Multa disciplinare per violazione degli obblighi professionali in ambito pubblicitario. Confermata da STF 2C_577/2021 del 3 maggio 2022

Incarto n.

52.2020.21

Lugano

16

giugno 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Paola Passucci

statuendo

sul ricorso del 10 gennaio 2020 di

RI

1

patrocinato

da:

contro

la risoluzione dell'11 dicembre 2019 (n. 6437) del

Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la decisione del 7 febbraio 2018 con cui il Dipartimento della sanità

e della socialità gli ha inflitto una multa disciplinare per la violazione

dei suoi obblighi professionali in ambito pubblicitario;

ritenuto, in

fatto

A. Con risoluzione del 19

aprile 2013 l'Ufficio di sanità ha concesso a RI 1 l'autorizzazione per il

libero esercizio e l'esercizio a titolo dipendente della professione di medico

nel Cantone Ticino.

B. Nel corso del mese di

maggio del 2014 il dr. med. RI 1, specialista in oftalmologia e

oftalmochirurgia, ha inviato ai medici di medicina generale iscritti all'Ordine

dei medici del Canton Ticino, e ai membri del Consiglio dell'Ordine, un invito

per l'inaugurazione del suo studio oculistico __________ presso il Palazzo __________,

prevista il 4 giugno 2014. All'invito era allegato l'opuscolo informativo del __________.

C. a. Il 27 maggio 2014 la

European School for advanced studies in ophthalmology (ESASO) si è rivolta al

dr. med. RI 1 con uno scritto del seguente tenore:

(…) Negli ultimi giorni abbiamo avuto occasione di

visionare l'opuscolo che pubblicizza la sua recente nuova attività con

l'apertura di un istituto di ricerca a __________ (www.__________.ch).

Nell'opuscolo e sul sito web

menziona una sua docenza presso ESASO. In proposito, come già discusso durante

un incontro alcuni mesi or sono, ricordiamo che da quest'anno non fa più parte

del corpo insegnante della scuola (…).

Sottolineiamo inoltre che i docenti dell'ESASO non

possono in nessun modo fregiarsi del titolo di Professore presso l'Università

della Svizzera Italiana, e questo sia in Svizzera che all'estero.

Le chiediamo pertanto di voler immediatamente

cancellare ogni riferimento ad ESASO nel suddetto sito, come pure di astenersi

in futuro dal presentarsi verso l'utenza o terzi riferendosi a ESASO e/o

all'Università della Svizzera italiana.

La missiva, trasmessa

per conoscenza, fra gli altri, al medico cantonale, è stata da questi inoltrata

il 3 giugno seguente all'Ufficio di sanità con l'invito a metterla all'ordine

del giorno durante gli incontri di vigilanza UMC-US.

b. Con scritto del 26 marzo 2015, l'Associazione degli Oculisti del Canton

Ticino (AOCT) ha segnalato al Dipartimento della sanità e della socialità (DSS)

che lo studio oculistico __________ avrebbe eseguito pubblicità in modo

scorretto. In particolare, ha addotto che questo sedicente istituto di

ricerca è pubblicizzato attraverso un sito internet che suscita più di un

interrogativo dal profilo del rispetto dell'art. 70 della legge sulla

promozione della salute e il coordinamento sanitario del 18 aprile 1989 (LSan;

RL 801.100). Non solo per gli innumerevoli meriti che attribuisce al dr. RI

1, ma già per lo sfruttamento commerciale, apparentemente privo di

giustificazioni oggettive, del termine Switzerland. Secondo l'AOCT, la

pagina del sito internet relativa alla ricerca in cui si afferma

[…] lo __________, con la direzione scientifica del

Dottor RI 1, incrementa costantemente la ricerca scientifica nel campo della

chirurgia refrattiva, allo scopo di fornire un contributo all'avanzamento di

questa disciplina a livello internazionale.

Il lavoro di ricerca avviato in Italia da RI 1 nel 1998 alla direzione

dell'Istituto __________ ha portato alla ideazione e al perfezionamento di

nuove tecniche chirurgiche, quali la __________ per la soluzione della

presbiopia.

A queste si aggiungono i nuovi trattamenti terapeutici, ad esempio il

cross-linking transepiteliale osmotico per la cura del cheratocono, e la messa

a punto di farmaci: è questo il caso di ParaCel, collirio usato nel trattamento

del cheratocono.

Le innovazioni nate dal lavoro di gruppo del Dottor RI 1 con il suo team sono

condivise con istituzioni internazionali e sono entrate a far parte della

pratica clinica quotidiana di altri chirurghi nel mondo

meriterebbe un approfondimento.

D. a. Preso atto delle

suddette segnalazioni, con risoluzione del 4 febbraio 2016 il DSS ha aperto un

procedimento amministrativo nei confronti di RI 1, ai sensi degli art. 43 della

legge federale sulle professioni mediche universitarie del 23 giugno 2006

(LPMed; RS 811.11) e 59 LSan, affidandone l'istruzione alla Commissione di

vigilanza sanitaria (CVSan).

b. Chiamato ad esprimersi sui rimproveri che gli erano stati rivolti, con

lettera del 22 marzo 2016 RI 1 ha quindi osservato che il termine Professore

è alcune volte indicato nell'opuscolo solo ad indicare la docenza del Dottor RI

1 presso ESASO e non quale Professore in generale e che in ogni caso tale

titolo è stato utilizzato solo nella prima brochure istituzionale di __________

Lugano in corrispondenza al periodo effettivo della docenza del Dottor RI 1

presso ESASO e mai successivamente e in altre circostanze. In merito

all'aspetto concernente la sperimentazione e la ricerca egli ha rilevato che

alcune delle pratiche utilizzate, quali __________

e __________ sono

procedure che si avvalgono di strumentazioni chirurgiche (laser ad eccimeri,

laser a femtosecondi e raggi UV-A) e tecniche operatorie (LASIK cross-linking

corneale) già note, validate dalla co-

munità scientifica internazionale ed utilizzate da altri chirurghi nel mondo e

sono il frutto di ricerche da egli effettuate.

E. a. Il 23 gennaio 2018

la CVSan ha proposto al DSS di pronunciare, nei confronti di RI 1, una multa disciplinare

di fr. 1'000.- per violazione dei suoi obblighi professionali di cui all'art.

40 lett. d LPMed. In particolare essa ha rimproverato a quest'ultimo di avere

violato l'obbligo professionale di evitare una pubblicità invadente, avendo

inviato un opuscolo pubblicitario a tutti i membri dell'Ordine dei medici, di

avere fatto in quell'occasione indebito uso del titolo di professore e di avere

indicato sul sito internet del __________ che questo studio fungerebbe da centro

di ricerca, allorquando lo stesso non dispone di alcuna autorizzazione a

svolgere un'attività di sperimentazione o di ricerca clinica giusta l'art. 10

LSan.

b. Con risoluzione del 7 febbraio 2018 il DSS, facendo proprio l'avviso della

CVSan, ha inflitto a RI 1 la suddetta sanzione e lo ha condannato al pagamento

di una tassa di giustizia di fr. 500.-.

F. Con giudizio

dell'11 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento,

respingendo l'impugnativa contro di esso presentata da RI 1. L'autorità di

ricorso di prime cure ha riconosciuto che il fatto di pubblicizzare tramite un

opuscolo puntuale (rivolto unicamente ai medici) l'apertura di uno studio oculistico

può oggi essere ammessa; essa ha tuttavia ritenuto che la pubblicità posta in

essere dall'insorgente (il fatto di essersi presentato quale Professore

e di avere definito il proprio studio quale centro di ricerca) era

lesiva della legislazione applicabile in materia. Ha quindi considerato che il

provvedimento adottato fosse correttamente commisurato alle circostanze del

caso e rispettoso del principio della proporzionalità.

G. Contro questo giudizio

il dr. med. RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo,

in via principale, che lo stesso sia annullato unitamente alla multa

inflittagli. Subordinatamente, chiede che la sanzione sia ricondotta a un

ammonimento; in via ancor più subordinata, domanda che la multa sia ridotta a

fr. 100.-. L'insorgente lamenta anzitutto

una carente motivazione della decisione impugnata, che non tratterebbe tutte le

censure sollevate. Nel merito, risolto a suo favore il quesito sulla liceità

del canale pubblicitario scelto, ripropone essenzialmente le argomentazioni invano

sottoposte all'autorità di ricorso di prime cure. Anche in questa sede

l'insorgente eccepisce una violazione del principio di legalità. Non vi sarebbe

a mente sua alcuna base legale che limiti e, di conseguenza sanzioni,

l'utilizzo dei termini professore e centro di ricerca. Semmai

esistesse, soggiunge il ricorrente, una tale norma violerebbe la libertà di

espressione e la libertà economica. L'insorgente riconosce in seguito di avere

utilizzato il termine professore nell'opuscolo inviato ai colleghi medici

e precisa che tale qualifica, formalmente assegnatagli nel contratto di incarico

sottoscritto con la ESASO il 13 ottobre 2011, era volta unicamente ad indicare

la docenza presso quest'ultima scuola e mai quella di professore in generale. All'epoca

in cui ne aveva fatto uso, sarebbe pertanto (stato) abilitato a farlo,

rispettivamente avrebbe agito in buona fede, ritenendosi così legittimato e

autorizzato. Egli ribadisce di essersi fregiato di tale titolo solo nella prima

brochure istituzionale di __________ __________, in corrispondenza al periodo

effettivo della docenza e mai successivamente. In merito al termine ricerca precisa

poi che le procedure __________

e __________

sono note e

brevettate. In nessun caso si tratta dunque di tecniche sperimentali o di

ricerca clinica che avrebbero dovuto essere autorizzate dal Comitato etico

cantonale. Sottolinea che alcune delle pratiche utilizzate dall'insorgente costituiscono

il frutto delle ricerche teoriche da egli effettuate, ciò che emerge anche

dalle numerose pubblicazioni scientifiche esibite. Trattandosi di attività di

ricerca scientifiche compiute dall'insorgente nella sua qualità di responsabile

del Centro __________, egli era ed è perfettamente legittimato a definirlo come

un centro di ricerca. Il ricorrente ritiene in ogni caso eccessiva la

sanzione inflittagli, che andrebbe quindi ridotta già solo perché l'accusa

relativa alla pubblicità "a tappeto" è stata ritenuta infondata ed è

quindi caduta.

H. All'accoglimento del

ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione è pervenuto il DSS, con argomenti di cui si dirà, per

quanto necessario, in seguito.

Fatti

I. In sede di

replica e di duplica il ricorrente e il DSS si sono sostanzialmente

riconfermati nelle loro contrapposte tesi e domande di giudizio. Dal canto suo,

il Consiglio di Stato ha rinunciato a duplicare.

J. Con un memoriale

spontaneo dell'11 maggio 2020 il dr. RI 1 ha trasmesso ulteriore documentazione

a comprova delle attività di ricerca scientifica da egli svolte presso

l'Istituto __________.

Lo scritto intimato

alle parti, non hanno suscitato ulteriori prese di posizione.

L'8 giugno e il 28 agosto 2020 l'insorgente ha inoltrato al Tribunale altri

contributi scientifici.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 99a cpv. 1 LSan. La

legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere

evaso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art.

25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Preliminarmente,

a ragione il ricorrente lamenta il fatto che la decisione impugnata omette di

esprimersi in merito all'eccezione

di violazione del principio di legalità, sollevata nel suo gravame. È innegabile che, così facendo, il Governo

abbia disatteso il diritto di essere sentito dell'insorgente, che comprende anche il diritto all'ottenimento

di una motivazione (art. 34 LPAmm; art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999; Cost.; RS 101). Scopo dell'obbligo di motivazione è di permettere al

destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se

del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione

superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo

(DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II

ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz

Kneubühler, Die Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 segg.). Questa Corte, pur richiamando la precedente

istanza a maggiore attenzione, non ritiene comunque di annullare la decisione,

retrocedendole gli atti. Infatti

le censure sollevate dal ricorrente concernono la violazione del diritto

secondo l'art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm (che comprende anche la verifica

dell'eccesso o dell'abuso del potere di apprezzamento), rispettivamente

l'inesatto o incompleto accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti

previsto dalla lett. b del medesimo disposto. Il potere cognitivo di questo

Tribunale è in concreto lo stesso di quello del Consiglio di Stato. Il vizio

poc'anzi evocato può pertanto essere eccezionalmente sanato in questa sede,

giacché il ricorrente non patisce alcun danno nella difesa dei suoi diritti. Oltretutto, in concreto, un rinvio degli atti all'istanza

inferiore costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia

processuale (cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V

117.

consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi; STF

2C_661/2011 del 17 marzo 2012 consid. 2; sentenze del Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich VB.2014.234 del 7 luglio 2014 consid. 2.2 e VB.2012.668 del

15.

luglio 2013 consid. 3). Della lesione dei diritti dell'insorgente sarà

tenuto conto nella ripartizione di tassa di giustizia e spese.

3.

3.1. Alla

fattispecie tornano applicabili la LPMed e la LSan nella loro versione in

vigore al momento in cui sono state commesse le irregolarità che vengono

rimproverate al ricorrente. A interessare la presente vertenza sono quindi

unicamente gli art. 40 lett. d e 43 cpv. 1 LPMed nella loro versione al 28

maggio 2014, ritenuto che l'art. 70 cpv. 1 LSan allora vigente aveva comunque

perso qualsiasi portata propria in seguito all'entrata in vigore, avvenuta il

1° settembre 2007, della LPMed.

3.2

Giusta l'art. 40

LPMed, chi esercita liberamente una professione medica universitaria deve

osservare i seguenti obblighi professionali:

a. esercitare la

professione in modo accurato e coscienzioso; deve altresì rispettare i limiti

delle competenze acquisite nell'ambito della formazione, del perfezionamento e

dell'aggiornamento;

b. approfondire,

estendere e migliorare le proprie conoscenze, attitudini e capacità

professionali grazie all'aggiornamento permanente;

c. tutelare i diritti

dei pazienti;

d. praticare

esclusivamente una pubblicità oggettiva e corrispondente all'interesse

generale, non ingannevole né invadente;

e. tutelare, nel

collaborare con membri di altre professioni sanitarie, esclusivamente gli

interessi dei pazienti e operare indipendentemente da vantaggi finanziari;

f. osservare

il segreto professionale conformemente alle prescrizioni pertinenti;

g. prestare

assistenza in casi di urgenza e partecipare ai servizi di emergenza

conformemente alle prescrizioni cantonali;

h. concludere un'assicurazione

di responsabilità civile professionale commisurata al genere e all'entità dei

rischi connessi alla sua attività o fornire una garanzia equivalente.

Questa enumerazione è

esaustiva (messaggio concernente la legge federale sulle professioni mediche

universitarie, in: FF 2005, pag. 199 ad art. 40). Gli obblighi professionali si

differenziano dalle regole deontologiche. I primi sono sanciti da un'autorità e

valgono per tutto il personale che esercita liberamente la propria professione.

A questi si contrappongono le regole deontologiche concepite dalle

organizzazioni professionali e applicabili soltanto ai loro membri. Nella

prassi, tuttavia, gli obblighi professionali, spesso formulati in maniera assai

generale, possono essere precisati dalle regole deontologiche (RtiD I-2020 n.

33.

consid. 2.2; STF 2C_1083/2012 del 21 febbraio 2013 consid. 5.1; Madeleine Hirsig-Vouilloz, La

responsabilité du médecin, Aspects de droit civil, pénal et administratif,

Berna 2017, pag. 221; Boris Etter,

Medizinalberufegesetz, Handkommentar, Berna 2006, n. 1 ad art. 40).

3.3

La pubblicità degli operatori sanitari è dunque regolata dal diritto

federale e, segnatamente, dal sopra menzionato art. 40 lett. d LPMed. È

considerata pubblicità ogni comportamento specificatamente finalizzato

all'acquisizione di clientela. Se un determinato atteggiamento costituisca o

meno una forma di pubblicità, va stabilito secondo l'opinione comune,

applicando criteri oggettivi. Decisivo è l'effetto prodotto dal messaggio

pubblicitario sul suo destinatario (cfr. in tal senso Walter Fellmann/Gaudenz G. Zindel, Kommentar zum

Anwaltsgesetz, Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, n. 113 ad art. 12).

La pubblicità degli operatori sanitari, un tempo praticamente vietata (Heinrich Honsell, Handbuch des

Arztrechts, Zurigo 1994, pag. 232), è ora ammessa nella misura in cui

costituisce una forma d'informazione volta a facilitare l'utente nella scelta

del professionista che meglio risponde alle sue esigenze specifiche. Essa deve

quindi essere anzitutto veritiera, trasparente e completa. Vietata è di

riflesso la pubblicità ingannevole, in quanto deliberatamente menzognera o

anche solo fuorviante per omissione. La pubblicità deve inoltre essere

commisurata al bisogno d'informazione dell'utente ed evitare di suscitare

aspettative ingiustificate. Inammissibili sono in particolare forme di

pubblicità aggressive, insistenti od adescanti mediante suggestione. Il

messaggio pubblicitario deve limitarsi a facilitare la scelta dell'operatore

sanitario da parte dell'utente; obbiettivo, al quale deve rimanere subordinato

l'interesse dell'operatore sanitario alla sua promozione professionale. Deve

quindi essere chiaro ed insuscettibile di creare confusione (cfr. RtiD I-2020

n. 33 consid. 2.3).

L'uso di titoli di studio, di specializzazioni e di ulteriori qualifiche

professionali è ammesso a condizione che corrispondano a competenze

effettivamente acquisite. Oltre alle regole sin qui illustrate, tale uso deve

in particolare rispettare il principio sancito dall'art. 2 della legge federale

contro la concorrenza sleale del 19 dicembre 1986 (LCSl; RS 241), che considera

sleale e illecito qualsiasi comportamento o pratica d'affari ingannevole, o

altrimenti lesivo delle norme della buona fede, che influisce sui rapporti tra

concorrenti o tra fornitori e clienti. Principio, questo, che è concretizzato

dall'art. 3 lett. c LCSl, secondo cui agisce in modo sleale chiunque si serve di

titoli o denominazioni professionali non pertinenti, atti a far credere a

distinzioni o capacità speciali.

3.4

L'art. 21 del codice deontologico della Federazione dei medici svizzeri (FMH), disciplinante

l'uso di titoli, prevede quanto segue:

L'uso della sigla "FMH" è riservato ai

membri della FMH. La protezione del marchio è definita nel Regolamento

concernente l'uso del marchio collettivo.

L'uso abusivo di titoli è vietato.

Il medico può usare unicamente titoli universitari

rilasciati da un'università svizzera o da un'università estere riconosciute

equivalenti. I titoli accademici esteri devono sempre essere ciati con il loro

luogo di provenienza.

Per l'uso di un titolo di specialista o altre

qualifiche professionali valgono le relative norme dell'Ordinanza sulle

professioni mediche, del Regolamento per il perfezionamento professionale, nonché

l'allegato 2 del Codice deontologico.

Di per sé, la norma

è applicabile soltanto ai medici membri della FMH. Non appare tuttavia

inammissibile farvi riferimento nella misura in cui, codificando le regole

valide per la maggior parte dei medici svizzeri, consente indirettamente anche

di valutare l'impatto che l'uso dei titoli produce a livello di opinione

pubblica.

4.

4.1. Il

ricorrente eccepisce anche in questa sede la violazione del principio di

legalità. A suo giudizio, nessuna base legale limiterebbe e, di conseguenza sanzionerebbe,

l'uso dei termini di professore e centro di ricerca. Semmai

esistesse, soggiunge l'insorgente, una tale norma violerebbe la libertà di

espressione e la libertà economica.

4.2

Preliminarmente va osservato che, il principio di legalità è applicabile

in materia di sanzioni amministrative sia per quanto attiene alla legalità dell'infrazione (nullum crimen sine lege), sia per

quanto concerne la legalità della pena (nulla poena sine lege). La legge

deve dunque definire l'infrazione rimproverata all'amministrato e deve

prevedere la pena che gli sarà inflitta (Thierry

Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 1212, pag. 415). Inoltre è ormai opinione

comune sia in dottrina che in giurisprudenza che per poter essere pronunciata,

una sanzione amministrativa presuppone una colpa da parte dell'amministrato,

che può essere intenzionale o per negligenza (STA 52.2020.352 del 3

febbraio 2021 consid. 3.2; Tanquerel, op. cit., n. 1214, pag. 415 con numerosi

riferimenti). Per quanto attiene al caso in esame si deve considerare che

sebbene l'art. 40 lett. d LPMed proibisca genericamente la pubblicità che

potrebbe indurre in errore il pubblico, detta norma costituisce nondimeno una

base legale sufficiente poiché è impossibile prevedere anticipatamente tutti i

comportamenti che potrebbero implicare una pubblicità indebita, una certa

flessibilità rivelandosi necessaria (cfr. STA 52.2005.25 del 12 luglio

2005, confermata dal Tribunale federale con la sentenza 2P.222/2005 del 13 giugno 2006, pubbl. in: RtiD

II-2006 n. 12 consid. 2.2). Inoltre

questa norma è precisata dagli art. 20 e 21 del Codice deontologico della FMH e

dalle direttive sull'informazione e la pubblicità ad esso annesse (allegato 2).

Non sussistendo nessuna lacuna di legge da colmare, ma soltanto un problema

d'interpretazione, va di conseguenza disattesa l'eccezione di violazione

del principio di legalità sollevata

dall'insorgente. Su questo punto il ricorso, infondato, dev'essere

respinto.

5.

In concreto, il

DSS ha ritenuto che, avendo diffuso a tutti i membri dell'Ordine dei medici l'opuscolo

per l'apertura dello studio __________, come pure essendosi prevalso,

attraverso questo invio a tappeto, del titolo di professore

anteposto al proprio nome e avendo definito il proprio studio quale centro

di ricerca, il ricorrente fosse incorso in una violazione dei suoi obblighi

professionali in materia di pubblicità.

5.1

Ora, questo Tribunale è dell'avviso che al giorno d'oggi, tenuto conto

dell'evoluzione dei mezzi elettronici a disposizione per informare il pubblico

e per promuovere un'attività lavorativa, non può essere a priori escluso che

l'apertura di uno studio oculistico possa essere pubblicizzata anche per il

tramite di un opuscolo come quello inviato, peraltro unicamente ai colleghi

medici ticinesi, dall'insorgente (cfr. Etter,

op. cit., n. 29 a pag. 127; vedi inoltre, per analogia, la RtiD I-2020 n. 33,

concernente l'invio di un volantino per l'apertura di uno studio dentistico a

tutti i fuochi). La violazione rimproverata dal DSS al ricorrente di avere

svolto nell'occasione una pubblicità invadente non è dunque data, così come già

ritenuto nel suo giudizio anche dal Consiglio di Stato, il quale però, in modo

invero inspiegabile, ha ugualmente confermato l'ammontare della multa

pronunciata dall'autorità di prime cure, senza avvedersi del fatto che, venendo

meno uno dei rimproveri che erano stati mossi al dr. med. RI 1, una riduzione

della sanzione si imponeva.

Posta questa premessa, occorre comunque verificare se nel caso di specie il

messaggio pubblicitario ivi contenuto fosse rispettoso delle disposizioni

federali che regolano la materia. Secondo queste ultime infatti (cfr. supra,

consid. 3), la pubblicità degli operatori sanitari deve essere oggettiva,

deve corrispondere all'interesse generale, non deve essere ingannevole e

nemmeno invadente. Si tratta di una serie di condizioni che devono essere

rispettate in modo cumulativo (cfr. Etter,

op. cit., n. 25 e segg.).

5.2

Utilizzo del termine research (ricerca)

Nell'opuscolo distribuito ai colleghi medici, come pure sul sito internet

www.__________.ch, lo studio __________ viene definito come un centro di

ricerca.

Come già esposto sopra in narrativa, il ricorrente osserva che le tecniche da

egli utilizzate (__________, __________) sarebbero note e validate dalla

comunità scientifica internazionale. Sarebbero utilizzate da altri chirurghi

del mondo e rappresenterebbero il frutto di ricerche teoriche da egli

effettuate. Non si tratterebbe pertanto di tecniche sperimentali o di

ricerca clinica

che avrebbero dovuto essere autorizzate. In replica

afferma poi che l'istituto __________ svolgerebbe ricerche di carattere

scientifico. Ciò sarebbe dimostrato dal fatto che egli conduce da anni

ricerche nel suo campo professionale e che il __________ dispone di un

Advisory Board composto di illustri medici oculisti.

Ora, nulla è dato di

sapere sul contenuto del sito internet del __________ al momento in cui è stato

adottato il provvedimento contestato. Interpellato dall'AOCT, il 1° dicembre

2015.

il Comitato etico cantonale ha comunque dato atto che nello stesso non si

faceva alcuna menzione di ricerche attualmente in corso - oppure attivate

dopo l'ottenimento del libero esercizio nel Cantone da parte del Dr. RI 1 - che

sarebbero soggette ad approvazione del Comitato Etico Cantonale secondo la

Legge federale sulla ricerca sull'essere umano e che gli approcci

terapeutici presentati quali innovazioni nella pagina del sito internet

relativa alla ricerca erano il frutto di studi effettuati dal ricorrente prima

del 2013. Ha quindi confermato che non (gli) risulta(va) che

il Dr RI 1, rispettivamente l'istituto __________ di __________,

svolgessero in Ticino attività di ricerca su persone e che nessuno

studio clinico gli era

stato sottoposto da parte del dr. med. RI

1.

o da altri medici afferenti al __________ (cfr. doc. 3). A dispetto di

quanto ritenuto dal DSS e dal Consiglio di Stato, nulla lascerebbe quindi

presupporre che il dr. med. RI 1 si sarebbe vantato di svolgere attività di sperimentazione

o ricerca clinica presso il __________, né che di una simile attività si

occuperebbe il centro stesso. Dall'attuale sito internet, come pure dall'opuscolo

a suo tempo distribuito ai colleghi medici, emerge invero chiaramente che il

termine ricerca si riferisce alla ricerca scientifica nel campo della

chirurgia refrattiva svolta presso il __________ dall'insorgente e dai suoi

collaboratori: attività peraltro comprovata dalla copiosa documentazione

(pubblicazioni in manuali scientifici) esibita anche in questa sede e che, nella

misura in cui non coinvolge il paziente, è del tutto legittima e quindi

possibile senza alcuna autorizzazione del Comitato etico cantonale (art. 10

LSan, BU 2001 189; cfr. doc. 3). L'utilizzo del termine research ragguaglia

pertanto correttamente il destinatario dell'informazione circa il tipo di attività

effettivamente svolta dall'istituto __________. Bisogna inoltre convenire con

il ricorrente che la diffusione di informazioni riguardanti l'attività

scientifica appare di sicuro interesse, non solo per i pazienti e la comunità

scientifica locale, ma anche per l'opinione pubblica. A torto le autorità inferiori

hanno quindi ritenuto che il messaggio pubblicitario in questione, oltre a non

limitarsi ad esporre dei fatti oggettivi e a non rispondere quindi ai bisogni

d'informazione del pubblico, risultava pure ingannevole. Sotto questo aspetto,

la censurata decisione non può essere tutelata.

5.3

Utilizzo del

titolo di professore

Nell'opuscolo informativo

di __________ distribuito dal ricorrente, quest'ultimo ha più volte anteposto

il titolo di professore al proprio nome.

Il ricorrente osserva che tale menzione sarebbe finalizzata unicamente ad

indicare la docenza del Dr. RI 1 presso ESASO e mai quale professore in

generale. Afferma che il titolo di professore, formalmente assegnatogli nel

contratto di incarico sottoscritto con la ESASO il 13 ottobre 2011, sarebbe

stato utilizzato solo nella prima brochure istituzionale di __________, in

corrispondenza al periodo effettivo della docenza e mai successivamente e in

altre circostanze. Annota che quando si è fregiato di tale titolo era assolutamente

abilitato a farlo e di aver cessato immediatamente di utilizzarlo allorquando

gli è stato richiesto di farlo.

Ora, è vero che l'insorgente non sottostà al Codice deontologico della FMH il

cui art. 21 vieta espressamente l'uso abusivo di titoli. È però altrettanto

evidente che la norma in parola non fa altro che precisare e concretizzare il

dovere professionale di cui all'art. 40 lett. d LPMed, che impone di praticare

una pubblicità oggettiva corrispondente all'interesse generale e non

ingannevole. Il fatto che il ricorrente abbia anteposto al suo nome la menzione

di professore

in un opuscolo destinato a promuovere il suo studio oculistico

dava chiaramente da intendere che lo stesso fosse professore in una facoltà universitaria

di medicina. Sennonché, questo Tribunale ha già avuto modo di stabilire che il titolo

di professore universitario di medicina, in Svizzera, è, per nota e inveterata

consuetudine oltre che per esplicita disposizione degli ordinamenti

professionali di categoria, riservato esclusivamente ai professori ordinari,

straordinari o titolari, ovvero ai docenti che, rispondendo a particolari

requisiti di legge, hanno formalmente conseguito l'abilitazione ad insegnare in

un ateneo svizzero od estero riconosciuto (cfr. RtiD II-2006 n. 12 citata) e

che sono invece esclusi da questa prerogativa i liberi docenti (Privatdozenten)

e gli incaricati di corsi (Lehrbeauftragte, chargés de cours). Lo

statuto di semplice docente presso la __________, scuola che offre una

formazione specialistica post-universitaria, non autorizzava pertanto il

ricorrente ad anteporre il titolo di professore al proprio nome. Nulla muta al

riguardo che, secondo quanto sostenuto dall'insorgente, il fatto che il titolo

di professore gli fosse stato formalmente assegnato nel contratto di

incarico sottoscritto con la ESASO l'avrebbe indotto a considerarsi legittimato

e abilitato a fregiarsene, tant'è vero che veniva definito come tale persino

dai suoi interlocutori (cfr. doc. G e H, allegati al ricorso al Consiglio di

Stato). A prescindere dal fatto che il ricorrente non dispone del titolo

accademico di professore, la circostanza per cui l'autorizzazione a portare

tale titolo gli sarebbe stata data dall'istituto scolastico permette di

escludere che il ricorrente possa invocare con successo la violazione del

principio della buona fede (cfr. DTF 131 II 627 consid. 6.1 con rinvii; STA

52.2015.59

del 24 maggio 2017 consid. 4.2, 52.2013.277 del 6 novembre 2013

consid. 4.2; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 616 seg.,

639.

con rinvii). Compete infatti al DSS autorizzare il singolo medico a portare

titoli accademici di università private o estere (art. 70 cpv. 3 LSan, BU 2001,

189). Privo di rilievo è pure la circostanza che il porto del titolo di

professore non sia disciplinato esplicitamente dalla legge o da un regolamento,

ma sia regolato dall'ordinamento deontologico di un'associazione professionale.

Determinante ai fini del giudizio è il fatto che l'applicazione costante di

queste normative di diritto privato ha comunque definito il significato che

viene comunemente attribuito al titolo di professore di medicina. Estendere ai

docenti che, come il qui ricorrente, svolgono un insegnamento complementare,

limitato sia nel tempo da un contratto a durata determinata (anche se

rinnovabile) sia per quanto concerne le ore di insegnamento impartite, il

diritto di portare il titolo di professore suscita inevitabilmente confusione

nel pubblico circa l'effettiva valenza del titolo, che non può oggettivamente

essere considerato equipollente a quello di professore ordinario o

straordinario abilitato presso un'università svizzera o estera riconosciuta.

Sennonché, a dispetto di quanto sostenuto dal ricorrente, il messaggio che ne

deriva non espone i fatti in modo oggettivo e induce in errore già solo per

questo motivo. Non si deve infatti dimenticare che il requisito

dell'oggettività esige che la pubblicità sia oggettivamente corretta, cioè

vera, vietando qualsiasi informazione ingannevole (vedi sentenza del Tribunale

cantonale amministrativo di San Gallo del 29 agosto 2012 n. B 2011/54 consid.

4.4). Poco importa che il discusso termine sia stato menzionato solo nella

prima brochure

istituzionale di __________ e che l'insorgente abbia

cessato immediatamente di utilizzarlo allorquando gli è stato richiesto di

farlo. La tesi del ricorrente non può essere seguita (neppure) laddove afferma

di avere utilizzato tale termine in corrispondenza al periodo effettivo

della docenza presso l'ESASO, e mai successivamente e in altre circostanze.

Dallo scritto del 27 maggio 2014 inviatogli da quest'ultima emerge infatti che

l'insorgente (già) mesi prima era stato informato del fatto che non avrebbe più

fatto parte del corpo docenti. Quando ha predisposto l'opuscolo, non poteva

quindi non sapere che non stava effettivamente esercitando più alcuna attività

didattica. Ne consegue che l'insorgente, non solo ha utilizzato il titolo di

professore senza essere autorizzato a farlo, ma lo ha fatto ben cosciente che,

in quel momento, non faceva più parte del corpo insegnanti della scuola. Questo

Tribunale conviene pertanto con le autorità inferiori laddove le stesse hanno

ritenuto che la pubblicità praticata nell'occasione dall'insorgente suscitava

apparenze non corrispondenti alla realtà, ponendosi così in contrasto con gli

scopi della pubblicità in campo medico.

5.4

Ne discende che, per quanto riguarda la materialità di quest'ultima infrazione,

la decisione impugnata non presta il fianco ad alcuna critica.

6.

Occorre a questo

punto verificare l'entità della sanzione pronunciata nei suoi confronti.

6.1

L'art. 43 cpv. 1 LPMed dispone che in caso di violazione degli obblighi professionali,

l'autorità di vigilanza può ordinare le seguenti misure disciplinari:

a. un avvertimento;

b. un ammonimento;

c. una multa fino a

20'000 franchi;

d. un divieto di

libero esercizio della professione per sei anni al massimo (divieto

temporaneo);

e. un divieto

definitivo di libero esercizio della professione per l'intero campo d'attività

o per una parte di esso.

6.2

Alla luce di tutte

le circostanze che contraddistinguono la presente fattispecie, si giustifica di

ridurre a fr. 300.- la multa inflitta dal DSS per la violazione dell'obbligo

professionale di cui si è detto sopra (cfr.

consid. 5.3). Ciò tiene

anche conto del fatto che, come già ritenuto dal Consiglio di Stato, il

rimprovero formulato all'insorgente di avere utilizzato uno strumento

pubblicitario invadente è infondato.

La sanzione così commisurata, si situa nella fascia inferiore di quanto

previsto dall'art. 43 cpv. 1 lett. c LPMed. La stessa risulta tutto sommato

opportunamente ragguagliata alle circostanze del caso concreto e rispettosa del

principio di proporzionalità. Tiene infatti debitamente conto della natura

dell'unica infrazione commessa, nonché del fatto che, al momento della sua

adozione, l'insorgente non aveva nessun precedente sul piano disciplinare.

Ininfluente è al riguardo e per l'esito della presente controversia la

circostanza secondo cui nei confronti di quest'ultimo sarebbe stato avviato in

seguito un ulteriore procedimento amministrativo, attualmente in fase di

istruzione presso l'Ufficio di sanità, avente oggetto altre iniziative

pubblicitarie ritenute lesive della legge.

7.

Visto quanto

precede il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione del DSS così

come quella del Consiglio di Stato che la tutela riformate ai sensi del

precedente considerando, modificando di conseguenza la ripartizione degli oneri

processuali.

8.

La tassa di

giustizia segue la soccombenza, parziale, del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm)

e tiene conto anche della violazione del suo diritto

di essere sentito (supra, consid. 2). Lo Stato del Cantone Ticino

rifonderà all'insorgente, patrocinato da un legale, delle ripetibili ridotte per

entrambe le sedi commisurate in

funzione del parziale successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza, la

decisione dell'11 dicembre 2019 (n. 6437) del Consiglio di Stato, limitatamente

ai punti n. 1 e 2 del suo dispositivo, è annullata e riformata come segue:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto

e di conseguenza la risoluzione del 7 febbraio 2018 del Dipartimento della

sanità e della socialità è riformata nel senso che:

1.

Al signor RI 1 è inflitta una sanzione disciplinare consistente

in una multa pari a CHF 300.- (trecento).

2.

È prelevata una tassa di giustizia

pari a CHF 150.- (centocinquanta).

La polizza verrà inviata separatamente dal Centro sistemi informativi.

2.

Le spese e la tassa di giudizio,

per complessivi fr. 800.- (ottocento), sono poste a carico del ricorrente in

ragione di fr. 200.-.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 800.- è posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 200.-.

Al ricorrente va restituito l'anticipo versato in eccesso. Lo Stato del Cantone

Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'200.- a titolo di ripetibili complessive per

entrambe le sedi.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera