Dipendenti comunali. Entrata in vigore di un nuovo regolamento organico dei dipendenti

Incarto n.

52.2020.465

Lugano

5

aprile 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 5 ottobre

2020 di

RI

1

RI

2

RI

3

RI

4

RI

5

RI

6

RI

7

patrocinati

da: PA 1

contro

la decisione del 26 agosto 2020

(n. 4389) del Consiglio di Stato che ha respinto la loro impugnativa avverso

la risoluzione del 22 agosto 2019 con cui il Municipio di B__________ ha

fissato al 1° gennaio 2018 l'entrata in vigore della modifica degli art. 5 e

36a del regolamento organico per i dipendenti del Comune e delle Aziende

municipalizzate di B__________ del 24 febbraio 2003 (ROD);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. L'8 giugno,

rispettivamente il 4 luglio 2000, il Municipio del Comune di B__________ e il

Consiglio di Stato hanno sottoscritto una convenzione in materia di

collaborazione tra la Polizia cantonale (__________) e quella comunale, che ha

portato all'istituzione di un corpo di Polizia misto, raggruppante gli agenti

comunali e cantonali, tutti sotto la direzione operativa del capoposto della Gendarmeria

__________, ma con mantenimento dell'inquadramento e delle subordinazioni

amministrative precedenti.

b. Per adeguare tale accordo alle normative cantonali nel frattempo entrate in

vigore, in particolare l'art. 7 cpv. 1 della legge sulla collaborazione tra la

polizia cantonale e le polizie comunali del 16 marzo 2011 (LCPol; RL 563.100),

per quanto concerne la costituzione della Regione di polizia comunale VIII,

composta dai distretti di __________, __________ e __________, e la designazione

di B__________ quale Comune polo, il 9 giugno 2015 è stata sottoscritta dal

Muncipio di B__________ e dal Governo un'ulteriore convenzione regolante le

modalità di collaborazione e di conduzione del posto di Polizia misto di B__________.

Le parti hanno stabilito, tra l'altro, che gli agenti comunali avrebbero potuto

operare in campo penale e di polizia giudiziaria unicamente sotto la vigilanza

e il controllo della Polizia cantonale. Approvata dal legislativo comunale il

18 agosto 2015, la convenzione è entrata in vigore il 1° settembre successivo.

c. Con separate decisioni del 6 dicembre 2017 il Governo, ritenuto che i Comuni

della regione VIII non si erano convenzionati con quello di B__________ (Comune

polo) entro il termine del 1° settembre 2015 stabilito dal regolamento della

legge sulla collaborazione fra la polizia cantonale e le polizie comunali del

27 giugno 2012 (RLCPol; RL 563.200), ha regolato le modalità di collaborazione tra

questi Comuni e quello di B__________, imponendo in particolare ai primi di

partecipare ai costi derivanti dal servizio di polizia intercomunale.

d. Il 14 dicembre 2017 la Repubblica e Cantone Ticino e il Comune di B__________

hanno siglato una nuova convenzione, che ha abrogato la precedente del 9 giugno

2015, e la cui entrata in vigore è stata fissata al 1° gennaio 2018. Con questo

atto, le parti hanno precisato le modalità di collaborazione a suo tempo

stabilite e in particolare che gli agenti comunali che avevano svolto la

formazione di base della Polizia cantonale avrebbero potuto operare anche nei

campi di competenza di quest'ultima, mentre gli altri sarebbero stati impiegati

prevalentemente per attività di polizia locale e di prossimità e avrebbero

potuto operare in campo penale e di polizia giudiziaria unicamente sotto la

vigilanza e il controllo della Polizia cantonale. L'atto specificava, come il

precedente, che gli agenti di polizia comunale non sarebbero stati sottoposti,

per la condotta operativa, alle direttive dei Municipi, bensì a quelle del

capoposto di B__________. Le condizioni di impiego sarebbero però state

regolate dal ROD. La convenzione è stata approvata dal Consiglio comunale di B__________

il 26 marzo 2018.

B. a. Frattanto, nell'ambito

del messaggio municipale dell'8 settembre 2015 relativo alla revisione parziale

del ROD, il Municipio ha proposto l'introduzione di un nuovo art. 36a che

prevedeva di parificare la classificazione delle funzioni degli agenti

comunali, gli stipendi, l'orario di lavoro, i percorsi di avanzamento e le

diverse indennità a quelli della Polizia cantonale, al fine di evitare

disparità di trattamento. Il Consiglio comunale, nella sua seduta del 21 marzo

2016, ha tuttavia risolto di non entrare in materia sulla proposta.

b. Il 18 dicembre 2017 il Consiglio comunale di B__________ ha stanziato un

credito di fr. 150'000.- per procedere alla revisione generale del ROD.

c. Con messaggio n. 12 del 21 febbraio 2018, il Municipio ha sottoposto al

legislativo comunale un progetto di revisione parziale del ROD, allo scopo di

uniformare i gradi e le condizioni di stipendio del corpo di Polizia comunale

con quelli della Polizia cantonale. Premesso che i compiti tra agenti di

polizia comunale e cantonale attivi nel posto misto di B__________ sono stati

sostanzialmente parificati e ricordato che il 6 giugno 2017 è entrato in vigore

il regolamento concernente l'uniformazione dei gradi e delle condizioni di

stipendio dei corpi di polizia cantonale e comunali del 1° giugno 2017 (RUGraS;

RL 563.210), che impone l'adeguamento salariale degli agenti comunali, il

Municipio ha proposto di modificare il ROD di conseguenza, indicando di

ritenere corretto che i dipendenti potessero beneficiare del nuovo stipendio

dal 1° gennaio 2018. La proposta di modifica del ROD è stata formulata come

segue:

art. 1 Sono approvate le seguenti modifiche del

Regolamento organico per i dipendenti del Comune e delle Aziende

municipalizzate del 24 febbraio 2003

Articolo 5

Requisiti di base

cpv. 1 lett. d) per gli aspiranti agenti di

Polizia fanno stato le condizioni poste dal Comando della Polizia cantonale

Art. 36a

Particolarità per il Corpo di Polizia comunale

1

La classificazione delle funzioni del corpo di Polizia comunale, gli stipendi

(stipendio iniziale e aumenti successivi), l'orario di lavoro e le diverse

indennità corrispondono a quelli della Polizia cantonale secondo quanto

previsto dal regolamento concernente l'uniformazione dei gradi e delle

condizioni di stipendio dei Corpi di Polizia cantonale e comunali. Le funzioni

relative al corpo di Polizia comunale sono pertanto cancellate dagli articoli

35 e 36.

Considerandi

2.

Il percorso di avanzamento degli agenti del Corpo di Polizia comunale avviene

analogamente a quanto previsto per la Polizia cantonale.

3.

Il Municipio potrà regolare tramite ordinanza municipale eventuali necessità

che dovessero manifestarsi riguardanti il funzionamento del Corpo di Polizia.

art. 2 Il Municipio decreta l'entrata in vigore

delle presenti modifiche dopo l'accettazione del Consiglio comunale e

l'approvazione del Consiglio di Stato.

Il 26 marzo 2018 Consiglio

comunale ha approvato il messaggio municipale così come presentato. Non è

invece stata accolta una proposta di emendamento volta a stabilire l'entrata in

vigore della modifica del ROD retroattivamente al 1° gennaio 2017, con

conseguente adeguamento degli stipendi degli agenti a decorrere da tale data.

C. Ritenendo che non

fosse sufficientemente chiara la possibilità per il Municipio di fare

retroagire l'entrata in vigore delle nuove norme a data anteriore al 31

dicembre 2017, RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7, agenti comunali

presso il posto di Polizia misto della Regione VIII, hanno interposto ricorso

al Consiglio di Stato contro la predetta risoluzione del Consiglio comunale di

B__________ a titolo prudenziale, chiedendo che la modifica del ROD avesse

effetto retroattivo al 1° settembre 2015, o in via subordinata al 1° gennaio

2017.

Il Governo ha respinto il ricorso siccome prematuro, dovendosi attendere

la decisione municipale in relazione alla data di entrata in vigore.

D. a. Ottenuta il 26

marzo 2019 l'approvazione cantonale, con decisione 22 agosto 2019 il Municipio

ha fissato al 1° gennaio 2018 l'entrata in vigore della modifica del ROD.

b. Il 26 agosto 2020 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto

dai predetti agenti comunali avverso la risoluzione municipale, ritenendo in

primo luogo che la data fissata dall'Esecutivo comunale si pone nei limiti

temporali di cui all'art. 7 RUGraS. Inoltre, il Governo ha considerato che il

Municipio ha raggiunto un compromesso di natura politica, per tenere conto

degli interessi degli altri Comuni della regione VIII che, solo dopo lunghe

trattative e l'intervento dell'Autorità cantonale, hanno accettato di

riconoscere un contributo finanziario per il servizio di polizia di cui

beneficiano. Esso ha quindi tutelato la risoluzione municipale, adottata nei

limiti dell'autonomia comunale; il Consiglio comunale non ha infatti mai

fissato l'entrata in vigore delle nuove norme a una data precedente. Il Governo

non ha infine ritenuto rilevante il fatto che il Municipio abbia in passato ammesso

l'esistenza di una situazione di disparità di trattamento salariale tra agenti

comunali e cantonali che lavorano in seno al corpo di polizia misto con

mansioni paragonabili, non avendo mai concretizzato l'adeguamento salariale se

non con la modifica del ROD.

E. Contro questa

risoluzione insorgono ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo gli

agenti comunali RI 1, RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6 e RI 7 chiedendo la riforma

della decisione municipale nel senso che la modifica apportata agli art. 5 e

36a ROD entri in vigore il 1° settembre 2015 o, in via subordinata, il 1°

gennaio 2017. Ricordano che dal 2000 gli agenti comunali del Polo di B__________

svolgono di fatto le medesime funzioni di quelli della polizia Cantonale,

percependo tuttavia uno stipendio sensibilmente inferiore a quello dei colleghi

al servizio della Polizia cantonale e ai tre agenti comunali del posto di F__________,

facente parte della regione VIII. A titolo di esempio indicano che a parità di

gradi e di esperienza, un sergente comunale percepiva un salario annuo di fr.

79'000.- a fronte dei fr. 96'000.- corrisposti a un agente del corpo di Polizia

cantonale. Dando atto che la modifica del ROD mette fine a un'accertata

disparità di trattamento tra la retribuzione delle due categorie di dipendenti,

sostengono che l'entrata in vigore dell'adeguamento debba necessariamente

essere anticipata almeno al 1° settembre 2015, quando è stato formalmente

istituito il posto di Polizia misto in applicazione della LCPol. La decisione

violerebbe pure il principio della proporzionalità, poiché a fronte di diciotto

anni di disparità di trattamento si rimedierebbe al vizio solo con un anno di

arretrati. La retroattività dovrebbe in ogni caso essere riconosciuta almeno

dal 1° gennaio 2017, data a partire dalla quale il Consiglio di Stato ha

imposto a tutti i Comuni della regione VIII facenti capo ai servizi del polo

misto di B__________ di partecipare ai costi della polizia intercomunale.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e

il Municipio, secondo cui è da escludere la retroattività dell'entrata in

vigore della modifica del ROD al 2017 o addirittura al 2015. Vi si oppongono

motivi di autonomia comunale, oltre che finanziari.

G. Con la replica e la

duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, con argomenti di cui si dirà,

per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1.

La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del

10.

marzo 1987 (LOC; RL

181.100). La legittimazione

attiva dei ricorrenti è data (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo

(art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

2.

Le modalità di

collaborazione fra Cantone e Comuni in materia di sicurezza, e in modo

particolare il coordinamento delle attività di polizia fra il corpo della

polizia cantonale e quelli delle polizie comunali

sono definiti dalla LCPol (art. 1 LCPol). La legge demanda al Consiglio

di Stato la facoltà di emanare disposizioni concernenti l'uniformazione dei

gradi e delle condizioni di stipendio, atte a rafforzare la collaborazione e il

coordinamento tra i corpi di Polizia (art. 9 lett. d LCPol). Il 6 giugno 2017 è

entrato in vigore il RUGraS, che definisce parametri e condizioni armonizzati

in materia di gradi e di stipendi per tutti i corpi di Polizia. L'art. 3 cpv. 1

RUGras prevede che i Comuni applicano per analogia le disposizioni cantonali

vigenti in materia, in particolare il regolamento concernente i gradi e le

promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017 (RPromPol; RL

173.130) e il regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt;

RL 173.110). Il regolamento

prescrive norme transitorie, che in particolare permettono ai Comuni di

mantenere i gradi e gli stipendi conseguiti al momento della sua entrata in

vigore (art. 6 cpv. 1 RUGraS) e che garantiscono il mantenimento delle

condizioni precedenti ai dipendenti che al 1° giugno 2017 dovessero avere un

salario superiore all'importo massimo della classe di riferimento di cui

all'allegato (art. 6 cpv. 2 RUGraS). Inoltre, l'art. 7 RUGraS impone ai Comuni

di adeguare le proprie normative alle disposizioni cantonali entro il 31

dicembre 2018.

3.

3.1

Il comune

disciplina mediante regolamenti adottati dal proprio legislativo le materie che

rientrano nelle sue competenze (art. 186 cpv. 1 LOC). Essi devono quindi essere

sottoposti al Consiglio di Stato per approvazione (art. 188 cpv. 1 LOC), la

quale ha per effetto di renderli esecutivi (art. 190 cpv. 1 LOC). Il legislativo fissa, di regola, la

data di entrata in vigore dei regolamenti, riservata l'approvazione

dell'Autorità superiore (art. 42 cpv. 1 del regolamento di applicazione della

legge organica comunale del 30 giugno 1987; RALOC; RS 181.110). Esso può

delegare al Municipio la competenza di stabilirne la data (art. 42 cpv. 2

RALOC).

3.2

Il divieto della retroattività risulta dai principi di legalità e

prevedibilità e concerne unicamente le regolamentazioni legali che si

riferiscono a un evento concluso prima della loro adozione. Sussiste dunque una

situazione di retroattività propria se il diritto si applica a una

situazione di fatto nata e terminata nel passato, vale a dire a situazioni già

conclusesi al momento della sua entrata in vigore. La retroattività è in

principio vietata, poiché contraria

all'esigenza della sicurezza giuridica che vige in uno Stato di diritto.

Le nuove leggi, di norma, dovrebbero esplicare i loro effetti solo a partire

dal momento della loro entrata in vigore. La loro applicazione non pone

particolari problemi in presenza di un avvenimento unico, che può essere

facilmente isolato nel tempo. Al contrario, laddove sussiste una situazione

fattuale che perdura nel tempo, non ancora terminata nel momento in cui v'è

stato il cambio di legislazione, il nuovo

diritto è in regola generale immediatamente

applicabile, salvo disposizione transitoria contraria. In questo caso,

esso esplica i suoi effetti su una situazione fattuale anteriore al nuovo

diritto. Questo tipo di situazione, qualificata come retroattività impropria

è ammissibile se il nuovo diritto si applica unicamente alle conseguenze dei

fatti intervenuti dopo la sua entrata in

vigore. In effetti, le nuove norme non modificano la situazione di fatto che

esisteva al momento della loro entrata in vigore, ma riguardano unicamente

l'evoluzione futura di tali fatti ed in particolare gli elementi

decisivi per l'applicazione del diritto (STA 52.2009.236 del 10 febbraio 2011

consid. 4.2 con riferimenti; DTF 137 II 371 consid. 4.2).

3.3

La giurisprudenza ammette comunque a titolo eccezionale la

validità di una norma retroattiva quando sono adempiute le seguenti condizioni cumulative: la retroattività

è prevista dalla

nuova legge o risulta comunque in modo chiaro dalla stessa, è ragionevolmente

limitata nel tempo, non conduce a disparità di trattamento urtanti, è

giustificata da motivi pertinenti e, da ultimo, rispetta i diritti acquisiti

(cfr. STA 52.2017.120 del 11

giugno 2018 consid. 9.5.1. segg. con riferimenti, 52.2004.136 del 13 settembre

2004.

consid. 2.3).

4.

Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto

(art. 69 cpv. 1 LPAmm). Censurabili sono

soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono

insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti

lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di

trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa

ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). In assenza di una

disposizione esplicita che glielo conferisca, nella materia che qui ci occupa, il

controllo dell'adeguatezza è invece precluso al Tribunale (art. 69 cpv. 2

LPAmm).

5.

5.1. I ricorrenti sostengono che il

Municipio avrebbe dovuto far retroagire gli effetti delle nuove norme al 1°

settembre 2015, quando è stato formalmente istituito il posto di Polizia

misto in applicazione della LCPol, o

quantomeno al 1° gennaio 2017, data a partire dalla quale il Consiglio

di Stato ha imposto a tutti i Comuni della regione VIII facenti capo ai servizi

del polo misto di Biasca di partecipare ai costi della polizia intercomunale.

Essi invocano la disparità di trattamento tra le due categorie di impiegati e

la violazione del principio della proporzionalità, poiché a fronte di diciotto

anni di retribuzione inferiore si rimedierebbe al vizio solo con un anno di

arretrati.

5.2

Il Consiglio comunale di B__________ ha

adottato il 26 marzo 2018 una modifica del ROD, con cui sono state adeguate le

condizioni salariali dei dipendenti della polizia comunale a quelle degli

agenti cantonali. Nel corso della seduta, il legislativo non ha accolto una

proposta di emendamento tendente a stabilire l'entrata in vigore delle nuove

norme retroattivamente al 1° gennaio 2017, demandando al Municipio la

competenza di fissare la data di entrata in vigore delle nuove norme. L'Esecutivo

comunale ha esercitato tale competenza stabilendo, con decisione del 22 agosto

2019, che la citata modifica del ROD sarebbe entrata in vigore il 1° gennaio

2018.

Esso ha quindi deciso per un'applicazione retroattiva delle citate

disposizioni. Avendo per effetto di riconoscere un adeguamento salariale ai

dipendenti per il lavoro svolto prima dell'entrata in vigore della normativa,

si tratta di un caso di retroattività propria, di principio vietata. Nelle

concrete circostanze, la scelta è ammissibile: le condizioni poste dalla

giurisprudenza per eccezionalmente ammettere l'applicazione retroattiva della

legge sono infatti adempiute, basti pensare che la retroattività appare

ragionevolmente limitata nel tempo e tende a evitare situazioni di disparità di

trattamento tra due categorie di dipendenti.

5.3

Posta questa

premessa, non vi è motivo per modificare la decisione impugnata facendo retroagire

la norma a data antecedente a quella fissata dal Municipio. Innanzitutto, come

rettamente rilevato dal Governo, la modifica legislativa si situa ampiamente

nei limiti imposti dall'art. 7 RUGraS per l'adeguamento delle normative

comunali. Oltretutto, la norma transitoria di cui all'art. 6 cpv. 1 RUGraS

permette ai Comuni, lasciando loro libertà decisionale, di mantenere i gradi e

gli stipendi conseguiti dagli agenti al momento dell'entrata in vigore del

regolamento.

In secondo luogo, è pacifico che alla pretesa disparità di trattamento

salariale, la cui esistenza non merita di essere accertata in questa sede, è

stato messo fine con l'adozione della modifica del ROD che ha uniformato la

retribuzione delle due categorie di agenti. Ora, la norma

generale sulla parità di trattamento (art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile

1999; Cost.; RS 101) non assicura al dipendente vittima di

una discriminazione salariale il diritto a recuperare retroattivamente, nei

limiti della prescrizione quinquennale, la parte di stipendio che non gli è

stata versata, ma solo quello di ottenere la soppressione della discriminazione dal

momento in cui è stata fatta valere (DTF 131 I 105 consid.

3.6

e 3.7; STA 52.2018.31 del 14 dicembre 2018

consid. 1.2 con riferimenti). Sulla scorta di questo principio, non si vede

come si potrebbe imporre al legislatore l'adozione di una norma che conceda ai

dipendenti di ottenere gli arretrati su ulteriori tre anni di stipendio. D'altro

canto, l'entrata in vigore al 1° gennaio 2018, ossia oltre un anno prima della

ratifica da parte dell'Autorità cantonale, momento a partire dal quale il

regolamento sarebbe diventato esecutivo, comporta comunque un notevole

vantaggio per i dipendenti assoggettati al ROD, di modo che pure il principio

della proporzionalità invocato dai ricorrenti appare pienamente rispettato.

5.4

Infine, come giustamente rileva il Governo, la riforma della

decisione municipale costituirebbe, nelle concrete circostanze, una violazione

dell'autonomia comunale. Occorre infatti ricordare che già nel 2015 l'Esecutivo

comunale aveva proposto la modifica dei citati disposti del ROD per permettere

l'adeguamento delle carriere delle due categorie di agenti e che sul relativo

messaggio municipale il Consiglio comunale aveva deciso di non entrare in

materia. Quest'ultimo, inoltre, nella seduta del 2 marzo 2018 in cui ha

approvato la modifica regolamentare, ha respinto una domanda tendente a fissare

l'entrata in vigore delle stesse al 1° gennaio 2017. A fronte di una chiara

scelta del legislatore, non vi è spazio per un intervento censorio di questo

Tribunale che, in assenza di violazioni del diritto, si tradurrebbe in un

inammissibile giudizio di opportunità.

6.

Visto quanto precede, il ricorso

deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti

secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.

49.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'400.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera