Multa LEPICOSC - operatore specialista

Incarto n.

52.2020.553

Lugano

11

marzo 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo

sul ricorso del 23 novembre 2020 della

RI 1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 16 ottobre 2020 della Commissione

di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione

di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale

della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è

stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 1'500.-;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. La RI 1 è una società non

iscritta all'albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.

Come da scopo sociale indicato a Registro di commercio, essa si occupa di progettazione

e conduzione General Contractor nel ramo immobiliare, immobili e

stabili; di consulenze e perizie nel campo edile; di lavori di manutenzione e

ristrutturazione in genere; di studio tecnico e direzione lavori sopra e

sottostruttura.

B. Il 19 febbraio 2020 la

Commissione paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) ha

eseguito un controllo sul mappale __________ di __________, presso il quale era

in corso la costruzione di un nuovo edificio plurifamiliare. Essa ha rilevato

sul cantiere, dove la struttura principale era già stata ultimata, la presenza

di due operai della RI 1 intenti ad eseguire dei muri divisori interni mediante

posa di elementi prefabbricati (mattoni di calcestruzzo cellulare [o aerato], conosciuto

anche con il nome commerciale di Gasbeton). L'incarto

è stato trasmesso alla Commissione di

vigilanza per l'applicazione della LEPICOSC (CV-LEPICOSC) per le valutazioni

del caso. Dopo aver esperito alcuni accertamenti e aver così appurato che la RI

1 aveva realizzato murature interne per un valore di circa fr. 25'000.-, il 30

giugno 2020 la CV-LEPICOSC ha notificato alla società l'avvio di una

procedura disciplinare nei suoi confronti e, preso atto delle osservazioni da

questa inoltrate, con decisione del 16 ottobre 2020 le ha inflitto una multa di

fr. 1'500.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.

C. Avverso tale pronuncia

la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone

l'annullamento. Essa precisa che la struttura portante dell'edificio è stata

realizzata da una ditta iscritta all'albo quale impresa di costruzione e

pertanto la RI 1 è intervenuta solo in un secondo tempo per svolgere solo

lavori di miglioria di modesta importanza. Visto che le murature in Gasbeton

non sono contemplate tra le attività da operatore specialista,

l'assoggettamento alla LEPICOSC non sarebbe dato in specie, ritenuto un costo

totale delle opere eseguite inferiore al limite di fr. 30'000.- posto dalla

legge. D'altra parte, considerato il chiaro testo di legge e atteso che in seno

alla società non vi sono persone cognite di diritto, la RI 1 non si è posta

ulteriori domande sulla legalità del suo comportamento.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto

necessario, riprese in seguito.

E. In sede di replica e

di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte

argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La

legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e

art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo

stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. Giusta

l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività

è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.

L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori

specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4

cpv. 1 LEPICOSC). Sono operatori specialisti nel settore principale della

costruzione le persone giuridiche, le società di persone o le ditte individuali

che, con organico proprio, eseguono lavori specialistici nell'ambito dei

settori professionali elencati nell'allegato (art. 1 cpv. 2 LEPICOSC);

quest'ultimo indica, tra altre, l'esecuzione di murature in cotto e in pietra.

Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo

professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono

essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della

costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2

LEPICOSC). Sono considerati di modesta

importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr.

30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.-

(art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC, il quale disciplina gli

obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti, emerge

chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo di requisiti

professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti edilizi e della

legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza sul

cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti

collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano

l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d),

nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di

determinati obblighi fiscali (lett. e - lett. f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988

[n. 3344] del Consiglio di Stato concernente

la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF

2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può

essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv.

2.

RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita

dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la

radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli

abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori,

di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

2.2

Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della

professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989,

emerge che tali norme sono state volute per ovviare

alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali

delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e

privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la

collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da

opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione

di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa,

assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un albo delle

imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero potuto

eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di

modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da

persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014

dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati). Dal 1° gennaio 2014 la

legislazione in questione si estende anche all'esecuzione di lavori

specialistici nell'ambito di alcuni settori (BU 2013 487).

Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per

tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate

dalla legge, solo le imprese di costruzione e gli operatori specialisti

iscritti all'albo possono eseguire lavori edili e del genio civile.

3.

3.1. Come

accennato in narrativa, la ricorrente contesta che i lavori in questione siano

assoggettati alla LEPICOSC. Da una parte sostiene che l'esecuzione di pareti

divisorie in calcestruzzo cellulare non sia contemplata dall'allegato alla

legge riferito ai settori da operatore specialista, il quale menziona unicamente

le murature in cotto e pietra, con il che l'interpretazione della CV-LEPICOSC

che estende l'assoggettamento all'esecuzione di ogni tipo di muratura sarebbe

contraria all'interpretazione letterale dei disposti in questione e violerebbe

il principio dell'affidamento. Dall'altra, l'insorgente rileva che le opere da

essa eseguite sono di modesta importanza poiché il costo totale non supera la

soglia di fr. 30'000.- prevista dalla legge, non potendosi in specie ritenere

che il suo intervento, consistente unicamente in migliorie di modesta

importanza dopo la realizzazione delle struttura portante dell'edificio ad

opera di altra ditta debitamente iscritta all'albo, possa ritenersi una

lottizzazione ai sensi dell'art. art. 8 cpv. 1 RLEPICOSC.

3.2

Anzitutto va considerato che per le pareti divisorie realizzate dalla

ricorrente sono stati utilizzati mattoni di calcestruzzo cellulare (o

calcestruzzo aerato autoclavato), un tipo particolare di calcestruzzo che

grazie alla presenza di piccolissime bolle d'aria possiede una massa

volumetrica sensibilmente inferiore a quella del calcestruzzo ordinario. Alla

base tuttavia, il materiale in parola è un calcestruzzo e meglio un conglomerato

cementizio composto prevalentemente da un impasto pietrisco (o ghiaia) e sabbia

legati con acqua e cemento e/o calce; si tratta pertanto, come giustamente

precisa l'autorità, di pietra artificiale.

Dai materiali legislativi riferiti alla modifica legislativa del 2014 (BU 2013

487) si evince che mediante iniziativa parlamentare veniva segnalata la

proliferazione di specialisti settoriali che, seppur svolgendo lavori edili

anche di notevole rilevanza, non erano assoggettati alla LEPICOSC (allora

LEPIC) sfuggendo dunque a qualunque controllo dei requisiti personali e

professionali; veniva pertanto chiesto di estendere anche a queste categorie

l'obbligo di iscrizione all'albo (cfr. RVGC 2013/2014, vol. 3, pag. 1530).

L'iniziativa fa particolare riferimento ai ferraioli e alle ditte che operano

la piegatura del ferro, ai casseratori, così come a tutti coloro che si

occupano di muratura e posa del cotto (ibid). Nel messaggio n. 6838 del

10.

luglio 2013 riferito alla citata iniziativa (in: RVGC 2013/2014, vol. 3, p.

1537), il Governo cantonale, aderendo alle richieste così formulate, ha presentato

un controprogetto di legge nel quale è stato inserito l'attuale allegato che

indica i settori professionali ai quali è esteso l'assoggettamento, tra cui

l'esecuzione di murature in cotto e pietra. Né il messaggio governativo né il

susseguente rapporto della commissione legislativa (rapporto n. 6838 del 4

settembre 2013, in: RVGC 2013/2014, vol. 3, p. 1562) forniscono ulteriori

informazioni al riguardo; la Commissione della legislazione osserva unicamente

che i quattro settori professionali menzionati dall'allegato fanno tutti parte

della formazione di muratore.

Ora, da quanto esposto si può ritenere che l'intenzione del Legislatore era

quella di sottomettere a controllo tutte quelle attività svolte da muratori

che, per costo e complessità del lavoro, richiedono la prova di determinate

conoscenze tecniche al fine di garantire una corretta esecuzione delle opere. Tra

queste va dunque contemplata la costruzione di muri poiché, se non eseguita a

regola d'arte, rischia di comportare gravi problemi di sicurezza delle

strutture. Appare poi evidente che con il termine murature in cotto il Legislatore

voleva riferirsi alla posa dei laterizi (ottenuti da un particolare trattamento

e cottura dell'argilla che è comunque un tipo di roccia sedimentaria); il termine

di pietra deve invece essere inteso a comprendere gli altri tipi di

mattoni, con particolare riferimento ai mattoni silico-calcarei o in

calcestruzzo, il cui utilizzo è molto diffuso in edilizia. D'altra parte, come

correttamente osservato dalla CV-LEPICOSC, la tecnica di lavorazione e posa dei

mattoni è la medesima, indipendentemente dal tipo di materiale usato, per cui

non si giustifica una differenziazione.

Nel caso in esame, dunque, non può essere seguita l'insorgente laddove sostiene

che il tipo di calcestruzzo in parola, che viene impiegato tra l'altro sia per

pareti divisorie sia per muri perimetrali, non è contemplato dalla legge. Va

poi rilevato che i blocchi di calcestruzzo cellullare presentano il vantaggio

di poter essere tagliati sul posto per eseguire particolari sagomature; al fine

della lavorazione sono dunque necessarie ulteriori e precise conoscenze

tecniche, nonché l'impiego di attrezzature per il taglio, con il che va

ritenuto che, al di là di opere di esigua importanza, non si può parlare di

lavori particolarmente semplici. In specie inoltre la ricorrente ha eseguito

pareti divisorie, compresi tagli e sfridi, per 192 mq, con pose ad altezza di

lavoro da 2.70 ml a 3.50 ml (eseguite con alta verosimiglianza con l'ausilio di

impalcature), nonché tagli in pendenza a seguire le falde del tetto mansardato

(cfr. preventivo delle opere del 10 febbraio 2020), lavori dunque di una certa

complessità che potevano essere eseguiti soltanto da una ditta iscritta all'albo.

A titolo abbondanziale si considera che, ad ogni modo, anche seguendo la tesi

dell'insorgente secondo cui si trattava in specie di attività da impresa di

costruzione, il gravame sarebbe stato comunque da respingere. In quel caso

infatti si sarebbe dovuto considerare che la realizzazione di pareti interne

per oltre 190 mq, avvenuta a febbraio 2020, era parte integrante

dell'edificazione del nuovo edificio appena costruito (cfr. notifica inizio

lavori che indica giugno 2020 quale data prevista per la fine dei lavori), per

cui determinante sarebbe stato il costo globale dell'intero intervento, ben

superiore alla soglia di fr. 30'000.-; la realizzazione dei muri divisori

interni, in misura così importante, riguardava infatti l'ultimazione dello

stabile. D'altro canto, come visto, il genere delle opere realizzate,

indipendentemente dal costo, non poteva essere considerato come il frutto di lavori

di modesta importanza o particolarmente semplici (STA 52.2013.162 del 3

dicembre 2013, non pubblicata, sentenza che è stata oggetto di ricorso al

Tribunale federale, cfr. STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014).

Non giova poi all'insorgente pretendere di aver agito in buona fede. Premesso

che l'ignoranza della legge non protegge il singolo dal profilo della buona

fede (STA 52.2017.239 del 16 novembre 2018 consid. 3.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II

ed., Cadenazzo 2002, n. 652), quandanche la ricorrente non fosse stata a

conoscenza delle regole applicabili in specie, spettava a lei sola, in virtù

dei propri doveri professionali, informarsi in proposito, ad esempio chiedendo delucidazioni

alla CV-LEPICOSC.

Nemmeno la difficile situazione sanitaria che ha caratterizzato l'anno passato

permette di giungere a diversa conclusione, atteso che l'emergenza

epidemiologica da COVID-19 non è certo un motivo che consenta di prescindere

dal rispetto e dall'applicazione della legge.

3.3

Da quanto precede ne consegue che la ricorrente ha svolto un'attività da

operatore specialista che, per costo (in specie per oltre fr. 25'000.-) e

importanza del lavoro, necessitavano dell'iscrizione nel relativo albo.

4.

Accertato che la

RI 1 deve rispondere per la violazione delle norme sopra menzionate, resta da

verificare se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione

commessa, alla colpa e alle condizioni personali del trasgressore.

In specie i lavori eseguiti ammontavano, secondo preventivo, a oltre il doppio

della soglia di fr. 10'000.- fissata dalla legge per questo tipo di opere. Questo

Tribunale ritiene pertanto correttamente commisurata all'entità dell'infrazione

e alla colpa del trasgressore la multa di fr. 1'500.- inflitta alla ricorrente.

5.

5.1. Stante

quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata.

5.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente,

soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera