Dipendenti pubblici. Pretese salariali fondate su una sentenza che non costituisce un cambiamento di giurisprudenza. Mantenimento della giurisprudenza precedente

Incarto n.

52.2020.516

Lugano

9

novembre 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 2 novembre

2020 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 7 ottobre 2020 (n. 5068) del

Consiglio di Stato che ha respinto la sua istanza tendente alla

riconsiderazione della sua carriera salariale;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 è stato assunto

quale docente di scuola media superiore con titolo accademico a partire

dall'anno scolastico 2011/2012, funzione per la quale l'ordinamento retributivo

dei dipendenti statali a quel momento in vigore prevedeva l'attribuzione delle

classi alternative 33-34 dell'organico. Lo stipendio iniziale del docente è

stato fissato a due classi inferiori (classe 31, al minimo) in applicazione

dell'art. 7 cpv. 3 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei

docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255). L'anno seguente gli è stata

assegnata la classe 32 senza aumenti e l'anno scolastico 2013/2014 la classe

33, sempre senza aumenti. La sua carriera è quindi progredita beneficiando

degli usuali scatti annuali all'interno della classe 33, ad eccezione del 2016,

anno in cui vi è stato un blocco degli aumenti per le misure di risparmio per

tutti i dipendenti decise in occasione del Preventivo 2016. Nel 2018, con il

passaggio alla nuova scala salariale, dovuto all'entrata in vigore della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23

gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), a RI 1 è stata attribuita la classe 10 con 6

aumenti. A seguito del riconoscimento degli annuali scatti salariali, l'anno

scolastico 2020/2021 il docente ha raggiunto la classe 10 con 8 aumenti.

B. Con

decisione del 6 novembre 2019 (inc. n. 52.2018.500) il Tribunale cantonale

amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente contro la

decisione con cui il Governo ha deciso il suo passaggio alla nuova classe

salariale; esso ha annullato la risoluzione impugnata e rinviato gli atti

all'autorità di nomina per nuova decisione. La Corte ha ritenuto che la

posizione salariale del docente meritevole di essere rivista, siccome nei primi

due anni della sua carriera, iniziata nel 2007 in due classi di stipendio

inferiori a quelli previsti per la funzione in applicazione dell'art. 7 cpv. 3

vLStip, gli erano stati a torto trattenuti gli aumenti annuali. Il

Tribunale ha in particolare ritenuto che l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo

Stato solo la facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o con scarsa

esperienza, per due anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in

meno rispetto alla classificazione prevista nel regolamento; la norma non

riguardava invece gli aumenti annuali che rimanevano così garantiti anche nei

casi di classificazione inferiore secondo l'art. 8 cpv. 1 vLStip che non

prevedeva distinzioni di sorta.

C. Con scritto del 28

febbraio 2020, un rappresentante sindacale, richiamando la

predetta sentenza del 6 novembre 2019 del Tribunale cantonale amministrativo,

ha chiesto alla Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della

cultura e dello sport di ricalcolare la carriera salariale di alcuni docenti,

tra cui RI 1, adeguando il salario futuro e versando la differenza salariale

per gli ultimi cinque anni.

D. Con decisione del 7

ottobre 2020 il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di RI 1.

Esso ha innanzitutto ritenuto che l'emanazione della sentenza del 6 novembre

2019 costituisce un fatto nuovo di una certa rilevanza, tale da ammettere gli

estremi per entrare nel merito di una domanda di riesame. Il Governo ha quindi

considerato che il ricorrente, benché non abbia beneficiato degli scatti

annuali nel secondo e nel terzo anno di servizio, ha ottenuto ben più

vantaggiosi avanzamenti di carriera, passando dalla classe 31 al minimo alla

classe 32 al minimo, e in seguito alla 33 senza aumenti. La correttezza di tale

progressione salariale troverebbe conferma e giustificazione nella

giurisprudenza del Tribunale cantonale amministrativo resa in casi analoghi

(STA 53.2006.7 del 30 giugno 2006 e 53.2006.32 del 22 novembre 2006).

E. Contro la decisione

governativa RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento e il conseguente riconoscimento degli aumenti annui

maturati in concomitanza con gli avanzamenti nella classe alternativa superiore

di stipendio a decorrere dall'anno 2012/2013, il corretto inserimento nella

nuova scala salariale con il relativo numero di aumenti a partire dal 1°

settembre 2018 e il versamento dell'intera differenza salariale maturata a far

tempo dall'inizio del rapporto di impiego, ritenute le norme sulla prescrizione.

Sostiene che la propria situazione è analoga a quella del docente di cui alla

sentenza del 6 novembre 2019 del Tribunale cantonale amministrativo, di cui

condivide le motivazioni.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione

amministrativa. Ribadito che la carriera del docente si è evoluta in maniera

corretta e che il medesimo ha beneficiato di un aumento reale di stipendio già

tra il primo e il secondo anno di insegnamento, rispettivamente tra il secondo

e il terzo anno. Tale progressione salariale, applicata a tutti i docenti

neoassunti senza esperienza pregressa, è stata giudicata corretta dal Tribunale

cantonale amministrativo in due distinte sentenze del 2006, giudizi che hanno

definito e consolidato l'agire del Governo in materia di retribuzione salariale

dei docenti neoassunti fino all'entrata in vigore della nuova LStip. La

decisione più recente del Tribunale, che non si confronta con le motivazioni

dei giudizi precedenti, non potrebbe comportare di rivedere la retribuzione

degli insegnanti assunti in passato. Vi si opporrebbero i principi della

sicurezza del diritto e della buona fede.

G. Con la replica e la

duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con precisazioni di cui si

dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2 LStip in combinazione

con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e

dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del

ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.

1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge in modo sufficientemente chiaro

dalla documentazione prodotta dalle parti.

Considerandi

2.

Un cambiamento

di giurisprudenza può essere attuato in linea di principio se si fonda su

motivi seri e oggettivi, quali la conoscenza più esatta delle intenzioni del

legislatore, la modifica delle circostanze esterne, l'evoluzione dei costumi o

un cambiamento della concezione giuridica. Secondo la giurisprudenza deve

avvenire un cambiamento di prassi quando la stessa si sia rivelata erronea o

quando la sua precisazione sia ritenuta opportuna a causa dei mutati rapporti o

quando la sua applicazione abbia condotto a ripetuti abusi. Questi motivi, in

considerazione della sicurezza del diritto, devono essere tanto più rilevanti

quanto più lunga è stata l'applicazione della legge, considerata errata o non

più al passo con i tempi (DTF 142 V 87 consid. 5.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, pag. 136; Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, II ed., Ginevra/Zurigo/Basilea 2018, n. 590 segg.). Deve

trattarsi di un cambiamento di principio; la nuova prassi deve fungere da linea

guida per tutte le fattispecie future simili. Singoli scostamenti non sono

sufficienti (Häfelin/Müller/Uhlmann,

op. cit. n. 5922; cfr. DTF 140 II 334 consid. 8).

3.

3.1. In passato,

il Tribunale cantonale amministrativo si è pronunciato sulla rivendicazione di

docenti cantonali che chiedevano gli stessi aumenti annuali di stipendio che

erano concessi agli impiegati assoggettati, durante i primi due anni

dall'assunzione, a una riduzione dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3

vLStip. I docenti cantonali iniziavano infatti la loro carriera in due classi

inferiori a quella prevista per la funzione, senza aumenti. I due anni

successivi ottenevano un avanzamento nella classe superiore, sempre senza

aumenti. Diversamente, gli impiegati assunti in applicazione dell'art. 7 cpv. 3

vLStip, dopo il primo anno di assunzione avanzavano alla classe superiore e

ottenevano un aumento all'interno di quella classe. E così l'anno successivo.

Con sentenza del 30 giugno 2006 (inc. n. 53.2006.7), il cui principio è stato

confermato successivamente (STA 53.2006.32 del 22 novembre 2006) la Corte ha

tutelato l'agire del Governo, ritenendo ammissibile la mancata concessione

dell'aumento per anzianità di servizio in caso di avanzamento a una classe di

stipendio superiore. Il Tribunale ha innanzitutto considerato che il Governo,

grazie alla delega di cui all'art. 10 vLStip, ha disciplinato l'avanzamento a

classi alternative di stipendio mediante specifiche risoluzioni di carattere

generale, in base alle quali, in caso di passaggio a una classe superiore nella

stessa funzione, l'aumento per anzianità di servizio veniva per principio

negato ai docenti. La Corte ha quindi considerato l'art. 10 vLStip una base

legale sufficiente per negare l'aumento per anzianità di servizio allorché

risulta concomitante con un avanzamento a una classe alternativa superiore, ciò

indipendentemente che questo si verifichi nel biennio iniziale (art. 7 cpv. 3 vLStip)

o durante la carriera susseguente. Basta, ha soggiunto il Tribunale, che lo

stipendio derivante dall'avanzamento a una classe superiore non sia inferiore a

quello complessivo precedente, maggiorato di un aumento annuo, risultando così

conforme ai dettami dell'art. 11 cpv. 1 vLStip. Oltre a ciò, la Corte ha

escluso che il diverso trattamento riservato agli impiegati sia costitutivo di

disparità di trattamento, siccome la funzione delle due categorie di dipendenti

è sostanzialmente diversa: i docenti non sono infatti semplici impiegati, ma

godono di uno statuto particolare, che può legittimare anche un trattamento

retributivo diverso rispetto a quello degli impiegati.

3.2

Come già ricordato, più recentemente, il Tribunale cantonale

amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso di un docente cantonale che,

impugnando la decisione con cui l'autorità di nomina ha stabilito la sua

posizione della nuova scala stipendi, ha contestato il mancato riconoscimento

degli aumenti annuali nei primi due anni della sua carriera (STA 52.2018.500

del 6 novembre 2019). In quell'occasione il Tribunale ha accreditato la tesi

del ricorrente secondo cui l'art. 7 cpv. 3 vLStip concedeva allo Stato solo la

facoltà di attribuire al dipendente di giovane età o di scarsa esperienza, per due

anni al massimo dall'assunzione, due classi di stipendio in meno rispetto alla

classificazione prevista e che questa norma non riguardava invece gli aumenti annuali,

definiti dall'art. 8 cpv. 1 vLStip, che rimanevano così garantiti anche nei

casi di classificazione inferiore.

3.3

Comprensibilmente, il ricorrente ha

fondato la propria domanda di riesame dinanzi al Consiglio di Stato sulla

citata sentenza del Tribunale cantonale amministrativo. Tuttavia, questa

decisione non è tesa a indurre una modifica di prassi da parte dell'autorità di

nomina. Infatti, diversamente dai due casi trattati in precedenza, non affronta

il quesito di sapere se la mancata concessione dell'aumento sia retta, e

giustificata, dagli art. 10 e 11 cpv. 1 vLStip. Il Tribunale, trattando un caso

concreto nella sua specificità, si è limitato a constatare che l'attribuzione

di due classi inferiori non comportava il blocco degli aumenti annuali. Con le

predette sentenze del 2006 il Tribunale cantonale amministrativo ha invece

stabilito un principio chiaro, secondo cui, in sintesi, basta che il nuovo

stipendio sia maggiore di quello che si otterrebbe concedendo un aumento

all'interno della classe di partenza. Tale principio non è stato sovvertito.

Sia la giurisprudenza del 2006 sia la più recente decisione portano alla

conclusione che il dipendente non va penalizzato con un blocco degli aumenti in

caso di avanzamento. Nella prima ipotesi, tuttavia, si considera lo scatto

nella classe di partenza, mentre nella seconda, quello nella classe superiore.

Posto che, come visto, la sentenza più recente non costituisce un cambiamento

di prassi, occorre chiedersi se oggi vi siano motivi sufficienti per imporre

l'interpretazione che essa suggerisce e abbandonare quella che il Tribunale ha

tutelato nel 2006.

3.4

In concreto, non vi sono elementi rilevanti che permettano, conformemente

ai principi ricordati al consid. 2, di ritenere la giurisprudenza del Tribunale

non più al passo con i tempi o manifestamente inopportuna. Il semplice fatto

che sia possibile una diversa interpretazione della legge non costituisce un

motivo sufficiente per abbandonare tale prassi. A un siffatto cambiamento si

oppongono in ogni caso il lungo tempo trascorso dalle citate sentenze del

Tribunale, che hanno confermato la legittimità dell'agire dell'Autorità

amministrativa, e l'affidamento in esse riposto dallo Stato nella sua qualità

di datore di lavoro. Non va infatti dimenticato che l'Autorità di nomina ha

sistematicamente applicato le predette condizioni retributive ai docenti fino

al 2018, quando è entrato in vigore il nuovo modello retributivo. I principi

della sicurezza del diritto e della buona fede ostano pertanto a una modifica

della giurisprudenza. Del fatto che il ricorrente abbia avanzato le sue

rivendicazioni sulla base della sentenza del 6 novembre 2019 si potrà tenere

conto nella ripartizione della tassa e delle spese di giustizia.

4.

Tornando alla

pretesa dell'insorgente, lo stipendio iniziale del ricorrente, assunto

nell'anno scolastico 2011/2012, è stato fissato in classe 31 al minimo (fr.

86'632.-), ossia a due classi inferiori a quella prevista dall'organico, in

applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip. L'anno seguente gli è stata assegnata

la classe 32 senza scatti (fr. 89'627.-), beneficiando così di un salario

superiore a quello previsto dalla classe 31 con un aumento (fr. 88'838.-).

L'anno scolastico 2013/2014 il medesimo è passato in classe 33, sempre senza

aumenti, percependo fr. 94'875.-, ossia un salario superiore a quello assegnato

ai dipendenti in classe 32 con un aumento (fr. 91'834.-). La retribuzione

rispetta pertanto le regole sopra esposte e risulta quindi corretta.

5.

Visto quanto

precede, il ricorso va respinto. Non si preleva tassa di giustizia (art. 47

cpv. 1 LPAmm). Al ricorrente sono assegnate congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

Non si

preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Lo

Stato rifonderà al ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La vicecancelliera