Divieto di passaggio lungo un fiume

Incarto n.

52.2020.67

Lugano

21

marzo 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matea Pessina, giudice presidente,

Sarah Socchi, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 3 febbraio

2020 di

RI

1

RI

2

RI

3

RI

4

RI 6

RI

7

RI

8

patrocinati

da: PA 1

contro

la decisione del 18 dicembre 2019 (n. 6768) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti

avverso la decisione del 20 ottobre 2017 della Sezione della circolazione

relativa alla posa di segnaletica lungo il fiume Ticino;

ritenuto, in

fatto

A. a. Con istanza del 22

settembre 2017 il Dipartimento federale della difesa, della protezione della

popolazione e dello sport (DDPS), tramite armasuisse Immobili, ha chiesto

l'autorizzazione per la posa di una nuova segnaletica di divieto di passaggio

lungo un tratto del fiume Ticino in prossimità dello stand di tiro di

Airolo-Isra.

b. Con decisione del

20 ottobre 2017 la Sezione della circolazione ha concesso l'autorizzazione a

posare, prima dei bersagli dello stand di tiro (situati sulla sponda sinistra

del fiume):

-

segnale di divieto di passaggio

A.1 - coordinate 685'822.158 - 152'528.937

-

segnale di divieto di passaggio

A.1 (fronte) e segnale di autorizzazione di passaggio E.1 (retro) - coordinate

685'796.432 - 152'539.643

e, dopo la casa dei

tiratori (sita sulla riva destra del fiume):

-

segnale di autorizzazione di

passaggio E.1 (fronte) e segnale di divieto di passaggio A.1 (retro) - coordinate

689'709.672 - 153'444.063,

secondo la planimetria

in atti (cfr. doc. F allegato al ricorso davanti al Governo).

B. Con giudizio del 18

dicembre 2019 il Consiglio di Stato ha confermato tale provvedimento,

respingendo l'impugnativa contro di esso presentata dall'associazione RI 1,

nonché da RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6, RI 7 e RI 8.

L'Esecutivo cantonale ha in sostanza ritenuto che il controverso divieto, oltre

che fondato su una valida base legale, fosse anche sorretto da un sufficiente

interesse pubblico. In particolare, rilevato come il tratto di fiume in

questione si trovi sulla linea di tiro dello stand, ha considerato che

sussistesse un reale pericolo per l'incolumità di chi vi naviga (dovuto alla

possibilità di essere colpiti da un proiettile, di rimbalzo o semplicemente per

errori di tiro), ritenendo che il divieto si giustificasse a tutela della

vita e dell'integrità fisica delle persone. Ha infine ritenuto il divieto

conforme al principio della proporzionalità, escludendo che potessero entrare

in considerazione le possibilità alternative proposte dai ricorrenti, in quanto

non figuranti fra quelle esaustivamente e imperativamente previste dalla

legge.

C. Avverso quest'ultimo

giudizio, i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento.

Fatti

I ricorrenti negano anzitutto qualsivoglia pericolo che un proiettile possa

colpire chi naviga nel tratto di fiume interessato dal divieto. Sottolineano

infatti come solo una minima parte di quel tratto si trovi in prossimità dello

stand di tiro e come il fiume scorra almeno una decina di metri sotto la

linea di tiro, tra due argini alti almeno quattro metri. Ne deducono che, per

colpire qualcosa o qualcuno nel fiume, bisognerebbe mirare allo stesso, tant'è

che non si sarebbero mai verificati incidenti. Navigando sulla parte destra del

fiume, vi sarebbe inoltre una totale copertura da parte dell'argine. In ogni

caso, contestano la proporzionalità della misura, che ritengono eccessiva per

la sua estensione geografica (4.2 km) e temporale (tutto l'anno). A loro

parere, esisterebbero altre misure altrettanto efficaci, ma meno limitative

della libertà personale dei canoisti. Concludono rilevando che, se un'attività

svolta in prossimità di un fiume (peraltro non attinente al fiume) mette in pericolo

i possibili utenti del fiume, non sono questi ultimi che devono essere

limitati, ma è l'attività che potenzialmente mette in pericolo gli utenti che

deve semmai esserlo.

D. All'accoglimento del

gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione pervengono la Sezione della circolazione e il DDPS.

Delle loro argomentazioni si dirà, per quanto occorre, in appresso.

E. In sede di replica e

duplica, gli insorgenti e il DDPS si riconfermano nelle loro antitetiche tesi e

conclusioni. Le altre parti sono invece rimaste silenti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 8 cpv. 3

della legge cantonale di

applicazione alla legge federale sulla navigazione interna del 22 novembre 1982

(LCNav; RL 781.100). Il

ricorso, che verte sul giudizio che ha confermato un provvedimento

riconducibile a una decisione generale (cfr. DTF 101 Ia 73 consid. 3; cfr.

inoltre STA 52.2012.478 del 12 luglio 2021 consid. 1.2 e rinvii), è inoltre

tempestivo (art. 8 cpv. 4 LCNav e 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

1.2. Giusta l'art. 65 cpv. 1 LPAmm - applicabile per il rimando dell'art. 8

cpv. 4 LCNav - ha diritto di ricorrere chi ha partecipato al procedimento

dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo

(lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha

un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della

stessa (lett. c). In concreto, può essere ammessa la legittimazione attiva dei

ricorrenti RI 2, RI 4, RI 3, RI 5 e RI 6, RI 7 e RI 8. Appassionati della canoa fluviale e

soci attivi del RI 1 e della Federazione Svizzera di Canoa (i primi due anche

monitori attivi G+S), essi hanno plausibilmente spiegato di navigare nella

bella stagione sul fiume Ticino, incluso il tratto in questione in Val

Bedretto. Essi risultano quindi personalmente e direttamente toccati dalla qui

controversa decisione, di cui sono destinatari (cfr., per analogia, DTF 136 II

539 consid. 1.1; STF 2P.191/2004 del 10 agosto 2005 consid. 1.2). Meno scontata

appare invece la legittimazione attiva del RI 1, costituito in associazione ai

sensi degli art. 60 segg. del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC;

RS 210). Anzitutto, non è dato di comprendere in che modo esso sia toccato nei

propri interessi dal provvedimento (ad esempio in proprie attività). Inoltre,

se è ben vero che la giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi

come persona giuridica il diritto di insorgere a tutela dei suoi soci

(cosiddetto ricorso corporativo di natura "egoista"), affinché possa

esserle riconosciuta tale facoltà occorre che la potestà ricorsuale competa ai

suoi singoli soci, che la maggioranza o molti di essi siano toccati dall'atto

impugnato e che gli statuti le affidino la difesa degli interessi comuni (cfr.

DTF 136 II 539 consid. 1.1, 119 Ia 197 consid. 1c/bb; RDAT I-2001 n. 27 consid.

2.2). Ora, se dagli statuti del RI 1 risulta che il suo scopo è essenzialmente

quello di promuovere lo sport della canoa su fiumi e laghi e tutelare gli

interessi comuni dei membri verso l'esterno, comprese le autorità (cfr.

statuti, punto n. 3.1, sub doc. D), dalle indicazioni da esso fornite (cfr.

ricorso al Governo, pag. 2) non emerge compiutamente se la maggioranza o

comunque un gran numero dei suoi membri (al pari dei predetti soci) siano

toccati dalle controverse restrizioni. E questo, considerato in particolare che

il tratto di fiume in discussione presenterebbe difficoltà maggiori e sarebbe

di un certo interesse solo per i canoisti più esperti (cfr. ricorso, pag. 4).

La questione può comunque rimanere aperta, dato che il ricorso è come visto

ammissibile già solo in quanto presentato dagli altri insorgenti.

1.3.

Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli

atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ad eventuali carenze

istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza

inferiore affinché, esperiti gli accertamenti mancanti, si pronunci nuovamente

(art. 86 cpv. 2 LPAmm).

Considerandi

2.

Secondo l'art.

87.

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101), la legislazione sulla navigazione compete alla Confederazione.

Fondandosi su tale disposto, il legislatore federale ha adottato la legge

federale sulla navigazione interna del 3 ottobre 1975 (LNI; RS 747.201). Tale

normativa sancisce il principio secondo cui, nei limiti delle disposizioni di

legge, la navigazione sulle acque pubbliche è libera (cfr. art. 2 cpv. 1 LNI;

cosiddetto principio della libertà della navigazione; cfr. DTF 119 Ia 197 consid.

2a). Il concetto di navigazione ai sensi della LNI comprende anche l'impiego di

natanti a scopo sportivo o di divertimento, segnatamente di canoe (cfr. DTF 119

Ia 197 consid. 2b e rif.; cfr. pure Robert

Vogel/Stephan Hartmann/Werner Schib, in: Georg Müller [curatore],

Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band IV: Verkehrsrecht, Basilea 2008,

pag. 458, n. 6 e 459, n. 8; cfr. in questo senso anche art. 2 cpv. 3 del

regolamento della legge cantonale d'applicazione alla legge federale sulla

navigazione interna del 31 marzo 1993 [RCNav; RL 781.110]). I Cantoni possono

tuttavia vietare o limitare la navigazione sulle loro acque oppure contenere il

numero dei natanti ammessi su una via d'acqua, nella misura in cui l'interesse

pubblico o la protezione di diritti importanti lo esigono (art. 3 cpv. 2 LNI;

DTF 119 Ia 197 consid. 3b). Nell'emanazione di norme restrittive i Cantoni

devono tener conto del principio della libertà della navigazione (cfr. DTF 119

Ia 197 consid. 4a; Vogel/

Hartmann/Schib, op. cit., pag. 462, n. 17; Andreas Flückiger, Gemeingebrauch an oberirdischen

öffentlichen Gewässern, insbesondere die Schiffahrt auf Schweizerischer

Gewässern, Berna 1987, pag. 92 seg.). Oltre a questi divieti e

limitazioni generali, i Cantoni possono emanare prescrizioni locali

particolari, per garantire la sicurezza della navigazione o la protezione

dell'ambiente (cfr. art. 25 cpv. 3 LNI; STF 2P.191/2004 citata consid. 2.3; Vogel/Hartmann/Schib, op. cit., pag.

463, n. 20). Resta di principio riservato al diritto cantonale stabilire in

esito a quale procedura rispettivamente in quale forma e attraverso quali

autorità emanare tali prescrizioni (DTF 119 Ia 141 consid. 3b/aa in fine).

In Ticino, il Consiglio di Stato stabilisce le norme relative alla navigazione

interna nell'ambito delle competenze delegate dalla legislazione federale e della

legge cantonale d'applicazione, in particolare dall'art. 3 cpv. 2 LNI, tenendo

particolarmente conto delle esigenze di natura ambientale ed ecologica e del

benessere della popolazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LCNav). In base all'art. 1 cpv.

1.

RCNav, competente per l'esecuzione delle norme legali concernenti la

navigazione è il Dipartimento delle istituzioni, che - riservate le competenze

demandategli dal regolamento d'applicazione - procede per il tramite della

Sezione della circolazione. La Sezione della circolazione, Servizio

navigazione, è tra l'altro competente per effettuare i lavori di posa e rimozione

della segnaletica (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. a RCNav).

3.

3.1. Come visto,

un divieto di navigazione, al pari di ogni altra attività dello Stato (cfr.

art. 5 cpv. 2 Cost.), si giustifica anzitutto se è sorretto da un interesse

pubblico, quale ad esempio la sicurezza della navigazione (intesa quale

sicurezza del pubblico transito sulle acque pubbliche) e la protezione

dell'ambiente. Può inoltre imporsi per la protezione di diritti importanti,

segnatamente della vita e dell'integrità delle persone (cfr. Flückiger, op. cit., pag. 81 seg.; cfr.

pure Vogel/Hartmann/Schib, op.

cit., pag. 462, n. 18).

3.2

Al pari di qualsiasi provvedimento amministrativo, anche le prescrizioni

concernenti la navigazione interna devono rispettare il principio di

proporzionalità. La misura adottata deve in particolare essere idonea a raggiungere lo

scopo d'interesse pubblico ricercato (regola dell'idoneità). Quest'ultimo non

deve poter essere raggiunto con una misura meno incisiva (regola della necessità): la misura non deve eccedere quanto

necessario, né dal profilo fattuale, né spaziale, né temporale, né personale.

Deve inoltre sussistere un rapporto

ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e gli interessi

compromessi (principio della proporzionalità in senso stretto; cfr. DTF 145 II

70.

consid. 6.8, 144 I 126 consid. 8, 141 I 20 consid. 6.2.1; STF 2C_121/2015 dell'11 dicembre 2015 consid.

9.1; STA 52.2016.569 del 20 novembre 2017 consid. 5.4, 52.2007.106/122/124/126

citata consid. 7.1; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 514 segg.;

cfr. Flückiger, op. cit.,

pag. 89 seg.). Censurabili, da parte di questo tribunale, sono

soltanto le ponderazioni degli interessi contrapposti che integrano gli estremi

della violazione del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm), in quanto

procedenti da apprezzamenti soggettivi, fondate su considerazioni estranee alla

materia o comunque altrimenti insostenibili (cfr. STA 52.2007.106/122/124/126 del

10.

agosto 2007 consid. 6.1).

3.3

Così come ogni altro intervento statale, anche i provvedimenti restrittivi

adottati in materia di navigazione interna devono inoltre rispettare la parità

di trattamento (cfr. Vogel/Hart-mann/Schib,

op. cit., pag. 463, n. 18; Flückiger,

op. cit., pag. 91 seg.).

3.4

In concreto, l'autorizzazione

per la posa della controversa segnaletica indicante un divieto di passaggio su

un tratto del fiume Ticino è stata richiesta e ottenuta in considerazione dei

rischi connessi con l'attività dello stand di tiro di Airolo-Isra per

l'incolumità delle persone che si trovano a navigare in quelle acque. Ritenuto

come la casa dei tiratori e i bersagli siano situati sulle due sponde opposte

del fiume, per un certo tratto le sue acque scorrono infatti proprio in

corrispondenza della linea di tiro. In queste circostanze il divieto, che mira

alla tutela della vita e dell'integrità fisica delle persone, persegue la protezione

di diritti importanti ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 LNI. La conclusione cui è giunto

il Governo non appare insostenibile neppure a fronte delle obiezioni dei

ricorrenti secondo cui il fiume scorrerebbe a un'altezza inferiore rispetto

alla linea di tiro, protetto da alti argini, tant'è che non si sarebbero mai

verificati incidenti. Ciò non toglie infatti che un incidente potrebbe

verificarsi in futuro. La possibilità di essere colpito da un proiettile, di

rimbalzo o per un errore di tiro, non può in effetti essere esclusa,

segnatamente per chi, per quale ragione che sia (ignoranza, incapacità o

imprudenza), non naviga sulla parte destra del fiume (che, stando agli

insorgenti, sarebbe schermata dall'argine alto almeno quattro metri, cfr.

ricorso, punto n. 4, pag. 3). Da questo profilo, vanno disattese le censure

sollevate dai ricorrenti in relazione all'esistenza di un interesse pubblico

sufficiente a legittimare il controverso divieto di passaggio.

Neppure

può essere seguita la tesi ricorsuale secondo cui, se un'attività svolta in

prossimità di un fiume (peraltro non attinente al fiume) mette in pericolo i

possibili utenti del fiume, non sono questi ultimi che devono essere limitati,

ma è l'attività che potenzialmente mette in pericolo gli utenti che deve semmai

essere limitata (cfr. ricorso, punto n. 5, pag. 5). Lo stand di tiro di Airolo-Isra

è infatti un poligono di tiro militare (cfr. art. 124 della legge federale

sull'esercito e sull'amministrazione militare del 3 febbraio 1995; legge

militare; LM; RS 510.10) appartenente alla piazza d'armi di Airolo, gestito dal

DDPS. La struttura è utilizzata prevalentemente per l'istruzione delle

reclute e le attività dell'esercito, ritenuto che ne è tuttavia permesso

l'utilizzo anche da parte di società di tiro (cfr. Rapporto del gruppo di

lavoro "Tiro Ticino", edito dalla Sezione del militare e della

protezione della popolazione il 3 aprile 2018, pag. 22). Ciò in conformità con

l'art. 2 cpv. 2 dell'ordinanza sulle piazze d'armi, di tiro e d'esercitazione

del 22 novembre 2017 (OPAT; RS 510.514) - secondo cui le piazze di tiro e

d'esercitazione sono zone nelle quali vengono regolarmente effettuati esercizi

di tiro o altre istruzioni militari - e l'art. 4 OPAT - che, pur non prevedendo

alcun diritto a una coutilizzazione civile, dispone che, sempre che le esigenze

militari lo consentano e che siano state rilasciate le necessarie

autorizzazioni, il DDPS può concordare coutilizzazioni civili contro

indennizzo. Nella misura in cui lo stand di tiro in questione viene utilizzato

prevalentemente per attività militari, esso risponde dunque all'interesse pubblico

alla difesa nazionale (cfr. art. 58 Cost.). Interesse, questo, che può

giustificare eventuali restrizioni alla libera navigazione. Posto come un

utilizzo corretto di uno stand di tiro presuppone il rispetto di tutta una

serie di prescrizioni di sicurezza, il fatto che le relative misure di

attuazione non vadano a colpire i tiratori (ovvero gli effettivi perturbatori),

bensì terze persone (cioè gli utenti del fiume, cui in concreto va impedito il

passaggio nella zona di pericolo), non le rende per questo inammissibili, avuto

riguardo all'interesse pubblico all'esercizio dei poligoni di tiro (cfr., per

analogia, sentenza VB.2002.162 dell'11 luglio 2002 del Tribunale cantonale del

Canton Zurigo consid. 2g).

Meno scontato è invece stabilire se anche le altre attività delle società

civili che utilizzano il poligono siano sorrette da un interesse pubblico.

Posto che un interesse pubblico alla difesa nazionale è di principio dato nella

misura in cui vi si svolgono gli esercizi federali (tiri obbligatori e tiro in

campagna; art. 4 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sul tiro fuori del servizio del

5.

dicembre 2003 [ordinanza sul tiro; RS 512.31]; cfr. pure STA 52.2017.409 del

7.

settembre 2017 pag. 10), gli esercizi di tiro facoltativi (entro i limiti

sanciti dall'art. 4 cpv. 1 lett. b n. 1 dell'ordinanza sul tiro), le gare di

tiro delle associazioni e delle società militari (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. b n.

2.

dell'ordinanza sul tiro) e i corsi di tiro (cfr. art. 4 cpv. 1 lett. c

dell'ordinanza sul tiro), in concreto nulla è dato di sapere delle ulteriori attività

svolte presso il poligono di Airolo-Isra. L'esame degli atti non consente in

particolare di accertare in che misura e con che frequenza sia utilizzato da

altre società e per quali attività e in che misura esse rispondano quindi a un

interesse pubblico.

Appurarlo spetterà quindi alla Sezione della circolazione, cui gli atti vanno

retrocessi.

3.5

Dal profilo della

proporzionalità, si osserva che il qui controverso divieto di passaggio su un

determinato tratto del fiume Ticino costituisce un provvedimento certamente

idoneo per eliminare il rischio per gli utenti del corso d'acqua di essere

colpiti da un proiettile sparato dallo stand di tiro di Airolo-Isra. Forza è

tuttavia constatare che la sua necessità non è stata particolarmente

sostanziata. L'istante non ha segnatamente allegato alcun tipo di rapporto del

responsabile della sicurezza dell'infrastruttura (cfr. art. 3 cpv. 3 OPAT) da

cui si possa dedurre che quella prevista è l'unica misura possibile per raggiungere

lo scopo prefissato e che non esista una soluzione alternativa meno invasiva.

Nulla emerge in particolare dagli atti a giustificazione della sua estensione

temporale (tutto l'anno, a ogni ora) e geografica (non è stata prodotta neanche

una piantina indicante le linee di tiro). Si rivela dunque impossibile in

questa sede valutare compiutamente la proporzionalità del divieto. Anche per

questa ragione, gli atti vanno pertanto retrocessi alla Sezione della

circolazione, affinché si esprima al riguardo. La predetta autorità dovrà anche

prendere posizione in merito all'eventualità di impedire il passaggio sul

tratto di fiume in questione con altre modalità. Considerato

come il fiume scorra effettivamente sotto la linea di tiro soltanto per un

tratto limitato, l'autorità dipartimentale dovrà in particolare giustificare

compiutamente la necessità di prevedere il controverso divieto su una distanza

di ben 4.2 km (che stando alle affermazioni dei ricorrenti sarebbe molto

incisivo poiché, di 91 km di fiume, meno della metà sarebbero navigabili con

canoe e poiché i 4 km a monte dello stand sarebbero tra i più interessanti, sia

per difficoltà che per caratteristiche naturali, cfr. ricorso, pag. 4). La

Sezione della circolazione dovrà inoltre procedere a una più approfondita

ponderazione dei contrapposti interessi in gioco.

4.

4.1

Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso

dev'essere parzialmente accolto, con conseguente annullamento del giudizio

governativo e della decisione dipartimentale da esso tutelata. Gli atti vanno

retrocessi alla Sezione della circolazione affinché proceda come indicato ai

consid. 3.4 e 3.5.

4.2

Per giurisprudenza, il rinvio degli atti con esito aperto comporta che chi

ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_1041/2019 del 10 novembre 2020 consid. 8.2 e rif.; cfr.

pure, tra le tante, STA 52.2020.378 del 2 novembre 2020 consid. 10 e

rimandi). Soccombente tramite il

DDPS, la Confederazione Svizzera è dispensata dal pagamento della tassa

di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Essa rifonderà per contro ai ricorrenti,

assistiti da un legale, una congrua indennità a titolo di ripetibili, a valere

per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1

la decisione

del 18 dicembre 2019 (n. 6768) del Consiglio di Stato così come la risoluzione

del 20 ottobre 2017 della Sezione della circolazione sono annullate;

1.2

gli atti sono

retrocessi alla Sezione della circolazione per nuovo giudizio, così come indicato

al consid. 4.1.

2.

Non si

preleva alcuna tassa di giustizia. Ai ricorrenti va retrocesso l'importo di fr.

1'500.- versato a titolo di anticipo.

3.

La

Confederazione Svizzera è tenuta a rifondere ai ricorrenti l'importo di fr.

2'000.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

giudice presidente La

vicecancelliera