Licenza edilizia per uno stabile residenziale

Incarto n.

52.2020.268

Lugano

24

novembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 12 giugno 2020 di

RI

1 e RI 2

RI

3

patrocinati

da: PA 1

contro

la decisione del 6 maggio 2020 (n. 2272) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dei ricorrenti avverso la

risoluzione del 20 marzo 2019 con cui il Municipio di Mendrisio ha rilasciato

a CO 1 la licenza edilizia per costruire un nuovo stabile d'appartamenti

(part. __________, sezione __________);

ritenuto, in

fatto

A. a. CO 1 è proprietario

di un terreno (part. __________) situato nella zona residenziale estensiva (Re)

di __________.

b. Con domanda di costruzione del 18 luglio

2018, CO 1 ha chiesto al Municipio di Mendrisio il permesso per costruire sul

suo terreno un nuovo edificio plurifamiliare, destinato a 12 appartamenti (da 3

½ o 2 ½ locali), distribuiti su tre piani fuori terra. Al piano

interrato è prevista un'autorimessa con 19 posteggi (raggiungibili da una

rampa), in aggiunta a 5 posti auto esterni. L'accesso al fondo avverrà da

nord-ovest, attraverso una strada comunale che costeggia il cimitero (fondo

part. __________). Il percorso, rettilineo, lungo ca. 50 m e largo ca. m 3.40,

sfocia a nord sulla perpendicolare strada cantonale (via __________), che

collega il nucleo di __________ a __________.

ESTRATTO MAPPA

c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione

di RI 3 (part. __________) e di RI 1e RI 2 (part. __________), proprietari dei

fondi confinanti a nord, che hanno sollevato svariate censure, tra cui l'insufficienza

dell'accesso dalla predetta strada comunale.

d. Raccolto l'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.

107158), con decisione del 20 marzo 2019 il Municipio ha rilasciato il permesso

postulato, respingendo le obiezioni dei vicini.

B. Con giudizio del 6

maggio 2020, il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi interposti dai vicini

opponenti avverso la predetta risoluzione, che ha confermato.

Dopo aver disatteso una censura relativa alla perdita d'insolazione e

illuminazione, il Governo ha ammesso la sufficienza dell'accesso, tanto dal

profilo giuridico che fattuale. Premesso che sarebbe inserita nel piano del

traffico quale strada di servizio a prevalenza pedonale, il Governo ha

anzitutto ritenuto che la stessa fosse aperta al pubblico transito. La funzione

assegnatale dal piano regolatore (PR), ha aggiunto più avanti, non escluderebbe

che possa essere utilizzata per la circolazione di veicoli. A favore della

part. __________ sussiste inoltre un diritto di passo veicolare. Dal profilo

fattuale, ha invece ritenuto che la strada d'accesso, breve e rettilinea,

seppur stretta, fosse in grado in sopportare il traffico indotto dal progetto.

Il suo sbocco sulla strada cantonale, visto il raggio di curvatura di m 3.50 su

un lato e il muro arretrato del cimitero sull'altro, non sarebbe problematico

né pregiudicherebbe la sicurezza o la fluidità del traffico ai sensi degli art.

48 della legge sulle strade del 23 marzo 1986 (Lstr; RL 725.100) e 44 delle

norme d'attuazione del piano regolatore, sezione __________ (NAPR). Inapplicabile,

in quanto riferito alle strade private, sarebbe invece l'art. 45 NAPR (che

richiede la formazione di piazze di interscambio per quelle a fondo cieco). La

precedente istanza ha infine disatteso anche delle obiezioni riguardanti l'altezza

dell'edificio e quelle di natura ambientale (rumore).

C. RI 1e RI 2 e RI 3

impugnano ora il predetto giudizio davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia.

Preliminarmente lamentano una lesione del diritto di essere sentiti. Nel merito

contestano le conclusioni tratte dal Governo in merito alla sufficienza dell'accesso,

che negano fermamente, appoggiandosi anche alla perizia già prodotta davanti alla

precedente istanza (che ha evidenziato diverse difformità con le norme VSS).

Lamentano in particolare l'insufficiente calibro della strada, l'impossibilità

di incrocio e la pericolosità del suo sbocco sulla strada cantonale (ridotto

raggio di curvatura, scarsa visibilità, ecc.), che pregiudicherebbero la

sicurezza e la fluidità del traffico. La strada non sarebbe in ogni caso idonea

a sopportare l'importante incremento di traffico (+ 126%) indotto dai nuovi

posteggi (24) del progetto; tutt'al più, osservano in via subordinata, potrebbe

esserlo per un numero di posteggi dimezzato (un posto auto per unità

abitativa). Il problema dell'accesso al comparto, concludono, andrebbe in

realtà risolto con una modifica pianificatoria che preveda una nuova strada

sulla part. __________, a sud del cimitero.

D. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) riconferma in sostanza il

contenuto dell'avviso cantonale. Il Municipio, come pure l'istante in licenza,

chiedono la reiezione del gravame, contestando puntualmente le tesi degli

insorgenti con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.

E. In sede di replica e

duplica le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle loro conclusioni e

domande di giudizio, sviluppando in parte le rispettive tesi.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). I ricorrenti, già vicini

opponenti, sono senz'altro abilitati a impugnare il contestato giudizio, di cui

sono destinatari (cfr. art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in

ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base

degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm), integrati dalla documentazione

pianificatoria acquisita dall'Ufficio della pianificazione locale (cfr. scritto

alle parti del 28 ottobre 2021). Non occorre esperire il sopralluogo postulato dai ricorrenti ritenuto che,

come si vedrà in appresso (consid. 3), non è in ogni caso dato un sufficiente accesso in diritto.

2.

Fatti

I ricorrenti

censurano preliminarmente una violazione del diritto di essere sentito, poiché

il Governo non avrebbe trattato tutte le censure da loro sollevate, ignorando

la perizia del traffico da loro prodotta, senza nemmeno esperire un

sopralluogo. La censura non appare destituita di ogni fondamento (cfr. sull'obbligo

di motivazione, tra tante: DTF 142 II 154 consid. 4.2; STA 52.2018.470 del 21

settembre 2020 consid. 2.1), nella misura in cui bisogna dar atto agli

insorgenti che la precedente istanza ha effettivamente passato sotto silenzio

la perizia del 15 aprile 2019 dello Studio d'ingegneria __________ e __________

(come pure il suo successivo scritto del 18 luglio 2019), che ha vagliato la

conformità della strada esistente con le norme VSS, ravvisando diverse

criticità dal profilo delle sue caratteristiche e della visibilità e mettendone

quindi in discussione la sufficienza dal profilo fattuale. Non occorre comunque

soffermarsi oltre su tale aspetto, visto che il gravame deve in ogni caso

essere accolto nel merito per i motivi che seguono.

3.

3.1. L'autorizzazione a costruire

può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b della

legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700). Un

fondo è urbanizzato solo se dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai

fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il

quale stabilisce tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di

dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (DTF 123

Considerandi

II 337 consid. 5b, 117 Ib 308

consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3; André

Jomini, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2010,

n. 2, 10 e 19 ad art. 19). L'esigenza di

un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico,

sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non compromettere la

sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre

garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo.

La sufficienza dell'accesso deve essere valutata tenendo conto

dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità edificatorie del

comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF 127 I 103 consid.

7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente fruisce in proposito di una

certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del Tribunale unicamente

nella misura in cui perfezioni gli estremi della violazione del diritto (art.

69.

cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid. 3a). La sufficienza dell'accesso

deve di massima essere assicurata sia di fatto, sia di diritto al momento del

rilascio del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid.

2.2

con rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi).

3.2

In concreto, come visto in narrativa, lo stabile progettato sarà

accessibile dalla strada comunale esistente (part. __________), larga ca. m

3.40

e lunga ca. 50 m, che sfocia sulla perpendicolare strada cantonale (via __________).

I ricorrenti contestano la sufficienza di tale accesso, che il Governo ha

ammesso non solo dal profilo fattuale, ma anche giuridico, sottolineando in

particolare la funzione di servizio assegnatale dal PR. A torto.

La strada in questione, contrariamente a quanto ritenuto dall'Esecutivo

cantonale e precedentemente indicato dal Municipio (appoggiandosi al piano del

traffico approvato con ris. gov. n. 3405 del 9 luglio 2002: cfr. licenza

edilizia pag. 5 ad a5 e risposta al Governo pag. 7) non è infatti una strada

di servizio a prevalenza pedonale, ma una strada pedonale. Ne dà

chiaramente atto la documentazione pianificatoria acquisita agli atti dal

Tribunale, in particolare il vigente piano del traffico, scaturito dalla

variante del piano regolatore approvata il 17 dicembre 2013 (ris. gov. n. 6761;

cfr. scritto dell'Ufficio della pianificazione locale del 20 ottobre 2021). Per

quanto qui interessa, tale variante ha rivisto le categorie delle strade di

servizio a priorità veicolare e quelle a priorità pedonale, accorpandole in un'unica

categoria: le strade di servizio. Ha inoltre rivalutato la classificazione di vari

tratti, individuandone in particolare alcuni che ha attribuito alla categoria

delle strade pedonali (cfr. rapporto di pianificazione del 26 ottobre

2011, pag. 19 e 21); tra questi, la strada in questione, che il piano

regolatore qualificava in precedenza quale strada di servizio a priorità

pedonale (cfr. piani del traffico approvati nel 2002 e nel 2013). In sede

di approvazione (ris. gov. n. 6761 citata, pag. 14), l'Esecutivo cantonale ha

invero osservato come l'attribuzione di un tratto viario a strada pedonale

escludesse a priori un concetto di coutenza. Pur avallando la rielaborazione

del piano del traffico, aveva quindi invitato l'autorità comunale a riflettere

sulle scelte operate, che avrebbero semmai potuto essere riviste mediante una

variante di PR. Dagli atti risulta che tale invito - perlomeno per la strada in

questione - non ha tuttavia dato luogo a ulteriori modifiche del PR. A livello

pianificatorio, il tracciato in questione è quindi una strada pedonale e non

una strada di servizio a prevalenza pedonale, come erroneamente assunto dal

Governo. Classificazione, questa, che non può essere rimessa in discussione in

questa sede, non essendo peraltro ravvisabile, né fatta valere, alcuna delle

ipotesi che permettono a titolo eccezionale un controllo incidentale del PR in

sede di applicazione concreta (cfr. DTF 131 II 103 consid. 2.4.1; STF 1C_20/2019

dell'11 dicembre 2019 consid. 3.4 e rinvii).

Ferma questa premessa, la sua funzione non può di riflesso che essere quella di

strada riservata all'esclusiva circolazione dei pedoni. Ciò risulta anzitutto -

oltre che dalle predette considerazioni del Governo in sede di approvazione

della variante di PR - dall'art. 43 NAPR, il quale distingue le strade secondo

la loro funzione, differenziando le superfici di circolazione veicolare

(autostrade, strade principali, di servizio e di raccolta; cpv. 2) da quelle di

circolazione pedonale (strade pedonali; sentieri e passi pedonali, cfr.

cpv. 3; cfr. pure il previgente art. 43 cpv. 2 NAPR 2002, che annoverava invece

le strade di servizio a priorità pedonale tra quelle di circolazione

veicolare). Lo conferma inoltre il citato rapporto di pianificazione, da cui si

deduce che le strade di servizio a priorità pedonale (in cui era permesso anche

un limitato transito di veicoli) sono state accorpate in quelle di servizio

(cfr. pag. 19). È inoltre avvalorato dal vecchio art. 5 Lstr (che nella

versione ancora in vigore al momento dell'elaborazione della variante di PR,

esplicitava chiaramente le diverse funzioni delle strade), conformemente alla

giurisprudenza in materia: le strade pedonali, i sentieri e le vie ciclabili

servono infatti solo alla circolazione dei pedoni rispettivamente dei

ciclisti, mentre l'accesso (veicolare) ai fondi è assicurato dalle strade di

servizio e in subordine, se lo scopo di raccogliere e distribuire il traffico e

di garantire i collegamenti locali non è pregiudicato, dalle strade di raccolta

(cfr. STA 52.2010.172 del 12 ottobre 2010 consid. 4.2.1, in RtiD I-2011 n. 19;

cfr. anche le Linee guida cantonale, Piano dell'urbanizzazione - Programma di

urbanizzazione, Supporto per l'allestimento, dicembre 2014, pag. 19 seg.;

inoltre, per le strade pedonali, cfr. pure l'art. 43 cpv. 1 della legge

federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958; LCStr; RS 741.01).

Ne discende che, in quanto riservata alla sola circolazione dei pedoni, la strada

in questione non può essere considerata alla stregua di un accesso

sufficiente dal profilo giuridico. Per principio le strade pedonali e i

sentieri non soddisfano infatti il requisito dell'accesso sufficiente - in

diritto - posto dall'art. 19 cpv. 1 LPT (cfr. STA 52.2010.172 citata consid.

4.2.1, 52.2000.142 del 17 agosto 2000 consid. 4.2 confermata da STF 1P.600/2000

del 29 agosto 2001). Resta riservata l'ipotesi - qui come visto non data - in

cui, a livello pianificatorio, al percorso pedonale venga assegnata anche la

funzione di assicurare l'accesso ai fondi, aprendolo a un traffico veicolare

limitato (cfr. anche art. 17 cpv. 2 della legge sui percorsi pedonali ed i

sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS; RL 726.100; STA 52.2010.172

citata consid. 4.2.1; cfr. pure Linee guida citate, pag. 20). Entro questi

termini, non si può peraltro neppure affermare che il nuovo accesso al fondo

part. __________ dalla strada comunale sia conforme all'art. 48 cpv. 1 Lstr:

questa norma permette infatti la formazione di accessi ai fondi solo se è compatibile

con la destinazione della strada; ciò che qui non risulta.

Dispositivo

Già solo per questi motivi, la licenza censurata e la decisione governativa che

la conferma non possono essere tutelate.

3.3. Dato l'esito, non mette conto di chinarsi sul quesito della sufficienza

dell'accesso dal profilo fattuale ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LPT. Certo è in

ogni caso che, contrariamente a quanto indicato dal Municipio (sua risposta

pag. 4), tale aspetto non è evidentemente già stato affrontato in sede di

pianificazione. Se e in che misura le diverse difformità con le norme

VSS 640 045, 640 050 e 640 273 (frattanto sostituite dalle VSS 40 045, 40 050 e

40 273a, edizioni 2019) rilevate dalla citata perizia dello Studio d'ingegneria

__________ e __________ (quali l'impossibilità d'incrocio, l'assenza di

visibilità dello sbocco sulla strada cantonale [su cui l'autorità

dipartimentale non si è peraltro nemmeno espressa, cfr. avviso cantonale n.

107158 pag. 5 e risposta UDC al Governo], ecc.) siano tali da far apparire l'accesso

insufficiente anche in fatto è quindi questione che può rimanere aperta. A

maggior ragione se si considera che, nelle circostanze concrete, tale

valutazione avrebbe richiesto anche una visita dei luoghi. In generale va

comunque ricordato che le norme VSS non sono regole di diritto stringenti, ma assimilabili a direttive che riflettono lo stato

attuale della tecnica e le concezioni generalmente riconosciute in materia di

pianificazione stradale e urbanistica e aiutano a orientare l'apprezzamento

(cfr. STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid. 3.1 e rinvii). Nell'ambito

della valutazione della sufficienza di un accesso, non vanno pertanto applicate

in modo schematico e rigido, ma in funzione delle circostanze concrete e

conformemente ai principi generali del diritto, segnatamente quello di

proporzionalità (cfr. STF 1C_589/2020 del 25 marzo 2021 consid. 3.1,

1C_341/2018 del 16 gennaio 2019 consid. 2.1, 1C_275/2017 del 18 gennaio 2018

consid. 2, 1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 4.1).

4. 4.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. Di conseguenza, sono

annullati il giudizio governativo, come pure la licenza edilizia che conferma.

4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a

carico dell'istante in licenza, il quale rifonderà ai ricorrenti un'adeguata

indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv.

1 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza, sono

annullate:

1.1. la decisione

del 6 maggio 2020 (n. 2272) del Consiglio di Stato;

1.2. la licenza

edilizia del 20 marzo 2019 rilasciata dal Municipio di Mendrisio a CO 1.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, il quale è tenuto a

rifondere ai ricorrenti complessivi fr. 3'000.- a titolo di ripetibili per

entrambe le sedi di giudizio.

Agli insorgenti va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo.

3. Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera