Dipendente comunale. Classificazione salariale

Incarto n.

52.2020.182

Lugano

4

maggio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 6 aprile 2020 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 4 marzo 2020 (n. 1255) del

Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la decisione del 19

settembre 2018 del Municipio del Comune di CO 1 in materia di rapporto di

impiego;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. RI 1 è stato

assunto a partire dal 1° gennaio 2009 dal Municipio del Comune di CO 1 quale

agente di Polizia in formazione. Terminata la scuola, il medesimo è quindi

stato nominato a contare dal 1° luglio 2010 quale agente di Polizia e inserito

nella classe di stipendio 8 senza aumenti. La sua carriera è quindi progredita

regolarmente all'interno della classe 8 sino al 1° gennaio 2014, quando è stato

inserito in classe 9, livello I, con 8 scatti. Nel 2015 RI 1 ha ottenuto il

grado di appuntato ed è stato inserito nella decima classe di stipendio con sei

scatti, livello I.

b. A seguito dell'aggregazione di diversi Comuni della regione nella nuova

Città di CO 1 e del conseguente accorpamento delle polizie comunali di CO 1 e __________,

a contare dal 1° aprile 2017 il Municipio ha riclassificato temporaneamente il

personale del corpo di polizia, in attesa del nuovo regolamento organico dei

dipendenti comunali. Vista l'imminente entrata in vigore del regolamento

concernente l'uniformazione dei gradi e delle condizioni di stipendio dei corpi

di polizia cantonale e comunali del 1° giugno 2017 (RUGraS; RL 563.210), l'Esecutivo

comunale ha adeguato gli stipendi alla scala salariale applicabile ai

dipendenti cantonali. A RI 1, che aveva raggiunto la classe 10 con 8 aumenti, è

quindi stata attribuita la classe 24 con 4 aumenti.

B. a. Nell'ottica di

uniformare lo statuto del personale della nuova Città di CO 1, il 19 dicembre

2017 il Consiglio comunale ha adottato il nuovo regolamento organico dei

dipendenti (ROD).

b. Il Municipio ha quindi ridefinito la posizione di RI 1 in base al nuovo ROD

e all'Ordinanza municipale concernente la classificazione delle funzioni dei

dipendenti della Città di CO 1 del 19 gennaio 2018. Con decisione del 25

gennaio 2018 gli ha assegnato la funzione di appuntato presso il Dicastero

Sicurezza e servizi industriali, Settore Polizia comunale, Servizio

Stupefacenti, alcolismo e sicurezza sociale, presso il quale era già attivo da

inizio 2017, e l'ha inserito nella classe di stipendio 5 con 9 aumenti. La

decisione indicava la possibilità di sottoporre il caso alla Commissione

paritetica consultiva e conciliativa della città (Commissione) entro il termine

di 30 giorni dalla notifica della stessa.

c. Contro la predetta

decisione RI 1 ha interposto ricorso sia dinanzi al Consiglio di Stato sia

dinanzi alla Commissione, chiedendo l'attribuzione della funzione di sergente

con compiti speciali e l'inserimento in classe 7 con 4 aumenti o, in via

subordinata, il mantenimento del grado di appuntato, ma con il riconoscimento

della classe 5 di stipendio con 11 scatti. Ha altresì chiesto al Governo di

sospendere la procedura fino alla pronuncia della Commissione. Domanda,

quest'ultima, alla quale il Municipio ha aderito.

d. Con decisione del 19 settembre 2018, munita dei rimedi di diritto, il

Municipio, richiamato il rapporto sfavorevole frattanto rilasciato dalla

Commissione, ha confermato la precedente decisione. RI 1 ha quindi impugnato

anche tale risoluzione dinanzi al Governo, chiedendone l'annullamento e

riproponendo le medesime domande.

C. Il 4 marzo 2020 il

Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile, in quanto prematuro, il primo

ricorso dell'insorgente e respinto il secondo. Ha rilevato che l'insorgente non

poteva pretendere di essere inserito in

classe 7 con 4 aumenti siccome non svolge la funzione di sergente con compiti

speciali. Ha inoltre tutelato la posizione assegnatagli (5 con 9 aumenti).

Diversamente a quanto avvenuto per altri collaboratori, nel suo caso non

si giustificherebbe la concessione di uno stipendio maggiore per tenere conto

della soppressione delle indennità per lavoro festivo e notturno introdotta con

la nuova regolamentazione. Il medesimo non svolge infatti più turni durante i

giorni festivi e la notte che potrebbero dare luogo a indennità.

D. RI 1 è insorto dinanzi

al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta risoluzione

governativa chiedendone l'annullamento e il suo conseguente inserimento in

classe 5 con 11 scatti. A suo avviso la sua posizione salariale sarebbe

inferiore a quella di diversi colleghi che hanno iniziato la carriera nel suo

stesso anno, rispettivamente sarebbe simile a quella di colleghi assunti dopo

di lui. Con il passaggio alla nuova scala salariale, il salario lordo dei suoi

colleghi sarebbe stato aumentato di un importo forfetario di fr. 1'500.-, per

tenere conto della soppressione delle varie indennità precedentemente allocate.

Ritiene di avere diritto allo stesso trattamento.

E. All'accoglimento del

ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e

l'autorità di nomina. Ripercorsa la carriera dell'insorgente, il Municipio ha

confermato la correttezza del passaggio alla nuova scala salariale in

applicazione delle norme transitorie. Ineccepibile sarebbe l'inserimento del

ricorrente nella classe 5, prevista per la sua funzione, con l'attribuzione di

9 aumenti, ossia di uno stipendio superiore a quello che avrebbe percepito con

il riconoscimento dello scatto annuale secondo la vecchia scala. L'autorità di

nomina ha quindi escluso ogni paragone con i

colleghi menzionati dall'insorgente, già per il motivo che quest'ultimo è

attivo presso il Servizio stupefacenti, alcolismo e sicurezza sociale, mentre

gli altri nel Servizio esterno, con tutte le differenze che ne

conseguono in quanto a mansioni, turni e rischio. A seguito dell'adeguamento

dello statuto degli agenti comunali con la regolamentazione cantonale, gli

impiegati presso il servizio esterno hanno

perso il diritto a ricevere l'indennità per il mantenimento dell'ordine stabilita

dalle abrogate norme comunali, di fr. 100.- mensili, e hanno subito una

riduzione delle indennità per lavoro festivo e notturno. A compensazione

di questa perdita, il Municipio ha aumentato il loro stipendio. Il ricorrente

non ha beneficiato di questa concessione, non essendo più tenuto ai servizi che

possono dare luogo a indennità.

F. Con la replica e

la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, affinandole con

precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva

del ricorrente, direttamente interessato dalla decisione governativa impugnata,

è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

La documentazione trasmessa dalle parti fornisce sufficienti elementi affinché

il Tribunale possa esprimersi con cognizione di causa.

2. 2.1. Con la

nascita della nuova città di CO 1 il legislativo comunale ha adottato il nuovo

ROD. Per quanto attiene al rapporto d'impiego del personale uniformato del

Corpo di Polizia comunale, l'art. 1 n. 4 prescrive che questo è disciplinato

dalla legislazione cantonale relativamente ai gradi, ai salari, alle

promozioni, alle indennità di servizio, all'orario di lavoro e alla durata

delle vacanze. Il legislatore comunale ha previsto disposizioni transitorie per

disciplinare il passaggio dei dipendenti alla nuova legislazione. L'art. 90 ROD

prescrive che ai dipendenti è garantito almeno lo stesso stipendio lordo di

quello percepito precedentemente (n.1). Il collocamento nella scala stipendi,

soggiunge il n. 2, avviene tenendo conto della classificazione precedente,

degli anni di lavoro al servizio del precedente Comune o ente, dell'esperienza professionale e della formazione

scolastica. Per quanto attiene agli aumenti annuali, il legislatore comunale ha

stabilito che nell'anno di entrata in vigore del ROD, lo scatto annuale

sarebbe stato concesso in base ai previgenti regolamenti organici (art. 91

ROD).

2.2. Le condizioni di stipendio del personale delle polizie comunali sono

stabilite dal RUGraS, che ha imposto ai comuni di adeguare le proprie normative

entro il 31 dicembre 2018 (art. 7 RUGraS, cfr. art. 9 lett. d della legge sulla

collaborazione fra la polizia cantonale e le polizie comunali del 16 marzo

2011; LCPol; RL 563.100). Per il grado di appuntato, il RUGraS prevede, nel suo

allegato, la classe di stipendio 5 della scala salariale applicabile ai dipendenti

dello Stato (cfr. art. 3 RUGraS). I comuni sono pure tenuti ad applicare le

disposizioni cantonali vigenti in materia di indennità e di compensazione del

lavoro straordinario e non possono erogare indennità non previste da tali

normative (art. 4 RUGraS). Per il lavoro festivo e notturno è riconosciuta al

dipendente un'indennità oraria di fr. 5.-, rispettivamente fr. 5.90 (cfr. art.

7 e 8 del regolamento concernente le indennità ai dipendenti dello Stato del 27

settembre 2011; RInd; RL 173.450).

3. Fino al 31

dicembre 2017, ossia fino a prima del passaggio alla scala salariale cantonale,

il ricorrente percepiva uno stipendio annuo di fr. 76'465.- corrispondente alla

vecchia classe 24 con 4 aumenti. Con la

concessione di uno scatto, lo stipendio del medesimo avrebbe raggiunto fr. 78'198.- (classe 24 con 5 aumenti). A contare dal 1° gennaio 2018 l'insorgente è

stato inserito nella nuova classe 5

con 9 aumenti, per un salario annuale di fr. 78'862.-, che corrisponde

all'aumento immediatamente superiore allo stipendio che avrebbe percepito in

classe 24 con 5 aumenti. Il Municipio gli ha quindi riconosciuto uno scatto

secondo le vecchie disposizioni e gli ha infine assegnato uno stipendio

superiore a quanto percepito con il vecchio regime. L'adattamento delle

condizioni dell'insorgente al nuovo regime salariale è quindi avvenuto in

corretta applicazione delle norme transitorie di cui all'art. 90 e 91 ROD

Nella misura in cui lo stesso ha mantenuto la medesima funzione e gode di una

posizione superiore alla precedente, raggiunta in seguito a una regolare

carriera, non si può che ritenere che la sua esperienza professionale e gli

anni di servizio sono stati adeguatamente tenuti in considerazione.

4. L'insorgente

lamenta pure una violazione del principio della parità di trattamento, che

sarebbe da ricondurre al riposizionamento del personale di polizia avvenuto con

effetto al 1° aprile 2017. Discriminazione che il Municipio avrebbe riconfermato

con l'assegnazione definitiva nell'organico del nuovo Comune.

4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito

in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni

che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre a un regime identico

situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura

tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non

devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro

similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1,

129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I

104 consid. 4a; RDAT

I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der

schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf

Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag.

1 seg.).

4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i

dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.

Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale

nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve

allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due

categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione

per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid. 3.2,

123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel

rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti

fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici

possono quindi scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti

per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,

125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017

consid. 2). Censurabili sono soltanto le

distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono

ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent

Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando

differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità

di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la

durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di

mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,

consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona

o all'attività del dipendente, possono

ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente, differenze di

salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il

reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure

delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65

consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2, 2P.70/2004 del 17

aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet,

op. cit., pag. 836 e segg.).

4.3. Il Tribunale federale si è più volte chinato sulle modalità di transizione

da un modello salariale dei dipendenti pubblici ad un altro. In questo contesto

ha tra l'altro stabilito che l'inserimento in una nuova classe, in cui lo

stipendio è calcolato sulla base del salario percepito in precedenza

(cosiddetta "frankenmässige überführungsregelung")

non costituisce una disparità di trattamento se il salario precedente non era

discriminatorio. In caso contrario, se risulta che il vecchio modello

retributivo era già costitutivo di una disparità di trattamento, la

trasposizione in un nuovo modello prendendo come riferimento il salario

precedente ha quale effetto di perpetuare una situazione discriminatoria, ciò

che non è ammissibile. Pertanto, occorre verificare non solo se la nuova

normativa è contraria al principio della parità di trattamento, bensì se anche

la precedente, nel frattempo abrogata, non lo era già (cfr. tra tante DTF 144

Considerandi

II 65 consid. 5.3, 131 II 393 consid. 8.2 e 8.3, 125 I 13 consid. 3h, 124 II

436.

consid. 10f).

4.4

L'insorgente pone

a confronto la propria situazione con quella di alcuni colleghi del servizio

esterno. Sostiene di essere stato svantaggiato quando il Municipio ha adattato

lo stipendio del personale del corpo di polizia alla scala retributiva

cantonale, con effetto dal 1° aprile 2017. A ragione l'autorità di nomina ha

osservato che tale servizio, rispetto a quello dove è attivo l'insorgente,

implica differenze in quanto a compiti, rischi e turni che rendono difficile

ogni paragone. Così come azzardato è il confronto con colleghi di grado

diverso. Poste queste premesse, il passaggio alla scala retributiva cantonale ha

comportato l'abolizione dell'indennità fino ad allora accordate dal Municipio

di CO 1 per mantenimento ordine, dell'importo di fr. 100.- mensili,

nonché una riduzione delle indennità per lavoro festivo e notturno (da fr. 7.20

a fr. 5.-, rispettivamente 5.90; cfr. art. 3 dell'ordinanza municipale relativa

alle indennità per mansioni speciali nel corpo di polizia comunale del 22

dicembre 2011, nella sua versione in vigore fino al 31 marzo 2017 e art. 2 dell'ormai

abrogata ordinanza municipale per il lavoro notturno, domenicale e festivo

regolari ed altre mansioni speciali del 27 novembre 2013). L'autorità di nomina

ha tenuto conto della perdita economica che tale cambiamento avrebbe comportato

per gli agenti tenuti al servizio di mantenimento ordine e al lavoro notturno e

festivo e, per determinare la loro posizione nella scala stipendi cantonale, ha

aggiunto allo stipendio di partenza un supplemento di fr. 1'500.- annuali. Ciò

non è avvenuto nel caso dell'insorgente poiché da settembre 2016, per ragioni

mediche, aveva smesso di prestare il servizio di mantenimento ordine ed era

stato distaccato presso il Servizio Stupefacenti, alcolismo e sicurezza sociale,

per cui avrebbe effettuato turni di notte e nei giorni festivi soltanto

saltuariamente. Queste circostanze emergono in modo chiaro dai conteggi di

stipendio prodotti dal ricorrente: l'indennità per mantenimento ordine gli è

stata versata soltanto fino ad agosto 2016, mentre

quelle per lavoro notturno e festivo corrisposte nel 2017 e 2018 sono irrisorie

se confrontate a quelle riconosciute per l'anno 2016. Il mancato riconoscimento

dell'importo di fr. 1'500.- si fonda quindi su un motivo oggettivo,

ossia la circostanza per cui l'insorgente non avrebbe subito perdite economiche

con il passaggio alla nuova scala retributiva. La situazione lavorativa

dell'insorgente essendo diversa rispetto a quella dei colleghi attivi presso il

Servizio esterno non meritava lo stesso trattamento. È pertanto malvenuto

l'insorgente, laddove pretende di beneficiare di tale contributo soltanto

perché il suo trasferimento al Servizio Stupefacenti alcolismo e sicurezza

sociale non è stato formalizzato, ma è avvenuto solo di fatto. La censura è

quindi destituita di fondamento.

4.5

Accertato che il

regime precedente all'introduzione del ROD non

era discriminatorio, pure la transizione verso il nuovo sistema

retributivo, con garanzia dello stipendio percepito al 31 dicembre 2017

maggiorato di uno scatto e inserimento nella nuova scala nel gradino immediatamente

superiore si rivela rispettosa del diritto.

L'assegnazione della classe 5 con 9 aumenti non può quindi che essere

confermata.

5.

Visto quanto precede, il

ricorso va respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente

secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.

49.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera