Diniego permesso per frontalieri UE/AELS

Incarto n.

52.2020.176

Lugano

15

giugno 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo

sul ricorso del 19 settembre 2019 di

RI 1

rappresentata da: RA 1

contro

la decisione del 21 agosto 2019 (n. 3969) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la decisione del 14 settembre 2018 del Dipartimento delle

istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di rifiuto del rilascio di

un permesso per confinanti UE/AELS;

ritenuto, in

fatto

A. Il 22 settembre 2015 la

cittadina italiana RI 1 (1983), residente a __________ (Italia, Provincia di __________),

ha ottenuto un permesso per confinanti UE/AELS valido sino al 21 settembre

dell'anno successivo per svolgere un'attività dipendente nel nostro Paese, in

qualità di barista presso la __________ a __________. Dopo avere cambiato

datore di lavoro e ottenuto il rinnovo del suddetto permesso, il 31 dicembre

2017 essa ha cessato la propria attività lavorativa.

Il 10 novembre 2017 essa ha chiesto il rilascio di un nuovo permesso per confinanti UE/AELS per poter lavorare come

barista presso il __________ a __________, indicando nel formulario di essere

già stata condannata, ma di non avere dei procedimenti penali pendenti. Il 3

maggio 2018 RI 1 ha notificato all'Ufficio della migrazione un cambiamento di

datore di lavoro, indicando di lavorare dal 15 febbraio precedente in qualità

di cameriera presso il __________ a __________.

B. Dopo avere preso atto del

certificato generale del casellario giudiziale italiano dal quale risultava una

condanna a carico di RI 1 risalente al 2 aprile 2008 per il reato di acquisto, detenzione

e vendita illeciti di sostanze stupefacenti, il 14 settembre 2018 la Sezione

della popolazione del Dipartimento delle

istituzioni ha deciso di non rilasciarle per motivi di ordine pubblico il

permesso per confinanti UE/AELS richiesto e le ha fissato un termine con

scadenza il 14 novembre successivo per cessare la propria attività.

La risoluzione dipartimentale, fondata

sull'art. 5 dell'allegato I all'accordo tra la Confederazione Svizzera e

la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione

delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), come pure

sull'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22

maggio 2002 (OLCP; RS 142.203) e sulla legge federale sugli

stranieri e la loro integrazione del 16 dicembre 2005 (LStrI; RS 142.20), è

stata confermata su ricorso dal Consiglio di Stato con giudizio del 22 agosto

2019.

C. Avverso quest'ultima

pronunzia governativa la soccombente si è aggravata davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, il quale con giudizio del 4 dicembre 2019 ha respinto

il suo gravame per ragioni di ordine processuale. In quell'occasione è stato

infatti rilevato che nella misura in cui RI 1 era stata licenziata dal suo

posto di lavoro presso il __________ a __________ quando era ancora pendente il

suo ricorso dinnanzi al Consiglio di Stato, senza che poi avesse trovato un'altra

occupazione in Svizzera, essa aveva perso qualsiasi interesse pratico e attuale

all'ottenimento del permesso richiesto già nel corso della procedura dinnanzi

all'istanza inferiore di ricorso, la quale anziché entrare nel merito del

gravame avrebbe dovuto stralciare la causa poiché divenuta priva d'oggetto.

D. Con sentenza 2C_18/2020 del

16 marzo 2020 il Tribunale federale ha accolto il ricorso inoltrato da RI 1

avverso tale decisione, annullandola e rinviando gli atti al Tribunale

cantonale amministrativo per nuovo giudizio.

Esso ha in sostanza considerato che benché priva di un posto di lavoro, l'insorgente

aveva conservato un interesse giuridico e pratico ad ottenere una verifica di

merito della decisione che le negava il rilascio del permesso per confinanti in

quanto sarebbe improbabile che un datore di lavoro elvetico assuma una persona

residente in Italia a cui è già stata rifiutata una simile autorizzazione.

Inoltre essa poteva, malgrado tutto, pretendere che la sua situazione fosse

chiarita sin da subito, così da evitarle qualsiasi pregiudizio nella ricerca,

rispettivamente, nello svolgimento di un altro impiego.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art.

9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di

persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS;

RL 143.100).

La legittimazione ad agire della ricorrente deve giocoforza essere ammessa in

virtù dei motivi addotti dal Tribunale federale nel suo giudizio del 16 marzo

2010 consid. 4.3, ai quali questa Corte è vincolata. Ne discende pertanto che il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68

cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), è ricevibile

in ordine e può essere deciso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. L'ALC,

direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli

Stati facenti parte della Comunità (ora Unione) europea e disciplina il loro

diritto di entrare, soggiornare, accedere a delle attività economiche e offrire

la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme

che derogano alle disposizioni di diritto interno.

In concreto, l'insorgente essendo cittadina italiana e titolare di un documento

di legittimità valido, può prevalersi in linea di principio del menzionato

accordo bilaterale per svolgere un'attività lucrativa dipendente in Svizzera.

2.2. Come tutti i

diritti conferiti dalle disposizioni dell'ALC, il diritto per i lavoratori

frontalieri dipendenti, cittadini di una parte contraente, di esercitare

un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente (art. 4 ALC, art. 2 cpv. 1 e art. 7

allegato I ALC) può essere limitato soltanto da misure giustificate da

motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o pubblica sanità, conformemente

all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC, nell'ambito e

secondo le modalità definite in particolare dalla direttiva 64/221/CEE del 25

febbraio 1964 (GU 1964, n. 56, pag. 850) e dalla prassi della Corte di

giustizia delle Comunità europee, diventata la Corte di giustizia dell'Unione

europea (CGUE), a essa relativa, emanata prima della firma dell'accordo il 21

giugno 1999 (cfr. art. 5 cpv. 2 allegato I ALC in

relazione con l'art. 16 cpv. 2 ALC; per la presa in

considerazione delle sentenze della CGUE pronunciate dopo tale data, vedasi STF

2C_201/2012 del 20 agosto 2012 consid. 2.1 con numerosi rinvii

giurisprudenziali).

Secondo la

giurisprudenza della CGUE le deroghe alla libera circolazione garantita

dall'ALC vanno interpretate in modo restrittivo. In questo senso il ricorso da

parte di un'autorità nazionale alla nozione di ordine pubblico per restringere

questa libertà presuppone una minaccia effettiva e abbastanza grave a uno degli

interessi fondamentali della società (DTF 136 II 5 consid. 4.2). La sola

esistenza di condanne penali non può tuttavia legittimare automaticamente

l'adozione di provvedimenti che limitano la libera circolazione (art. 3 cpv. 2 direttiva

64/221/CEE). Una tale condanna può essere presa in considerazione soltanto

nella misura in cui, dalle circostanze che l'hanno determinata, emerga un

comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico

(DTF 134 II 10 consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4

con rinvii alla giurisprudenza della CGUE). Anche

Fatti

i delitti patrimoniali possono giustificare una simile limitazione (DTF 134 II

25 consid. 4.3.1; STF 2C_839/2011 del 28 febbraio 2012 consid. 3.1, 2C_680/2010

del 18 gennaio 2011 consid. 2.3). A dipendenza delle circostanze già la

sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una

simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Come nel caso di qualsiasi altro

cittadino straniero l'esame deve essere effettuato tenuto conto delle garanzie

derivanti dalla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle

libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), nel caso in cui

fosse applicabile alla fattispecie, e del rispetto del principio della

proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3, 130 II 493 consid. 3.3, 176

consid. 3.4.2, 129 II 215 consid. 6.2).

2.3. A livello

legislativo interno, l'art. 35 cpv. 1 LStrI sancisce che il permesso per

frontalieri è rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera. Dopo

un'attività lucrativa ininterrotta di cinque anni, soggiunge il capoverso 4

della medesima norma, il titolare ha diritto alla proroga del permesso se non

sussistono motivi di revoca secondo l'articolo 62 capoverso 1.

Giusta l'art. 62 cpv.

1 LStrI l'autorità competente può revocare i permessi, eccetto quelli di

domicilio, tra l'altro se lo straniero è stato condannato a una pena detentiva di

lunga durata o a una misura penale ai sensi degli art. 59-61 o 64 del codice

penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) (lett. b); ha

violato in modo rilevante o ripetutamente o espone a pericolo l'ordine e la

sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la

sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. c). Per

giurisprudenza, una pena detentiva - sospesa o da espiare - è di lunga durata

se è stata pronunciata per più di un anno, a prescindere dal fatto che

sia stata sospesa in tutto o in parte oppure che la stessa vada o sia stata

espiata (DTF 137 II 297 consid. 3, 135 II 377 consid. 4.2).

2.4. La legge federale

sugli stranieri e la loro integrazione si applica ai cittadini comunitari

soltanto se il menzionato accordo bilaterale non contiene disposizioni

derogatorie o se non prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStrI).

Ritenuto che l'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC non può legittimare misure più

incisive di quelle previste dal diritto svizzero (cfr. art. 2 ALC), occorre di

principio verificare che il provvedimento impugnato si giustifichi tanto dal

profilo del diritto interno che nell'ottica del trattato bilaterale (DTF 130 II 176 consid. 3.2). In

pratica, però, la riserva dell'ordine e della sicurezza pubblici di cui

all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi. Ritenuto

che la legislazione interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle

del menzionato accordo, la presente vertenza va quindi esaminata sotto il

profilo dell'ALC.

3. 3.1. Nel caso in esame la Sezione della popolazione

ha negato all'interessata il rilascio di un'autorizzazione per confinanti

UE/AELS, ritenendo inopportuna la sua presenza in territorio elvetico a causa

della condanna - figurante sull'estratto del casellario giudiziale del 6 aprile

2018 - a 2 anni e 8 mesi di reclusione e a una multa di EUR 10'000.-,

pronunciata in Italia il 2 aprile 2008 per il reato di acquisto, detenzione e

vendita illeciti di sostanze stupefacenti continuato in concorso.

Il Consiglio di Stato ha confermato tale risoluzione, osservando che il reato

commesso dalla ricorrente fosse tale da farla apparire ancora come una grave

minaccia attuale e concreta per il nostro ordine pubblico.

3.2. Ritenuto che le infrazioni in materia di sostanze stupefacenti sono punibili anche in Svizzera (cfr. art. 19 della

legge federale sugli stupefacenti e sulle

sostanze psicotrope del 3 ottobre 1951; LStup; RS 812.121) e che eventuali reati commessi all'estero possono di per sé giustificare misure di ordine pubblico,

non solo secondo il diritto interno, ma anche dal profilo dell'ALC (DTF 134 II

25 consid. 4.3.1; STF 2C_447/2008 del

17 marzo 2009 consid. 5.3), è a giusta ragione che l'Autorità dipartimentale ne

ha tenuto conto per valutare se rilasciare un permesso per confinanti UE/AELS

alla ricorrente.

3.3. Sebbene la

sentenza di condanna dell'interessata del 2 aprile 2008 non risulti agli atti,

dalle informazioni contenute nell'estratto del casellario giudiziale italiano è

possibile dedurre che quanto addebitato all'insorgente fosse

grave, ciò che è peraltro dimostrato dalla severità della pena di 2 anni e 8

mesi di reclusione inflitta, ancorché condonata. Questo

anche nel caso in cui l'entità della stessa fosse dovuta alla maggiore severità

e rigidità del sistema sanzionatorio italiano. Giova infatti ricordare

che anche nel nostro Paese i reati in materia di stupefacenti non vanno

sottovalutati, dal momento che toccano un settore particolarmente sensibile

dell'ordine pubblico. Rappresentano infatti un pericolo serio e concreto per un

interesse fondamentale della società, come la lotta al traffico di droga e al

diffondersi del suo consumo, nonché per un bene giuridico essenziale quale la

salute pubblica. La protezione della collettività di fronte allo sviluppo del

mercato della droga costituisce quindi un interesse pubblico preponderante che

giustifica di principio l'allontanamento

dalla Svizzera degli stranieri coinvolti in tali traffici, i quali devono

pertanto attendersi provvedimenti di questo tipo (DTF 125 II 521 consid. 4a/aa,

122 II 433 consid. 2c; STF 2A.7/2004 del 2 agosto 2004 consid. 5.1).

Neppure la circostanza secondo cui la pena

sia stata oggetto di patteggiamento - procedimento penale speciale

disciplinato dagli art. 444 segg. del codice di procedura penale italiano (testo coordinato ed

aggiornato del decreto del presidente della Repubblica del 22 settembre 1988,

n. 447) - diminuisce

l'entità del reato, ritenuto che scegliendo tale

genere di procedura la sanzione può essere diminuita fino a un terzo.

Benché il patteggiamento non sia previsto dal nostro ordinamento giuridico, il

medesimo riconosce la colpevolezza dell'interessato e non può quindi essere

ignorato ai fini del presente giudizio. Non è infine necessario domandarsi se

il reato in questione sia nel frattempo estinto ai sensi del diritto penale italiano, poiché anche le infrazioni che ad oggi non risulterebbero

nell'estratto per privati, ma che invece appaiono iscritte nell'estratto italiano agli atti, possono essere tenute in

conto. In effetti, anche le condanne radiate possono entrare in linea di

considerazione nell'ambito di un giudizio in materia di diritto degli stranieri

per valutare la reputazione come pure il livello di integrazione di una persona

(STF 2C_841/2013 del 18 novembre 2013 consid. 2, 2C_136/2013 del 30 ottobre

2013 consid. 4).

3.4. Quanto precede

non permette tuttavia di considerare che RI 1, tenuto conto della vincolante

giurisprudenza comunitaria nel settore, rappresenti attualmente una minaccia

reale e sufficientemente grave per la società

ai sensi della giurisprudenza sgorgante dall'art. 5 allegato I ALC, tale

da legittimare il provvedimento litigioso.

In effetti se, da una

parte, quanto sopra esposto dimostra la gravità di quanto rimproverato alla

ricorrente ed il suo comportamento riprovevole,

dall'altra bisogna osservare che alla luce della giurisprudenza sviluppata in

materia dal Tribunale federale (STF 2C_891/2014 del 13 luglio 2015 consid. 4.3,

2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid. 3.2.3), nonostante il reato commesso dall'insorgente

in Italia appaia oggettivamente serio (concernendo una

condanna in materia di sostanze stupefacenti per cui è stata inflitta una pena

detentiva di lunga durata), il medesimo è da ritenersi oramai lontano nel

tempo, essendo stato commesso in maniera ripetuta sull'arco di circa 4 mesi e

mezzo nel periodo compreso tra l'8 ottobre 2005 e il 25 febbraio 2006.

Dopo di che, per

quanto emerge dalle tavole processuali, la ricorrente ha mantenuto un

comportamento corretto, non interessando più le autorità penali sia in Italia,

che in Svizzera, Paese quest'ultimo in cui negli ultimi anni ha sovente

lavorato, seppur in maniera discontinua, cambiando diversi posti quale barista.

Orbene, questi elementi inducono a ritenere che la condanna a suo

tempo subita in Italia rappresenti un'eccezione rispetto alla condotta

altrimenti sostanzialmente onesta della ricorrente e permettono di concludere

per una prognosi positiva, motivo per cui non si può ritenere che sia dato un

rischio attuale ed elevato di recidiva. Non va poi nemmeno dimenticato che RI 1

risiede nella vicina Penisola e verrebbe in Svizzera solo per lavorare quale

frontaliera.

3.5. Pur

prendendo atto del comportamento poco esemplare tenuto in passato, il Tribunale

cantonale amministrativo non può dunque fare altro che allinearsi alla

giurisprudenza della nostra Massima Istanza e concludere che i rimproveri mossi

all'insorgente non erano ancora tali da giustificare il mancato rilascio di un

permesso per confinanti UE/AELS.

4. 4.1. Stante

quanto precede, l'impugnativa va dunque accolta

senza ulteriore disamina, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela.

Dal momento che la

ricorrente non dispone più di un'occupazione in Svizzera, si rinuncia a

retrocedere gli atti alla Sezione della popolazione perché le rilasci il permesso per frontalieri UE/AELS da essa richiesto.

4.2. Visto l'esito del

gravame, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà

all'insorgente, in quanto assistita da un consulente giuridico, un'indennità a

titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

§. Di conseguenza

sono annullate:

1.1. la risoluzione del 21 agosto 2019

(n. 3969) del Consiglio di Stato;

1.2. la decisione del 14 settembre 2018 del Dipartimento delle istituzioni,

Sezione della popolazione.

Considerandi

2.

Non si prelevano né tassa di giustizia né spese. Alla ricorrente va restituita la somma di

fr. 300.- versata a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.

3.

Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà

complessivamente all'insorgente fr. 1'800.- a titolo di ripetibili per entrambe

le sedi.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il vicecancelliere