Docente comunale. Trasferimento ad altra sede

Incarto n.

52.2020.500

Lugano

16

marzo 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 27 ottobre 2020 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 23 settembre 2020 (n. 4838) del

Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la risoluzione con

cui il Municipio del CO 2 ha determinato le mansioni e le sedi di servizio

per l'anno scolastico 2020/2021;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 lavora alle

dipendenze del Comune di CO 2 dal 2004 quale docente di scuola dell'infanzia

presso l'Istituto scolastico______ (IS__________). Assunta con incarico annuale

a tempo pieno, rinnovato di volta in volta, la docente ha poi ottenuto nel 2011

la nomina a metà tempo, mentre per il rimanente è rimasta con lo statuto di

incaricata. La nomina a tempo pieno le è stata assegnata nel 2014.

B. Durante l'anno

scolastico 2019/2020 RI 1, titolare della sezione di scuola dell'infanzia di C__________,

ha registrato diverse assenze. Oltre a otto giorni di congedo non pagato di cui

ha beneficiato a ottobre 2019 per occuparsi del figlio ricoverato in ospedale,

la medesima è stata assente per malattia a più riprese da dicembre 2019 ad

aprile 2020.

C. Con decisione del 29

luglio 2020, il Municipio di CO 2 ha determinato il rapporto di impiego della

ricorrente per l'anno scolastico 2020/2021, affidandole la sezione di C__________

quale contitolare al 50% e la funzione di docente d'appoggio per l'altra metà

del tempo presso una sezione dell'IS__________ che di lì a breve ha stabilito

essere quella di L__________. L'autorità di nomina ha garantito la disponibilità

a rivalutare la situazione attorno alla fine del mese di marzo 2021 in

prospettiva dell'anno scolastico 2021/2022. Le condizioni salariali sono

rimaste immutate. A sostegno della propria decisione, l'autorità di nomina ha

addotto la necessità di dare continuità alla conduzione della sezione,

scongiurando le difficoltà emerse l'anno precedente a causa delle numerose

assenze.

D. Contro la predetta

decisione RI 1 ha interposto ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, che lo ha

respinto escludendo che la funzione di docente d'appoggio assegnatale al 50%

fosse di rango inferiore a quella di docente titolare, e quindi ogni carattere

penalizzante del provvedimento. Ha quindi ritenuto giustificato il

trasferimento (parziale) a questa funzione, dettato da motivi di ordine

organizzativo nell'interesse di garantire la continuità dell'offerta formativa.

Il Governo ha inoltre tutelato la decisione anche dal profilo della

proporzionalità della misura, limitata a un anno e che prevede un cambiamento

solo per il 50% dell'attività lavorativa, senza riduzioni di stipendio.

E. RI 1 insorge ora

contro la suddetta risoluzione governativa chiedendo l'annullamento della

stessa e della decisione municipale. Domanda quindi che sia ordinato

all'autorità di nomina di ripristinare immediatamente la funzione di docente

titolare a tempo pieno presso la sede di C__________. Richiesta, quest'ultima,

formulata anche in via cautelare. Dal profilo formale la ricorrente sostiene

che il Governo avrebbe commesso diniego di giustizia per non essersi espresso

sulla sua censura relativa all'intempestività del provvedimento municipale,

emanato a meno di un mese dall'inizio dell'anno scolastico. L'insorgente

sostiene che il provvedimento la degraderebbe, per la metà del suo onere

lavorativo, alla funzione di docente d'appoggio, gerarchicamente inferiore a

quella di titolare e avrebbe natura afflittiva. Non sarebbero inoltre

comprovate oggettive esigenze di servizio per disporre una simile misura e il

cambiamento di sede impostole. L'autorità non avrebbe accertato lo stato di

salute dell'insorgente: la presunta incapacità di svolgere le proprie mansioni

e di garantire la continuità didattica della sezione di scuola dell'infanzia si

fonderebbe su mere presunzioni. Le assenze accumulate durante l'anno scolastico

precedente non potrebbero giustificare l'ingerenza sproporzionata provocata dal

provvedimento. D'altro canto la soluzione messa in atto dal Municipio vedrebbe

l'avvicendarsi di tre docenti e non servirebbe minimamente a garantire

continuità didattica alla sede di C__________. Infine, sostiene che il

provvedimento la esporrebbe a un rischio maggiore di contagio da Covid-19.

F. a. All'accoglimento

del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni. L'Ispettorato

scolastico del Luganese chiede di respingere l'impugnativa e la domanda

provvisionale, rilevando anzitutto che la doppia docenza, molto diffusa, non è

di alcun ostacolo alla continuità didattica. A dispetto dell'avvicendarsi di

supplenti, la presenza di due docenti titolari e della docente d'appoggio è

regolare e pianificata dall'inizio dell'anno.

b. Pure l'autorità di nomina si oppone all'accoglimento dell'impugnativa e

della domanda cautelare. Essa puntualizza innanzitutto che non vi sarebbe stato

alcun cambiamento di funzione, avendo mantenuto la ricorrente il ruolo di

docente di scuola dell'infanzia, né di sede, siccome la medesima è pur sempre

attiva presso l'istituto scolastico di CO 2, distribuito su più edifici.

Sostiene in ogni caso il buon fondamento della misura, che risponde a

comprovate esigenze di servizio. Lo stato di salute dell'insorgente, infatti, è

stato da sempre assai cagionevole, per cui mediamente si è assentata dal posto

di lavoro per 21 giorni all'anno per malattia o infortunio. Ciò causa disagi sia

a livello organizzativo, siccome il ricorso a supplenti con breve preavviso non

è sempre agevole, sia a livello didattico in quanto gli alunni sono confrontati

con il continuo avvicendarsi di maestre (sette solo lo scorso anno).

G. Con motivi di cui non

mette conto di riprendere, con decisione del 30 novembre 2020 il giudice

delegato del Tribunale ha respinto la domanda cautelare dell'insorgente.

H. La ricorrente ha

rinunciato a replicare.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente,

direttamente e personalmente interessata dalla decisione impugnata, è certa

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

La documentazione prodotta dalle parti permette al Tribunale di determinarsi

con cognizione di causa. Per i motivi che saranno meglio esposti in seguito,

non occorre esperire accertamenti sullo stato di salute dell'insorgente.

Considerandi

2.

Il rapporto di

impiego dei docenti comunali è retto dalla LORD (art. 1 cpv. 1 lett. b LORD e

art. 52 della legge della scuola del 1° febbraio 1990; LSc; RL 400.100). In

quanto dispone l'obbligo per l'insorgente di prestare la sua attività

lavorativa nella sede scolastica di L__________, la decisione municipale si

configura quale trasferimento (parziale) di sede ai sensi dell'art. 18a LORD.

La materia è regolata esaustivamente da questa disposizione, le norme sulla

mobilità del personale contenute nel regolamento organico dei dipendenti del

Comune di CO 2 del 12 dicembre 2011 (ROD) non sono quindi applicabili (cfr.

anche art. 1 cpv. 2 ROD).

3.

La ricorrente eccepisce

una violazione del diritto di essere sentito per la mancata evasione da parte

del Consiglio di Stato di una censura da lei proposta in quella sede.

3.1

Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per

scritto. Dal canto suo, l'art. 18a cpv. 4

LORD esige che la decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata

tempestivamente all'interessato. Scopo dell'obbligo di motivazione,

componente essenziale del diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario

di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di

deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale

possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 143 III 65 consid.

5.2). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità

menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in

un senso piuttosto che in un altro (DTF 136 I

229.

consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45, consid. 2a; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, 2.a edizione,

Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura

amministrativa ticinese, Lugano 1997,

ad art. 26 n. 2c). Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo

esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle

sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a

influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232

consid. 5).

3.2

Con la decisione impugnata il Consiglio di Stato ha tutelato la misura

dell'autorità di nomina, adatta a rispondere a esigenze di servizio. Esso ha

inoltre difeso la proporzionalità del provvedimento, sottolineando che lo

stesso rispetta, nella misura del possibile, gli interessi della ricorrente. Il

Governo ha esposto i motivi alla base delle sue conclusioni in maniera chiara e

circostanziata esprimendosi sulle argomentazioni principali dell'insorgente.

Vero è che esso non ha esaminato la censura riguardante la tempestività del

provvedimento, pur avendola riportata in narrativa. Da ciò non discende

tuttavia alcuna violazione del diritto di essere sentito della ricorrente,

atteso che l'esame delle argomentazioni determinanti per la risoluzione è

avvenuto in modo dettagliato. Una volta tutelate la bontà e la proporzionalità

della misura, la critica secondo cui la decisione sarebbe giunta troppo a

ridosso dell'anno scolastico non appare in effetti suscettibile di incidere sull'esito

della causa. Anzi, la stessa sembra d'acchito priva di fondamento considerando

che un mese di preavviso è senz'altro un termine più che consono per adeguarsi

al nuovo assetto.

4.

4.1. Secondo

l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di

nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra,

nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione

adeguata nella medesima sede di servizio o

in altra sede. La decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata

tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le esigenze del dipendente

trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in

considerazione (cpv. 5).

4.2

Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le

questioni di fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di

inadeguatezza è invece ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art.

69.

cpv. 2 LPAmm). Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti

disciplinari e scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato

(art. 90 LPAmm), in materia di trasferimento

dei dipendenti pubblici la legge non estende il potere di cognizione del

Tribunale all'adeguatezza. Censurabili

sono quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere,

ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate

su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di

trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).

5.

Occorre innanzitutto tutelare la

conclusione alla quale è giunto il Governo, secondo cui il trasferimento

disposto dall'autorità di nomina non ha carattere disciplinare né altrimenti

punitivo. Lo stesso consiste infatti in un misura organizzativa destinata,

nella fattispecie, a migliorare il funzionamento dell'IS__________.

Posta questa premessa, è incontestato che durante l'anno scolastico 2019/2020

la ricorrente ha registrato 59.5 giorni di assenza dal lavoro, di cui 51.5 per

malattia e 8 di congedo per malattia del figlio. Anche nel corso degli anni

precedenti, l'insorgente è stata spesso assente per malattia o infortunio,

segnatamente: 16.5 giorni nel 2018, 14.5 nel 2017, 23 nel 2016, 28.5 nel 2015,

62.5

nel 2014, 33.5 nel 2013, 84 nel 2012. È innegabile che assenze frequenti,

seppur giustificate, comportano un disagio importante all'IS__________ in

termini di organizzazione. Considerate le importanti assenze dell'insorgente

durante l'anno scolastico 2019/2020, non si può rimproverare all'autorità di

nomina di essere corsa tempestivamente ai ripari, organizzando il proprio

organico in modo da ovviare a eventuali inconvenienti l'anno scolastico

successivo. Il trasferimento parziale dell'insorgente è senz'altro atto allo

scopo in quanto, nell'eventualità di un'assenza, permette di agevolare la sostituzione

dell'insorgente con le docenti che si occupano delle sezioni in parallelo,

garantendo nel contempo maggiore stabilità alla classe. Non si può pretendere

che il Municipio esperisse accertamenti approfonditi sullo stato di salute della

ricorrente per disporre una misura tanto sopportabile per l'interessata.

Infatti, la medesima ha mantenuto la stessa funzione di docente di scuola

dell'infanzia a tempo pieno, senza ripercussioni sul salario. La condivisione

dell'insegnamento con un'altra maestra per la sezione di C__________ e la

funzione di docente d'appoggio per quella di L__________ non comportano infatti

alcun declassamento della sua figura professionale. Né il trasferimento alla

vicina sede di L__________ appare disagevole o particolarmente pericoloso dal

profilo dell'aumento del rischio di contrarre il Covid-19. Si tratta, a ben

vedere, di cambiamenti che richiedono quel minimo sforzo di elasticità che il

datore di lavoro può attendersi da parte del dipendente. Il ricorso, infondato,

va dunque respinto.

6.

La tassa di giustizia è posta a

carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essa

rifonderà inoltre al Comune resistente congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

Essa rifonderà al Comune di CO 2 fr. 1'200.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera