Commesse pubbliche. Attendibilità dell'offerta. Ricusa

__________

Incarto n.

52.2020.378

Lugano

2

novembre 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 3 agosto 2020 della

RI 1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 23 luglio 2020 del Comitato di

Pilotaggio progetti campus USI/SUPSI che in esito al concorso indetto per

aggiudicare i servizi di gestione tecnica degli edifici dei campus ha escluso

l'insorgente e ha aggiudicato al commessa alla CO 1;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Il 28 gennaio 2020 il

Comitato di Pilotaggio per i progetti Campus USI/SUPSI (Comitato) ha indetto un

pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici

del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la

procedura libera, per aggiudicare i servizi di gestione tecnica degli edifici

dei campus universitari USI/SUPSI, suddivisi in due lotti, il primo a __________

e il secondo a __________ (FU 8/2020 pag. 753 e www.simap.ch, concorso 199303).

Il bando (n. 2.10) specificava che la commessa sarebbe stata attribuita al

miglior offerente tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:

01 Importo forfettario annuo 35%

02 Importo tariffe a regia

5%

03 Organizzazione del mandato 10%

04 Implementazione

5%

05 Pianificazione personale (persone chiave) 10%

06 Organizzazione picchetto 10%

07 Controllo di qualità (USI-SUPSI)

5%

08 Referenze 10%

09 Governance ambientale 10%

Il capitolato e modulo

d'offerta descrivevano precisamente gli obblighi dei fornitori dei servizi e le

prestazioni richieste (dettagliate nell'allegato 01 Accordo di servizio)

e chiedevano di specificare singolarmente i prezzi offerti per ogni componente

tecnico elencati nelle tabelle di cui all'Allegato 02 (Inserimento dei

prezzi), riassumendo poi le voci in costi per Implementazione,

Management, Gestione, Ispezione, Manutenzione, Messa in esercizio e Analisi di

disfunzionamenti/Squadra pronto intervento.

Dal capitolato si evincevano pure i metodi di valutazione dei singoli criteri

di aggiudicazione. In particolare, il criterio 01

Importo forfettario

annuo è stato suddiviso in due sottocriteri: Economicità-prezzo

(70%) e Attendibilità dei prezzi (30%). Per quanto riguarda quest'ultimo

sottocriterio, la sua valutazione ricalcava i noti principi sviluppati dal

Centro di consulenza delle commesse pubbliche (pos. 4.2.4.2 pag. 18), ossia:

L'attendibilità del prezzo nel suo globale sarà

valutata in base alla media delle offerte che rientrano nell'importo massimo

del Committente.

Le ditte che superano l'importo massimo del

Committente saranno ritenute non giudicabili e saranno escluse dalla gara

d'appalto.

In base ad una distribuzione dei punti, come da

grafico riportato di seguito, definita dal COM con dei parametri (Pmin; f1; f2;

Pmax) sarà assegnata una nota

da 1 a 6 che diminuirà proporzionalmente rispetto al valore Pr dell'offerta di riferimento calcolata.

Formula:

Pr = P0

Pr = Prezzo di

riferimento

P0 = Prezzo medio di tutte le offerte inferiori all'importo

massimo del COM

Condizioni

per l'attendibilità dei prezzi f1

= 5% f2 = 20%

Seguivano il grafico e le

formule per il calcolo delle note. Il capitolato indicava pure che il

committente avrebbe depositato in busta chiusa l'importo massimo previsto per

la realizzazione dell'opera a concorso, da rendere noto prima dell'apertura

delle offerte in seduta pubblica. Le offerte superiori a tale importo non

sarebbero state prese in considerazione per l'aggiudicazione (pos. 5.4.1.1 pag.

27).

Nell'avviso di gara

pubblicato (n. 4.7) era segnalato che contro

il bando di concorso era data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione degli atti. Nessuno l'ha

tuttavia impugnato.

B. Alla gara hanno

partecipato tre ditte del ramo con offerte per entrambi i lotti: la RI 1 per

complessivi fr. 426'224.53, la CO 1 per fr. 697'794.83 e la C__________ SA per

fr. 339'766.36. L'importo massimo del committente per anno contrattuale reso

noto ammontava a fr. 550'000.- per il lotto 1 e fr. 650'000.- per il lotto 2 (senza

IVA).

C. Dopo aver chiesto alcune delucidazioni sulle rispettive offerte e aver

fatto analizzare le medesime da un consulente esterno, la __________ AG (D__________),

la stazione appaltante ha allestito un proprio rapporto di valutazione,

dal quale risulta che la RI 1 ha sottovalutato notevolmente il volume di ore

necessarie allo svolgimento dei compiti richiesti soprattutto per quanto

riguarda la gestione degli impianti rispetto a quanto avrebbe stimato la medesima

D__________. La sua offerta è quindi sottocosto e inattendibile e deve essere

scartata secondo l'art. 25 lett. b della legge sulle commesse pubbliche del 20

febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100).

D. Il 23 luglio 2020 il Comitato

ha comunicato alla RI 1 la decisione di escluderla per i motivi sopra indicati.

Ritenuto che anche la terza offerente (C__________) è stata esclusa perché non

adempiva un criterio di idoneità, la commessa è stata l'aggiudicata alla CO 1.

E. Contro la predetta decisione

la RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone

l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione delle opere poste a concorso in proprio

favore. In via subordinata ha postulato il rinvio degli atti al committente per

nuova delibera che tenga conto anche della sua offerta. Il tutto previa

concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

L'insorgente ritiene anzitutto che __________

P__________, presidente del Consiglio SUPSI, avrebbe dovuto ricusarsi secondo

quanto prescritto dall'art. 35a del regolamento di applicazione della

legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti

pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110) per i suoi legami con il direttore dell'aggiudicataria

__________ M__________, con il quale in passato ha lavorato presso uno stesso

istituto bancario. L'indipendenza non sarebbe stata garantita. Da un punto di

vista formale invoca la lesione del diritto di essere sentito poiché la

stazione appaltante l'ha esclusa senza concederle la possibilità di elucidare

la sua offerta e di fornire ulteriori spiegazioni alle domande poste in fase di

valutazione. Sostiene poi che sarebbero stati violati i principi fondamentali

che informano le procedure di aggiudicazione (trasparenza, parità di trattamento,

concorrenza efficace) oltre che il principio della buona fede, della

proporzionalità e del divieto di arbitrio. In sintesi, ritiene che né il

preventivo della D__________, ritenuto inattendibile già solo per il fatto che

è il doppio dell'offerta della deliberataria né il dispendio di tempo

necessario per la gestione degli edifici stimato dalla medesima sarebbero idonei

a dimostrare un'offerta sottocosto. Per una corretta valutazione dell'offerta

della ricorrente occorrerebbe in effetti considerare le sinergie che potrebbe mettere

in atto al suo interno per la gestione della tecnica dei due complessi

universitari, ciò che giustificherebbe i prezzi inferiori rispetto alle altre

offerte. Il committente si sarebbe inoltre illegittimamente discostato dai criteri

del bando, inserendo nella sua valutazione elementi elaborati a posteriori e

non preannunciati nei documenti di

gara quali l'importanza del monte ore. In ogni caso l'offerta allestita sotto

forma di forfait annuo metterebbe al riparo l'ente banditore da eventuali

maggiori costi, dato che da quell'importo offerto e per quelle prestazioni

partitamente elencate non vi sarebbe

possibilità di discostarsi. Per il resto la paventata incapacità di eseguire i

lavori sarebbe frutto di mere congetture smentite dalle referenze apportate per

opere anche più importanti rispetto a quelle poste a concorso. La ricorrente

censura infine l'arbitrarietà del punteggio differente attribuito dalla D__________

a due referenze, entrambe ritenute non di utilità per il concorso in oggetto, per

le quali alla ISS è stato attribuito 1 punto mentre ad essa solo 0.5.

F. a. Il committente si è

opposto all'accoglimento del ricorso, rilevando anzitutto l'intempestività e

l'infondatezza delle censure relative alla ricusa di A__________. Poi, respinge

le critiche di violazione del diritto di essere sentito, dal momento che alla

ricorrente sono stati chiesti ragguagli supplementari per quanto riguarda in

particolare il monte ore preventivato. Conferma quindi che l'offerta è da

considerarsi sottocosto. L'inaccettabilità del monte ore indicato salterebbe

all'occhio anche ad un confronto con la specifica valutazione della D__________

che al capitolo gestione degli impianti l'ha stimato in oltre 2800 ore annue a

fronte delle circa 500 previste dalla ricorrente per entrambi i lotti.

b. La deliberataria e l'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche non hanno

risposto.

G. In replica la ricorrente ha confermato

le proprie allegazioni e domande e avversato le tesi di controparte. Il committente

ha dal canto suo precisato (solo) con l'allegato di duplica l'esclusione

dell'insorgente sulla base di precise contestazioni, evidenziando alcune contraddizioni

emerse confrontando l'offerta originale e le risposte alle domande (monte ore

dei singoli operatori nei due campus, FTE, ecc.). A fronte dell'articolata

duplica, la ricorrente ha inoltrato una triplica spontanea con cui ha nuovamente

contestato le allegazioni della stazione appaltante che, dal canto suo, non ha

più presentato osservazioni confermandosi nelle sue precedenti determinazioni. Di

tutto ciò si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1

CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone

Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio

1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al

concorso, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la sua

estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e 65 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 165.100).

La potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa alla CO 1

(art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP) potrà esserle invece riconosciuta solo in caso

di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione (STA

52.2010.11 del 15 marzo 2010). Con questa precisazione il gravame, tempestivo

(art. 15 cpv. 2 CIAP), è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza

procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio

completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore

documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire

sull'impugnativa con cognizione di causa. I fatti decisivi sono noti.

Considerandi

2.

In materia di commesse pubbliche

il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro la

violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di

apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP).

Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi

illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia

travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia

esercitato in spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso

deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello

della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che

integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo

dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica

unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di

giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni

estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto,

segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla

proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2017.105 del 26

settembre 2017 consid. 3, 52.2015.239

del 4 agosto 2015 consid. 2; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Bellinzona

2002, n. 407 seg.).

3.

3.1. L'art. 35a

RLCPubb/CIAP, in vigore dal 1° gennaio 2020, assicura l'indipendenza e

l'imparzialità di autorità con potere decisionale. La norma elenca una serie di

condizioni, date le quali è fatto divieto al committente e ai suoi consulenti e

ausiliari di partecipare alla procedura di aggiudicazione, ossia (cpv. 1):

a) hanno

un interesse personale immediato a una commessa;

b) sono

il coniuge o il partner registrato di un offerente o dei suoi organi o formano

una coppia di fatto;

c) sono

parenti o affini dell'offerente o dei suoi organi in linea diretta o fino al

terzo grado in linea collaterale;

d) operano

come rappresentanti dell'offerente o hanno operato nella medesima operazione

per un offerente; oppure

e) non

dispongono a motivo di altre circostanze dell'indipendenza necessaria all'esecuzione

di commesse pubbliche.

La richiesta di ricusa,

prosegue il cpv. 2, deve essere presentata immediatamente dopo la scoperta

del motivo di ricusa.

3.2

La censura di

violazione dell'art. 35a cpv.1 lett. e RLCPubb/

CIAP è tardiva. Come rettamente rilevato dal committente, al più tardi durante

la seduta di apertura delle offerte, alla quale hanno presenziato anche i

rappresentanti della ricorrente, essa è venuta a conoscenza dell'offerta della CO

1, diretta da M__________. A quel momento le sarebbe bastato incrociare due

ricerche in internet, come del resto ha fatto per l'inoltro del ricorso (doc.

L, M e N) per scovare le relazioni tra P__________ e M__________ e le posizioni

da essi occupate in passato, nella misura in cui non fossero già note o

notorie, e formulare se del caso già a quel momento e senza indugio un'istanza

di ricusa. Al di là della fondatezza più che dubbia della domanda di ricusa basata

solo sul passato trascorso sotto il tetto dello stesso datore di lavoro, seppur

in ambiti diversi, sulla quale non occorre soffermarsi oltre, sta il fatto che

l'aver atteso l'esito negativo del concorso per formulare la domanda è

contrario all'art. 35a cpv. 3 RLCPubb/CIAP e alle regole della buona fede e

rappresenta un comportamento che non merita tutela. Non avendo agito

tempestivamente, l'insorgente ha perso il diritto di prevalersene.

4.

La violazione del diritto

di essere sentito della ricorrente, per non averle concesso l'ente banditore la

possibilità di fornire ulteriori spiegazioni in merito alla sua offerta e alle sue

successive precisazioni, è priva di fondamento. Basti osservare che il

committente ha fatto uso della sua facoltà di indagine di cui all'art. 43

RLCPubb/CIAP, invitando tutte le partecipanti a delucidare le rispettive

offerte su determinati punti. Visto anche l'esito del ricorso, la censura non

merita ulteriore approfondimento.

5.

5.1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali di

esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di

aggiudicazione che garantiscano l'assegnazione della commessa al

concorrente che presenta l'offerta economicamente più vantaggiosa. L'art. 53

cpv. 1 RLCPubb/CIAP dispone dunque che questi criteri devono essere pertinenti

con la commessa e devono essere precisati nel bando per ordine di importanza,

con il relativo valore di ponderazione. L'esigenza di fissare preventivamente i

criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal

principio di trasparenza, che informa la

procedura di aggiudicazione delle commesse

pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in

funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere

indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare,

secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si

impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera.

Attraverso la predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non

esclusa, la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo

parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata

scelta (DTF 130 I 241 consid. 5.1, 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre

nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il

committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che

intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente,

lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di

valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura

delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo

di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende

invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente

prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a

definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i

criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici

predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni

concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2011.526

del 28 novembre 2011 consid. 2.2., 52.2010.287 del 21 settembre 2010; STAF

B-6837/2010 del 15 marzo 2011 consid. 3; cfr. anche BLVGE 2002 pag. 383). Dovrà

poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una

giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli

concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo

rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è

impegnato a valutare (STA 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1, 52.2010.14

del 18 marzo 2010 consid. 3.1).

5.2

In concreto, il committente ha

preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe

utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (cfr. pos. 4.2 pag.

16.

e segg. capitolato d'appalto). Ha quindi rispettato appieno l'obbligo sancito

dalle sopraccitate norme. Nessun concorrente ha del resto impugnato le regole

della gara, che sono quindi divenute vincolanti tanto per i partecipanti alla

procedura, quanto per l'ente banditore,

che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il

profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza (art. 1 cpv.

3.

lett. b e c CIAP). Sapere invece se

in concreto è stata fatta una valutazione conformemente alle condizioni

prestabilite è una questione che verrà affrontata di seguito.

6.

Occorre dunque esaminare l'operato della stazione

appaltante sotto il profilo dell'esclusione della ricorrente secondo l'art. 25

lett. b LCPubb, ritenuto applicabile alla presente procedura grazie all'art. 4

cpv. 4 LCPubb, per aver presentato un'offerta sottocosto e inattendibile e di

conseguenza per aver fornito indicazioni non veritiere.

6.1

Il CIAP, al pari

della LCPubb, non contempla la possibilità di escludere offerte sotto costo. Questa facoltà era invero presente nella vecchia legge cantonale

sugli appalti del 12 settembre 1978 (LApp; BU 1979, 37), ma è stata abbandonata

per volontà del Consiglio di Stato in esito alla procedura di consultazione del

progetto concernente quella attualmente in vigore (cfr. messaggio 4806 del 28

ottobre 1998 sull'adozione della legge sulle commesse pubbliche, pag. 5).

Il diritto di scartare offerte a prezzi irrisori, previsto dalle legislazioni

di altri cantoni, ha del resto sempre creato notevoli difficoltà a livello di

applicazione pratica (Nicolas Michel,

Droit public de la construction, Friborgo 1996, n. 1952 segg.; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc

Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,

Zurigo-Basilea-Ginevra 2013, n. 1109 segg.). In passato, il Tribunale cantonale

amministrativo ha tuttavia sistematicamente ricordato che il committente

può deliberare la commessa ad un concorrente che offre un prezzo

particolarmente basso, fintanto che la sua offerta risponde alle condizioni del

bando di concorso e non costituisce un atto di concorrenza sleale (cfr. RDAT

I-1998 n. 49 consid. 3.4; Matteo

Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel

Cantone Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 36). Se

l'offerta appare insolitamente bassa rispetto alle altre, il committente può

semmai richiedere informazioni al concorrente per accertarsi che rispetti le

condizioni di partecipazione e possa adempiere gli oneri derivanti dalla

commessa (vedi art. 43 cpv. 1 RLCPubb/CIAP).

Questa impostazione giurisprudenziale, laddove lascia intendere che offerte a

prezzi stracciati costitutive di concorrenza sleale vanno escluse

dall'aggiudicazione, è stata di recente abbandonata (RtiD I-2016 n. 16 consid.

2). Innanzi tutto perché in Ticino, contrariamente alle normative di altri

cantoni (vedi ad esempio quella vallesana, art. 23 cpv. 1 lett. g OcMPu,

oggetto della DTF 130 I 241, oppure quella del Canton Vaud, art. 32 cpv. 2 lett.

b RLMP), la legge non prevede la possibilità di scartare offerte sotto costo,

ma si limita - al pari dell'accordo internazionale GATT/OMC sugli appalti

pubblici del 15 aprile 1994 (art. XIII cifra 4 lett. a) - a dare facoltà alla

committenza di accertare che l'offerente sia in grado di fornire correttamente

le prestazioni oggetto della commessa; solo in caso di assodata incapacità del

concorrente di svolgerle alla perfezione lo si può tutt'al più escludere dalla

procedura. Secondariamente perché non tocca ai committenti chiamati a mettere

in atto le prescrizioni governanti l'aggiudicazione di pubbliche commesse

pronunciarsi sulla sussistenza o meno di un caso di concorrenza sleale,

prerogativa - questa - che spetta alle autorità civili e penali deputate

all'applicazione del diritto della concorrenza (BR 2013 n. 274 e 275 pag. 207).

Poste queste premesse, la vecchia giurisprudenza resa in materia dal Tribunale

cantonale amministrativo è stata puntualizzata nel solco delle opinioni del

Tribunale federale (cfr. STF 2P.70/2006 del 23 febbraio 2007) e della dottrina

(riassunte in DTF 130 I 241 consid. 7.3), nel senso che in presenza di

un'offerta insolitamente bassa il committente, sentito il concorrente che l'ha

inoltrata, può escluderlo dalla gara nella misura in cui matura la convinzione

che esso non è in grado di eseguire correttamente la commessa al prezzo che gli

ha proposto (STA 52.2016.215 del 29 settembre 2016 consid. 3.1).

6.2

In concreto il prezzo

offerto dalle concorrenti per i singoli lotti è il seguente:

RI 1

CO 1

C__________

Lotto 1 senza

IVA

202'807.45

333'092.87

170'075.50

con IVA

218'423.62

358'741.02

183'171.31

Lotto 2 senza

IVA

192'944.20

314'813.18

145'399.30

con IVA

207'800.90

339'053.79

156'595.05

Il

committente in sede di apertura delle offerte, ha reso noto anche l'importo

massimo previsto per il lotto 1 di fr. 592'350.- (fr. 550'000.- + IVA al 7.7%)

e per il lotto 2 di fr. 700'050.- (fr. 650'000.- + IVA al 7.7%). Queste cifre

stanno unicamente a indicare l'importo annuo a disposizione per la commessa di

cui si tratta e a escludere le offerte con importi superiori (cfr. pos. 5.4.1.1

pag. 27 capitolato). Non costituiscono invece un preventivo di riferimento, che

il committente avrebbe potuto allestire e prendere in considerazione per

escludere offerte superiori al medesimo e/o per valutare il criterio

dell'attendibilità del prezzo, come non di rado si trova in diversi concorsi

pubblici.

6.3

Il committente asserisce che al rientro

delle offerte è apparso subito evidente che dal profilo economico quella della

RI 1 non era per nulla in linea con le previsioni della D__________

e

fosse quindi necessario comprendere le ragioni che avevano indotto questa ditta

ad offrire un prezzo particolarmente basso per l'esecuzione a regola d'arte di

una vasta gamma di compiti chiaramente delineati e definiti in ogni dettaglio (risposta,

n. 3 pag. 4). Ora, si faticano a comprendere queste asserzioni e i dubbi

espressi dalla stazione appaltante. Da un lato, il prezzo offerto dalla

ricorrente si situa tra quello più basso della C__________ (inizialmente

valutata al pari delle altre, ma poi esclusa per altre ragioni) e quello decisamente

più alto della CO 1. In assenza di un preventivo di riferimento, l'offerta

della ricorrente non denota di primo acchito alcunché di anomalo. Nemmeno alla

luce degli accertamenti esperiti dal committente secondo l'art. 43 RLCPubb/CIAP,

al di là di alcune incongruenze emerse, non vi sono indizi che permettano di

dubitare della capacità della ditta di eseguire la commessa in modo

ineccepibile. Ciò a maggior ragione se si considera che, malgrado la sua finale

esclusione, una volta ottenute le risposte ai chiarimenti richiesti l'offerta è

stata comunque valutata secondo tutti i criteri di aggiudicazione (cfr. griglia

di valutazione delle offerte allestita dalla D________, doc. J agli atti), dove

ha ottenuto punteggi tutt'altro che insoddisfacenti. Si veda in particolare la

valutazione con la nota 5.13 al criterio C3 (organizzazione del mandato, che

comprendeva aspetti quali l'organizzazione della società, della filiale

responsabile, delle unità di manodopera previste, delle FTE, degli orari di

presenza, ecc.), con la nota 6 ai criteri C4 (implementazione) e C5

(pianificazione delle persone chiave) oppure, ancora, la nota 4.67 al criterio

C8 (referenze). Se veramente l'offerta fosse stata sotto costo per aver stimato

in modo insufficiente il monte ore, ciò si sarebbe dovuto riflettere

automaticamente in una valutazione negativa anche di questi criteri. La

contraddizione delle valutazioni e delle conclusioni del committente è

evidente. L'ente banditore non aveva dunque ragione di dubitare che la

ricorrente non fosse in grado di eseguire correttamente le prestazioni oggetto

della commessa al prezzo (globale) offerto.

6.4

A ciò si aggiunga il fatto che il capitolato prevedeva pure una

valutazione dal profilo dell'attendibilità del prezzo (sottocriterio C1.2), che

concorreva a definire nella misura del 30% il primo criterio di aggiudicazione Importo

forfettario annuo (C1).

6.4.1

Il criterio d'aggiudicazione riferito all'attendibilità dei prezzi ha

come fine quello di porre un ulteriore freno, in aggiunta a quello costituito

dai criteri qualitativi, a corse dissennate al prezzo più basso. Offerte

eccessivamente aggressive dal profilo del prezzo o addirittura sottocosto non

garantiscono infatti prestazioni qualitativamente ineccepibili. Il risparmio

conseguito dal committente aggiudicando la commessa ad un concorrente che

propone un prezzo particolarmente vantaggioso in questi casi può tradursi in

una prestazione qualitativamente scadente ed in spese per riparazioni o

adeguamenti. Corretti e conformi alle finalità della legge sulle commesse

pubbliche appaiono di conseguenza tutti quei criteri che permettono di

prevenire simili distorsioni del mercato, sottoponendo a preventiva verifica

l'adeguatezza del prezzo offerto. Prevenendo offerte sottocosto,

qualitativamente scadenti, il criterio promuove inoltre un impiego parsimonioso

delle risorse finanziarie pubbliche. Obiettivo, questo, che non si identifica

con il minor costo, bensì con il miglior rapporto tra la qualità ed il prezzo

(STA 52.2016.101 del 15 giugno 2016 consid. 4.1, 52.2013.440 citata 2013

consid. 4.2.1).

6.4.2

Nella

fattispecie il committente ha stabilito negli atti di gara (capitolato pos.

4.2.4.2

pag. 18) le regole e le formule matematiche

per valutare questo sottocriterio. Le note andavano da un minimo di 1 a un

massimo di 6, a dipendenza di quanto si scostavano dal prezzo di riferimento (Pr

= P0, media delle due offerte valide inferiori all'importo massimo

del committente) sulla base del grafico determinato dai due fattori f1

(5%) e f2 (20%). Non prevedeva invece nessuna esclusione di quelle

offerte troppo lontane dal prezzo minimo (Pr

- 5% - 20%) o massimo (Pr + 5% + 20%), al di là dei quali

veniva comunque assegnata la nota minima 1. Secondo questa impostazione delle

regole di gara, la nota conseguita dalla ricorrente (che risulta, a un calcolo

corretto, uguale a quella dell'aggiudicataria), è sicuramente maggiore o uguale

a 1, ciò che non permette di sostenere che la stessa sia inattendibile.

7.

La decisione

impugnata non regge nemmeno per un altro motivo. Come visto, il consulente

esterno D__________ ha ritenuto inattendibile il monte ore stimato dalla

ricorrente in particolare per le prestazioni richieste per implementazione,

gestione e ispezione degli edifici dei due campus. A questo proposito ha

formulato una previsione di un ipotetico, ideale dispendio di ore che al

confronto con quanto indicato dalle concorrenti ha dato il seguente risultato:

RI 1

CO 1

D__________

Lotto 1

Lotto 2

Lotto 1

Lotto 2

Lotto 1

Lotto 2

Implementazione

144.

144.

258.

279.

200.

200.

Gestione

276.

218.

1484.

1524.

1400.

1462.

Ispezione

148.

38.

367.

36.

900.

179.

Non è dato di sapere su

quali basi si fondano le previsioni della D__________, ma poco importa.

Determinante è unicamente qui il fatto che il committente ha reso noto negli

atti di gara che la valutazione sarebbe stata fatta sulla base dei costi

forfettari e non sulle ore previste per singole prestazioni. Qualora avesse

voluto procedere in altro modo, avrebbe dovuto annunciarlo chiaramente già

negli atti di gara. Farlo a posteriori, introducendo di fatto un nuovo

parametro di valutazione, non è ammissibile, pena la violazione del principio

della trasparenza che impone di predeterminare i criteri di aggiudicazione (cfr.

supra consid. 5). Nulla muta il fatto che in seguito la ricorrente ha fornito

delle indicazioni considerate incongruenti con l'offerta. A prescindere dal

fatto che le domande non brillavano certo per precisione e chiarezza (cfr. ad

esempio domanda 3b), risulta dagli atti che l'insorgente ha puntualizzato adeguatamente

quanto richiesto e, là dove ritenuto sufficiente, rinviato all'offerta

originale, che rimane comunque vincolante per l'aggiudicazione della commessa.

Per la gestione dei campus ha confermato che tutte le prestazioni sono comprese

(ciò che le impedirà tra l'altro di fatturare a regia prestazioni già incluse

nel capitolato, mettendo al riparo il committente da rischi di fatturazioni

maggiori rispetto a quanto non già compreso nell'importo forfettario offerto),

ha indicato le ore di presenza del responsabile del progetto (risposta 3b) e

per il resto ha fatto riferimento alle indicazioni alle pagine 7 e 8

dell'allegato 03 all'offerta (risposta 3c). Non ha quindi dimenticato delle

prestazioni (vedi quelle del tecnico), come lasciato intendere dal committente

in duplica. Anche da questo punto di vista alla ricorrente non poteva essere

rimproverato alcunché e di conseguenza non poteva essere esclusa dalla gara.

8.

Visto

quanto precede, la decisione impugnata deve quindi essere annullata e l'incarto

viene rinviato al committente per nuova valutazione delle sole due offerte

valide (rimaste) in gara (capitolato pos. 4.2.1.4 pag. 16), separatamente per

ogni lotto (pos. 4.2.1.6 esprimendo i punteggi parziali e finali con due cifre

dopo la virgola, arrotondate per eccesso (pos. 4.2.2.1). Si rende inoltre

attento il committente che il sottocriterio 1.1 (economicità-prezzo) ha

un peso del 70% su un totale del 35% (pos. 4.2.3 pag. 17) per complessivi 24.5%

(e non 25% come indicato nel doc. J) e il sottocriterio 1.2 (attendibilità

dei prezzi) il 30% di 35%, ossia 10.5% (e non 10%); inoltre, la nota

dell'attendibilità dei prezzi non potrà dare un risultato inferiore a 1 (pos.

4.2.4.2

pag. 18; nel doc. J è invece segnato incomprensibilmente una nota di

0.08

per il lotto 2 per l'offerta della ricorrente); i punteggi e le note saranno

uguali per entrambe le offerte. Il committente avrà inoltre modo di valutare

nel rispetto della parità di trattamento anche le referenze addotte dai

concorrenti, correggendo il diverso punteggio evidenziato dalla ricorrente per

le referenze che non hanno un uso simile, apparentemente privo di

giustificazione.

9.

L'emanazione del presente

giudizio rende superflua l'evasione della domanda di concessione dell'effetto

sospensivo all'impugnativa.

10.

Il rinvio degli atti con

esito aperto comporta

che chi

ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25

agosto 2016 consid. 5.5; STA 52.2016.438 del 5 aprile 2018). La tassa di giustizia (art.

47.

cpv. 1 LPAmm) è quindi posta a carico del committente. Esso rifonderà

inoltre alla ricorrente, patrocinata da un legale, un congruo importo a titolo

di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il

ricorso è parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1

La

decisione del Comitato di Pilotaggio dei progetti campus

USI/SUPSI è annullata.

1.2

Gli atti

sono rinviati al committente per nuova decisione ai sensi del consid. 8.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 4'000.- è posta a carico del committente che rifonderà

identico importo alla ricorrente a titolo di ripetibili. L'importo anticipato

dalla ricorrente le viene restituito.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera