Diniego della licenza per il cambiamento di destinazione da abitazione secondaria a primaria di un edificio FZE

Incarto n.

52.2020.48

Lugano

3

agosto 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliere:

Mariano Morgani

statuendo sul ricorso del 24 gennaio

2020 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 4 dicembre 2019 (n. 6203) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la decisione dell'11 giugno 2019 con cui il Municipio di Bellinzona

le ha negato l'autorizzazione per il cambiamento di destinazione (da

abitazione secondaria a primaria) dell'edificio al mapp. __________6 di quel

Comune, sezione di Bellinzona;

ritenuto, in

fatto

A. a. Dal settembre 2016 RI 1 è

proprietaria del mapp. __________6 di Bellinzona, sezione di Bellinzona,

situato nelle vicinanze del Castello di Sasso Corbaro, in località Piano del

Castello, fuori della zona edificabile (zona agricola). Sul fondo sorge un

edificio, costruito in base ad una licenza edilizia - chiesta dall'allora

proprietario (__________) per una residenza secondaria (Ferienhaus mit 3

Zimmer) - rilasciata il 10 maggio 1961 e rinnovata a due riprese (il 12 aprile

1963, rispettivamente il 14 febbraio 1966). L'edificio consta di due livelli:

uno zoccolo parzialmente interrato in calcestruzzo (apparentemente realizzato

in modo difforme rispetto ai piani approvati, dato che questi ultimi

prevedevano soltanto una piccola cantina, mentre dai rilievi agli atti risulta

che l'intero spazio seminterrato è adibito a cantina e deposito) e un piano

superiore, realizzato in legno e rivestito (in virtù di un permesso rilasciato

nel maggio 1983 dal Municipio con l'avallo dell'allora Dipartimento delle

pubbliche costruzioni) con lastre (scandole) di eternit/ardesia, destinato ad

abitazione (con bagno, cucina, soggiorno e due camere).

b. Il 18 luglio

2018/30 ottobre 2018 (variante), RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso per

la riattazione dell'abitazione.

Il progetto prevedeva segnatamente

di riorganizzare la zona giorno, di creare un soppalco aperto nel sottotetto

(adibito a studio), di installare un impianto di riscaldamento (mediante

termopompa aria-acqua ubicata al piano seminterrato), di isolare l'edificio e

di rivestirlo interamente in pietra (Geopietra). Il progetto prevedeva invece

di mantenere inalterato il tetto in tegole a due falde, così come l'impianto di

smaltimento delle acque luride tramite bacino di chiarificazione e pozzo

perdente.

Raccolto l'avviso

cantonale favorevole (n. 106660 del 14 novembre 2018) dei Servizi generali del

Dipartimento del territorio, in data 3 dicembre 2018 l'Esecutivo comunale ha

rilasciato la licenza edilizia richiesta.

c. Nel febbraio 2019 RI 1

ha poi chiesto al Municipio l'autorizzazione per il cambiamento di destinazione

da residenza secondaria a primaria.

La domanda, pubblicata dal

9 aprile all'8 maggio 2019, non ha suscitato opposizioni di privati ed è stata

preavvisata favorevolmente dal Dipartimento del territorio (avviso n. 109213

dell'8 maggio 2019), che ha ritenuto che l'intervento rientrasse nei limiti

ammessi dall'art. 24c della legge sulla pianificazione del territorio

del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

L'11 giugno 2019, l'Esecutivo

comunale ha negato il permesso, reputando che il postulato cambiamento di

destinazione fosse in contrasto con l'art. 22 cpv. 2.3 delle norme di

attuazione del piano regolatore (NAPR).

B. Adito dall'istante in

licenza, con giudizio del 4 dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha respinto il

gravame, confermando il diniego della licenza edilizia per il cambiamento di

destinazione.

Disattesa la richiesta di

richiamare gli incarti relativi a domande similari e di procedere ad un sopralluogo,

il Governo ha anzitutto escluso che potesse essere rilasciato un permesso

ordinario, dato che l'istante in licenza non svolge alcuna attività agricola.

Negata poi la possibilità di autorizzare il cambiamento di destinazione in base

all'art. 24 LPT, facendo difetto il requisito dell'ubicazione vincolata, l'Esecutivo

cantonale ha ritenuto che anche l'art. 24a LPT non permettesse di

giungere ad un risultato più favorevole, posto che il nuovo utilizzo postulato

(primario anziché secondario) comporterebbe nuove ripercussioni sul territorio,

sull'urbanizzazione e sull'ambiente. Di seguito, rilevato come in base all'art.

24c LPT non sia di per sé escluso un cambiamento di destinazione nel

caso di edifici adibiti a residenza secondaria protetti nella loro situazione

di fatto, purché idonei ad essere utilizzati tutto l'anno senza ulteriori

eccessivi interventi edilizi, il Consiglio di Stato ha reputato che, contrariamente

al parere espresso dall'autorità dipartimentale, l'edificio in questione non

potesse in concreto beneficiare di questa possibilità, in quanto, nello stato

al 1° luglio 1972, non era abitabile tutto l'anno, ma unicamente nel periodo

estivo, siccome privo di riscaldamento, poco isolato e con una disponibilità

ridotta di acqua calda. Lo stesso si presterebbe a residenza primaria soltanto

a conclusione degli interventi previsti, che contemplano segnatamente l'isolamento

termico delle pareti e del tetto, la posa di una termopompa e l'installazione

di un nuovo boiler. A mente del Governo, il cambiamento di destinazione non

permetterebbe quindi di conservare l'identità dell'edificio in questione,

pensato come abitazione secondaria (e non primaria). Esclusa inoltre l'applicabilità

al caso di specie dell'art. 24d cpv. 1 e 2, 24e e 37a LPT nonché

dell'art. 39 cpv. 2 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28

giugno 2000 (OPT; RS 700.1) in combinazione con le norme di attuazione del

piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti

(PUC-PEIP), l'Esecutivo cantonale ha infine considerato che, non avendo il

Cantone fatto uso della possibilità concessa dall'art. 27a LPT di

prevedere delle restrizioni (tra l'altro) all'art. 24c LPT, l'art. 22

cpv. 2.3 NAPR fosse inapplicabile. Da qui la conferma, seppur per motivi diversi,

del diniego municipale del permesso.

C. Contro il predetto giudizio

governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato assieme alla decisione municipale che le nega il

permesso e postulando che sia fatto ordine al Municipio di rilasciarle la

licenza edilizia per il cambiamento di destinazione.

La ricorrente contesta la

tesi governativa secondo cui l'abitazione non poteva essere usata come

residenza primaria, rilevando che il permesso di abitabilità rilasciato il 25

ottobre 1972 non menziona alcuna restrizione di sorta. Al riguardo, produce le

osservazioni dell'arch. A__________, incaricato dei lavori di riattamento, di

cui si dirà in dettaglio più avanti. Evidenzia inoltre che gli edifici

circostanti sono tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria e che il suo

fondo è completamente urbanizzato. Il fatto che i precedenti proprietari

abbiano utilizzato l'abitazione come casa di vacanza sarebbe irrilevante, in

quanto ciò dipendeva dalla circostanza ch'essi risiedevano in un altro cantone.

Secondo l'insorgente sarebbe poi a torto che il Governo avrebbe ritenuto che

senza i previsti lavori di ristrutturazione la casa non sarebbe abitabile

durevolmente. A prescindere che lei stessa, da sola o con amici, vi avrebbe

soggiornato anche d'inverno, dopo 50 anni sarebbe del tutto normale adeguare la

costruzione ai nuovi standard. Dedurre dalla volontà di migliorarne lo stato in

tutti i suoi aspetti, con evidenti benefici anche dal profilo dell'inserimento

paesaggistico, che l'edificio non sia adatto all'abitazione primaria, non

sarebbe ammissibile né giustificato.

D. a. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

Ad identica conclusione

perviene il Municipio.

Richiamate le proprie

precedenti comparse scritte, l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si

rimette al giudizio del Tribunale.

b. Preso atto delle

risposte, la ricorrente ha rinunciato a replicare.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata

dal giudizio impugnato (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in

ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto

della vertenza emergono sufficientemente dalle carte processuali. Il

sopralluogo sollecitato dalla ricorrente non appare idoneo ad apportare al

Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti ai fini del

giudizio. Il quesito sollevato è peraltro essenzialmente di natura giuridica.

2. L'edificio in questione è

stato costruito in forza della licenza rilasciata nel 1961 e successivamente rinnovata

a due riprese. Benché il permesso di abitabilità sia stato rilasciato soltanto

il 25 ottobre 1972, è certo che la casa d'abitazione sia stata legalmente

costruita prima del 1° luglio 1972, data di principio determinante per l'applicazione

dell'art. 24c LPT. Si tratta dunque di una costruzione al beneficio

della tutela (allargata) delle situazioni acquisite. Nessuno pretende il

contrario. Controversa è invece l'applicazione degli art. 24c LPT e 42

OPT.

2.1. L'art. 24c

cpv. 1 LPT dispone che fuori delle zone edificabili gli edifici e impianti utilizzabili in base alla

loro destinazione, ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per

principio protetti nella propria situazione di fatto (cosiddetta Besitzstandsgarantie).

Con l'autorizzazione dell'autorità

competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e impianti possono essere

rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti,

purché siano stati eretti o modificati legalmente (cosiddetta erweiterte

Besitzstandsgarantie). Lo stesso vale, in base al cpv. 3,

per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di

sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in

questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto

federale. Con quest'ultimo capoverso, frutto della modifica della LPT del 23

dicembre 2011, in vigore dal 1° novembre 2012, si è in sostanza voluto

estendere la tutela allargata delle situazioni acquisite agli edifici abitativi

agricoli (e agli edifici annessi) eretti o trasformati legalmente prima del 1°

luglio 1972 (cfr. Rudolf Muggli,

in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2009, ad art. 24c

n. 6 e 18), data che

coincide con l'entrata in vigore della legge federale

contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120), che

ha introdotto per la prima volta a livello legislativo la distinzione fra

territorio edificabile e non edificabile. Da ciò si deduce che l'art. 24c

LPT non è applicabile nel caso di edifici e impianti agricoli isolati non

abitati (cfr. art. 41 cpv. 2 OPT), a meno che non

sia dimostrato un loro uso non agricolo antecedente al 1° luglio 1972

(cfr. Muggli, op. cit., ad

art. 24c n. 20).

L'art.

42 OPT precisa la portata della tutela allargata delle situazioni acquisite. In

sostanza, gli interventi sono ammessi, nella misura in cui l'identità

dell'edificio o impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti

essenziali (art. 42 cpv. 1 OPT). Le modifiche possono consistere in

trasformazioni interne, ampliamenti esterni, come anche in cambiamenti

(parziali) di destinazione. Stato di riferimento determinante per

la valutazione dell'identità è lo stato in cui si trovava l'edificio o

l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile, ossia, di

regola, il 1° luglio 1972. Il quesito di sapere se l'identità

dell'edificio o dell'impianto resti sostanzialmente immutata, va valutato

tenendo conto di tutte le circostanze (art. 42 cpv. 3 OPT). Essa, in ogni caso,

non è più data se sono superati i limiti quantitativi fissati dall'art. 42 cpv.

3 lett. a e b OPT per gli ampliamenti all'interno e all'esterno del volume

esistente. L'art. 42 cpv. 3 lett. c OPT precisa d'altronde che i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante

dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente. La norma

concerne segnatamente gli edifici agricoli

che in origine erano abitati/abitabili soltanto nel periodo estivo (cosiddette Temporärwohnbauten,

come Maiensässe e rustici; cfr. STF 1C_312/2016 del 3 aprile 2017 consid. 2.1). Di principio, questi ultimi non

potranno quindi essere trasformati in abitazioni (primarie) abitabili in modo

permanente (STF 1C_312/2016 citata, consid. 3.2). Per contro, non è escluso un

cambiamento di destinazione nel caso di edifici già adibiti a residenza

secondaria (case di vacanza) protetti nella loro situazione di fatto ed idonei

ad essere utilizzati tutto l'anno senza ulteriori eccessivi interventi edilizi.

Decisivo da questo profilo è, di principio, lo stato (standard) in cui versava

l'immobile al 1° luglio 1972 (STF 1C_312/2016 citata, consid. 2.1 e 4.1;

1C_464/2016 del 7 giugno 2017 consid. 3.2 e 3.4).

2.2.

In concreto, il Consiglio di Stato ha reputato che, benché di principio

l'art. 24c LPT non esclude la possibilità di procedere ad un parziale

cambiamento di destinazione da residenza secondaria a primaria, l'edificio in

questione non potrebbe beneficiare di questa possibilità, poiché, allo stato di

riferimento determinante (1° luglio 1972), non era abitabile tutto l'anno, ma

unicamente nel periodo estivo, siccome privo di riscaldamento, poco isolato e

con una disponibilità ridotta di acqua calda. Lo stesso si presterebbe ad

essere utilizzato come residenza primaria soltanto a conclusione degli

interventi previsti, che contemplano segnatamente l'isolamento termico delle

pareti e del tetto, la posa di una termopompa e l'installazione di un nuovo

boiler. Dato che il postulato cambiamento di destinazione non permetterebbe di

conservare l'identità dell'edificio, pensato come abitazione secondaria (e non

primaria), il Governo ha dunque confermato - seppur per altri motivi - il

diniego della licenza edilizia.

La ricorrente contesta la

tesi governativa. Rilevato come il permesso di abitabilità rilasciato il 25

ottobre 1972 non menzionasse alcuna restrizione di sorta, produce le

osservazioni dell'arch. A__________, incaricato dei lavori di riattamento, il

quale sostiene che negli anni '60 del secolo scorso l'edificio sarebbe stato

agevolmente abitabile tutto l'anno, sottolineando come le esigenze di confort

fossero all'epoca diverse, ovvero inferiori, a quelle attuali. A mente dell'architetto,

il bollitore di 100 l (380 Volt/2200 Watt), sufficiente per 10 docce,

permetteva senz'altro di soddisfare le esigenze igieniche, peraltro più modeste

di oggigiorno. Con un valore U medio pari a 0.55 W/m2K, l'isolamento termico

(ossia il coefficiente di trasmittanza/dispersione termica) era da considerarsi

elevato, ritenuto che all'epoca si avevano di solito valori più modesti (1.3

W/m2K con singoli mattoni di laterizio intonacati, rispettivamente 2.0 W/m2K

con agglomerato di calcestruzzo da 20/25 cm). Anche i serramenti con doppi

vetri (Thermopane) installati erano una rarità per l'epoca. L'assenza di un

impianto di riscaldamento centralizzato non sarebbe (stata) determinante, in

quanto per colmare eventuali deficit di temperatura interna, erano/sono

sufficienti delle semplici stufe elettriche ad olio. La casa sarebbe dunque (stata)

perfettamente abitabile, tant'è che la proprietaria la utilizzerebbe da tre

anni anche d'inverno. Evidenziato inoltre che gli edifici circostanti sono

tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria e che il suo fondo è

completamente urbanizzato, l'insorgente ritiene che, dopo 50 anni, sarebbe del

tutto normale adeguare la costruzione ai nuovi standard. Dedurre dalla sua volontà

di migliorarne lo stato in tutti i suoi aspetti, con evidenti benefici anche

dal profilo dell'inserimento paesaggistico, che l'edificio non sarebbe adatto

all'abitazione primaria, sarebbe inammissibile ed ingiustificato.

2.3. Oggetto di questo

procedimento e del giudizio è soltanto la domanda per cambiamento di

destinazione da residenza secondaria a primaria. La valutazione di questo aspetto

non può tuttavia essere disgiunta da quella relativa ai previsti lavori di

riattamento, nella misura in cui con essi s'intende rendere possibile un'utilizzazione

essenzialmente diversa (cfr. STF 1C_128/2018 del 28 settembre 2018 consid. 6.1,

1C_464 citata consid. 3.4). A maggior ragione che, benché cresciuta in

giudicato, la licenza edilizia rilasciata il 3 dicembre 2018 non sembra essere

stata sfruttata, senza che risulti che nel frattempo sia stata validamente

rinnovata.

Ferma questa premessa,

occorre considerare che la licenza edilizia rilasciata il 10 maggio 1961

concerneva l'edificazione di una casa di vacanza (Ferienhaus mit 3 Zimmer)

con uno standard di costruzione relativamente modesto/semplice. Lo attestano le

fotografie agli atti e la documentazione di vendita prodotta dalla stessa

ricorrente (cfr. doc. D allegato al ricorso dell'11 luglio 2019: Ausbaustandart:

einfach). Le pareti in legno semplicemente intonacate, successivamente

rivestite con lastre di eternit/ardesia per proteggerle dalle intemperie, e l'assenza

di un impianto di riscaldamento (eccetto il caminetto presente nel soggiorno),

testimoniano a loro volta, nonostante le contrarie asserzioni dell'architetto

incaricato dei lavori di riattamento, di un edificio costruito per essere

abitato soprattutto nella bella stagione (cfr. doc. D citato: Nutzung:

Ferienhaus warme Jahreszeit, keine Heizung vorhanden). In queste

circostanze, era/è plausibile ritenere che, al momento determinate (1° luglio

1972), l'edificio in questione configurava una cosiddetta casa per l'estate (Sommerhaus),

oggettivamente inidonea ad essere abitata tutto l'anno. Sostenibile è pure la

tesi del Governo secondo cui è proprio grazie ai lavori previsti, che

contemplano segnatamente l'installazione di un impianto di riscaldamento e la

posa di un involucro isolante e di un rivestimento in pietra, che l'edificio in

questione verrebbe elevato ad uno standard suscettibile di renderlo abitabile

durevolmente, ovvero anche d'inverno. Ciò che, consentendo un'utilizzazione

essenzialmente diversa da quella originaria, si porrebbe in contrasto con

quanto previsto dall'art. 42 cpv. 3 lett. c OPT e non rispetterebbe (più) quindi il principio secondo cui

l'identità dell'edificio deve restare - anche sotto il profilo della

destinazione - sostanzialmente immutata (cfr. Ufficio federale dello sviluppo

territoriale [UST/ARE], Erläuternder Bericht zur Teilrevision der

Raumplanungsverordnung, ottobre 2012, pag. 10, ove, a titolo d'esempio, viene

menzionato il caso di una costruzione non riscaldata, che viene munita di un

impianto di riscaldamento).

Tutto sommato, considerate

le caratteristiche dell'edificio in discussione, la decisione del Governo di

confermare il diniego del permesso merita quindi di essere tutelata.

2.4. Non porta ad altra

conclusione l'obiezione sollevata dalla ricorrente con riferimento al fatto che

gli edifici circostanti sono tutti adibiti, tranne uno, a residenza primaria. A

prescindere dal fatto che non è dimostrato che questi edifici fossero

paragonabili, per standard di costruzione, a quello qui in esame, in concreto non sarebbero comunque integrati

Fatti

i presupposti per pretendere con successo lo stesso trattamento, perché non

sono ravvisabili gli estremi di una prassi lesiva del diritto che permetta di

privilegiare il principio della parità di trattamento rispetto a quello della

legalità. In effetti, la circostanza che la legge non sia stata eventualmente

applicata o non lo sia stata correttamente in uno o più casi non conferisce di

massima all'interessato che si trova nella medesima situazione un diritto di

essere anch'egli trattato diversamente da quanto prevede il diritto (cfr. al

riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I 65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9).

Dal profilo della parità di trattamento nell'illegalità, l'interesse pubblico

all'applicazione del diritto oggettivo prevale infatti, di norma, su quello

privato del ricorrente. A maggior ragione laddove si tratta di interventi fuori

della zona edificabile, ove occorre

attribuire un peso accresciuto al

principio della legalità e, in particolare, all'interesse pubblico ad una

corretta applicazione di disposizioni centrali quali gli art. 24 segg. LPT

(cfr. DTF 116 Ib 228 consid. 4; STF 1C.89/2009

dell'11 giugno 2009 in RtiD II-2009 n. 39 consid. 4.2).

3. 3.1.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.

3.2.

Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Non

si assegnano ripetibili al Comune di Bellinzona, non patrocinato (art. 49 cpv.

1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il vicecancelliere