosi riferimenti). Nella prassi si ritiene che il fatto di compiere degli

atti di causa in sede processuale rientri tra i compiti ordinari di cui un'autorità

amministrativa deve sapersi fare carico autonomamente, adottando, se del caso,

i dovuti accorgimenti organizzativi al proprio interno per potervi fare fronte;

inoltre si considera che, di regola, nelle liti che la concernono l'autorità si

trova a dover affrontare delle tematiche giuridiche sulle quali già dispone di

conoscenze specialistiche (Plüss, loc.

cit.), per cui il privato che si vede costretto ad intraprendere la via del

ricorso per tutelare i propri diritti nei confronti dell'ente pubblico deve di

massima poter contare sul fatto che in caso di soccombenza non gli deriveranno

altri svantaggi sul piano finanziario oltre a quello di dover sopportare le

spese di procedura da esso generate (si veda in

questo senso: Ruth Herzog in: Ruth

Herzog/Michel Daum [curatori], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-pflege

im Kanton Bern, II ed., Berna 2020, n. 32 ad art. 104).

9.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso di RI 1, RI 2 e , rispettivamente quello di

RI 1 e RI 2, di modo che essi erano soccombenti davanti al Governo. Il fatto che

in questa sede il ricorso di RI 1 sia stato parzialmente accolto non muta

questa conclusione. Infatti, come spiegato in precedenza, essa va considerata

come totalmente soccombente anche in seconda istanza (cfr. supra,

consid. 8.2).

Contrariamente a quanto

ha concluso il Consiglio di Stato, la causa presentava effettivamente una certa

complessità sia dal profilo giuridico sia dal profilo fattuale, derivante anche

dalle numerose censure di carattere edilizio e pianificatorio sollevate dai

ricorrenti nell'ambito di procedure che si sovrapponevano. Inoltre ciò esorbita

da quella che può essere ritenuta l'ordinaria attività di un ufficio giuridico

comunale per rapporto alla singola procedura. Viste anche le implicazioni

politiche e mediatiche della questione, che mettevano in dubbio l'operato dell'organo

esecutivo e dell'amministrazione comunali, nonché le importanti implicazioni

economiche (ancorché indirette) che potevano scaturirne, la scelta di affidarsi

a un legale esterno appare tutto sommato giustificata.

Non spetta in prima battuta al Tribunale di chinarsi

sull'ammontare dell'indennità. Alla luce della citata complessità delle diverse

procedure e del fatto che occorre compiere una valutazione complessiva del

dispendio da loro occasionato, ciò che comporta un certo margine di

apprezzamento, tocca al Governo, cui gli atti vengono retrocessi, pronunciarsi

in merito. Con ciò viene anche rispettato il principio del doppio grado di

giudizio, previsto dalla LPAmm.

9.3. Il ricorso va dunque

accolto nella sua domanda principale. La tassa

di giustizia, fissata tenendo conto dell'evasione solo parziale dell'impugnativa

del Comune, segue la soccombenza della resistente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Poiché

il Comune non è patrocinato, la questione relativa all'assegnazione di

ripetibili in questa sede nemmeno si pone (art. 49 cpv. 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. 1.1. Nella

misura in cui concerne le risoluzioni del Consiglio di Stato del 20 novembre

2019 n. 5825 e n. 5826 il ricorso del Comune CO 1 (inc. n. 52.2020.14) è

accolto.

Di conseguenza gli

atti sono retrocessi al Governo perché stabilisca l'ammontare delle ripetibili

in favore del Comune CO 1.

1.2. La contestazione

relativa all'assegnazione delle ripetibili in relazione alle risoluzioni

governative del 20 novembre 2019 n. 5824 e n. 5827 è disgiunta dal ricorso del

Comune CO 1 e viene evasa congiuntamente all'incarto n. 52.2020.18.

2. Il ricorso del

10 gennaio 2020 di RI 1 (inc. n. 52.2020.16) contro la risoluzione governativa

del 20 novembre 2019 n. 5825, in quanto ricevibile, è parzialmente accolto.

Di conseguenza la risoluzione

del Consiglio di Stato del 20 novembre 2019 (n. 5825) è riformata come segue:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza la decisione del 24 maggio 2018 del

Municipio CO 1 è confermata con la seguente aggiunta al punto n. 6 del

dispositivo, in fine:

"La posa dei sigilli e l'allontanamento degli

occupanti in caso di ritardo nelle comunicazioni e della prova richiesta devono

essere preceduti da una diffida."

Per il resto è invariata.

3. Il ricorso del

10 gennaio 2020 di RI 1 contro la risoluzione del Consiglio di Stato del 20

novembre 2019 n. 5826 (inc. 52.2020.17), in quanto ricevibile, è respinto.

4. 4.1. La tassa di

giustizia di fr. 800.- per l'evasione parziale del ricorso del Comune CO 1

(inc. 52.2020.14) è posta a carico di RI 1.

Non si assegnano

ripetibili in relazione a questa procedura.

4.2. Le tasse di

giustizia relative alle impugnative di RI 1 (52.2020.16 e 17), entrambe fissate

in fr. 3'000.- (complessivamente fr. 6'000.-), sono poste a carico della

ricorrente, che già le ha anticipate.

RI 1 verserà inoltre

al Comune fr. 2'500.- per ciascuna procedura (complessivamente fr. 5'000.-) a

titolo di ripetibili della sede d'appello.

5. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

6. Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

vicecancelliera