Recupero delle spese d'intervento a causa di inquinamento da idrocarburi

Incarto n.

52.2021.118

Lugano

21

novembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 15 marzo

2021 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la risoluzione del 10 febbraio 2021 (n. 602) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso

la decisione del 15 marzo 2019 del Dipartimento del territorio, Divisione

dell'ambiente, Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo in

tema di recupero delle spese d'intervento a causa di inquinamento;

ritenuto, in

fatto

A.

a. Nel periodo 2009 - 2013 l'Albergo

__________, ubicato al mapp. 4__________ di __________ e di proprietà della CO

1, è stato oggetto di interventi di ampliamento, la cui progettazione e

direzione lavori è stata affidata alla RI 1, Lugano __________.

b. Il 15 novembre 2012 la RI 1 ha

noleggiato dalla ditta __________, __________, a nome e per conto della

committente CO 1, un impianto di riscaldamento mobile, alimentato con olio

combustibile, per permettere alle ditte operanti sul cantiere, all'interno dell'area

wellness, di eseguire i lavori con temperature adeguate.

c. Tra il 25 e il 26 febbraio 2013 si è verificata una

perdita di olio combustibile da detto impianto, che ha causato l'inquinamento

del terreno circostante il cantiere e di un vicino riale e che ha reso

necessario l'intervento di svariati attori, tra i quali il Corpo civici

pompieri di Lugano, che si è occupato della bonifica del riale. Le spese d'intervento,

anticipate dallo Stato, sono complessivamente ammontate a fr. 91'340.75.

d. Con scritto del 9 giugno 2016 la Sezione per la

protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) ha prospettato alla RI 1 e

alla CO 1 l'intenzione di recuperare dette spese. La medesima prospettazione è

stata fatta il 16 dicembre 2016 all'Impresa di costruzioni generali __________.

e. Preso atto delle osservazioni delle parti, con

decisione del 14 febbraio 2017 la SPAAS ha ritenuto che, in qualità di

locatrice dell'impianto di riscaldamento e di proprietaria dell'Albergo e del

relativo cantiere, la CO 1 fosse da qualificare come perturbatrice per

situazione. Ha invece reputato che la RI 1, quale direttrice dei lavori a cui

competeva la direzione, sorveglianza e coordinazione delle prestazioni degli

artigiani impiegati, dovesse essere qualificata come perturbatrice per comportamento,

essendo responsabile del danno cagionato dai suoi lavoratori o da altre persone

ausiliarie nell'esercizio delle loro incombenze di servizio. Ciò detto, considerando

che per prassi il perturbatore per comportamento ha maggiori responsabilità del

perturbatore per situazione, ha posto le spese in questione a carico della RI 1

nella misura del 70% (fr. 63'938.55) e della CO 1 nella misura del 30% (fr.

27'402.20).

f. Dopo vicissitudini che non occorre evocare, con

decisione del 15 marzo 2019 la SPAAS ha confermato la suddetta pronuncia,

respingendo i reclami contro di essa interposti dalla CO 1 e dalla RI 1.

Premesso come la fuoriuscita del gasolio fosse avvenuta

dalla valvola di sfiato dell'impianto di riscaldamento, lasciata aperta da

qualcuno che l'inchiesta di polizia non ha potuto identificare, l'Autorità

dipartimentale ha preliminarmente ritenuto che la RI 1, quale direttrice

lavori, fosse responsabile della gestione e del controllo dell'impianto

noleggiato a nome e per conto della CO 1 e che, dato il suo potere di

disposizione sullo stesso, fosse da qualificare come detentrice dell'impianto

ai sensi dell'art. 22 cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque

del 24 gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20). Le ha poi rimproverato di non aver

provveduto a mettere in sicurezza l'impianto con opere di protezione adeguate,

segnatamente prevedendo una vasca stagna di raccolta di possibili fuoriuscite,

e di non aver preso immediatamente, dopo la scoperta della perdita, le

necessarie misure per combattere e contenere l'inquinamento. Le ha pure

imputato di non aver controllato in modo accurato l'operato degli artigiani che

era chiamata a coordinare e dirigere, in particolare in relazione all'uso dell'impianto

di riscaldamento. Ferme questa premesse, la SPAAS ha reputato che la RI 1 fosse

da qualificare come perturbatrice per situazione e comportamento. Di seguito, l'autorità

dipartimentale ha ribadito che, quale locataria dell'impianto e proprietaria

del centro wellness dal cui cantiere era partito l'inquinamento, la CO 1 fosse

a sua volta da qualificare come perturbatrice per situazione. Da ultimo, la SPAAS

ha confermato le quote di responsabilità attribuite alle due perturbatrici (70%

per la RI 1 e 30% per la CO 1), ritenendole eque e proporzionate.

B.

Con risoluzione del 10 febbraio

2021 (n. 602) il Consiglio di Stato ha confermato la decisione dipartimentale del

15 marzo 2019, respingendo il ricorso della RI 1.

Richiamate le norme in concreto applicabili e

riassunta la giurisprudenza in materia, il Governo ha anzitutto ritenuto che

responsabile della gestione e del corretto funzionamento dell'impianto fosse la

RI 1, che si era occupata dal contratto di noleggio e che rivestiva il ruolo di

direttrice lavori. Essendo colei che, come emergeva anche dagli atti dell'inchiesta

di polizia, aveva l'autorità di prendere le decisioni in merito all'impianto,

la RI 1 andrebbe dunque qualificata come detentrice di quest'ultimo ai sensi

dell'art. 22 LPAc. In tale qualità avrebbe pertanto dovuto usare tutta la

diligenza richiesta dalle circostanze per prevenire effetti pregiudizievoli all'ambiente

e alle acque, prendendo le necessarie misure precauzionali di natura tecnica e

organizzativa idonee a evitare una fuoriuscita di liquido inquinante. Secondo l'Esecutivo

cantonale, le risultanze dell'inchiesta avrebbero tuttavia evidenziato che la RI

1 aveva omesso di mettere in sicurezza l'impianto con opere di protezione

adeguate, di modo che il gasolio riversatosi sulla platea in cemento

sottostante era penetrato nel terreno adiacente, per poi defluire in un terreno

sottostante, introdursi in una canalizzazione per le acque meteoriche e finire

la sua corsa, attraverso una caditoia, in un riale. Il Governo ha inoltre

rimproverato alla RI 1 di non essersi attivata tempestivamente, dopo aver

appreso della fuoriuscita, per riparare o quantomeno limitare il danno. Anche

da questo punto di vista la RI 1 avrebbe quindi violato il suo obbligo di

diligenza. Reputando che il comportamento omissivo fosse direttamente causale

per l'inquinamento prodottosi, ha pertanto confermato la sua qualifica di

perturbatrice per comportamento. Da ultimo, ha considerato che la messa a suo carico

della quota del 70% dei costi, il restante 30% essendo di competenza della CO 1

quale responsabile per situazione, fosse adeguata al grado di responsabilità

oggettiva ad essa imputabile in qualità di unica perturbatrice per comportamento

e conforme alla prassi in materia.

C.

Avverso la predetta decisione governativa

la RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone,

in via principale, l'annullamento unitamente alle decisioni del 14 febbraio

2017 e del 15 marzo 2019 della SPAAS, e, in via subordinata, la riforma nel

senso di porre a suo carico soltanto il 14% delle spese.

La ricorrente invoca una lesione

del diritto nonché un accertamento inesatto e incompleto della fattispecie.

Nega di poter essere considerata quale perturbatrice per comportamento,

rispettivamente l'unica a rivestire tale qualifica. Sia perché non avrebbe avuto alcun obbligo legale

di agire per preservare la sicurezza e l'ordine, tale compito spettando alla CO

1, in qualità di conduttrice dell'impianto fornito dalla ditta __________,

rispettivamente alla __________, direttrice

dei lavori di rifinitura nell'area wellness in cui operavano gli artigiani a

favore dei quali l'impianto era stato messo a disposizione. Sia perché, pur non

avendo nemmeno un obbligo legale di agire per limitare i danni derivanti dalla

fuoriuscita di combustibile, essa si sarebbe tempestivamente data da fare,

facendo intervenire la ditta __________, al contrario dell'immobilismo

dimostrato dalle Autorità del Comune di __________ e dalle ditte __________ e __________.

L'insorgente rimprovera poi al Governo di non aver tenuto minimamente in

considerazione il ruolo dell'ignoto autore della manipolazione dello spurgo

dell'impianto all'origine della fuoriuscita. Contesta quindi la qualifica

assegnatale di detentrice dell'impianto ai sensi dell'art. 22 cpv. 1 LPAc, ma,

se anche lo fosse stata, la sostanza non muterebbe, dato che avrebbe preso le

misure di protezione adeguate e ragionevolmente pretendibili, segnatamente ponendo

un secchio sotto il carter. Di seguito, richiamata la qualità di proprietaria e

committente della CO 1, la ricorrente afferma che, non essendo stato possibile

identificare l'autore materiale del gesto all'origine del danno, i costi

avrebbero dovuto essere posti interamente a suo carico, dato che la messa in

funzione dell'impianto era avvenuta a suo vantaggio, al fine di permettere l'esecuzione

dei lavori durante la stagione invernale. L'insorgente lamenta infine la

violazione degli art. 32d cpv. 3 della legge federale sulla protezione

dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) e 51 del codice delle

obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), che vieterebbero di scaricare sui

perturbatori identificati la quota dei costi di risanamento attribuibile ad

altri perturbatori rimasti sconosciuti, tale quota dovendo invece essere

sostenuta dall'ente pubblico. Già per questo motivo quella del 70% messa a suo carico

non potrebbe quindi essere confermata, ma andrebbe suddivisa con altri

corresponsabili, e meglio come segue: __________ (14%), Comune di __________

(14%), CO 1 (14%, oltre alla quota del 30% posta a suo carico in quanto

perturbatrice per situazione), Stato (14%, in sostituzione dell'ignoto autore

che ha aperto/lasciato aperto lo spurgo) e RI 1 (14%).

D.

a. All'impugnativa si oppone il

Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

A identica conclusione perviene la SPAAS con argomenti

di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. La CO 1 è rimasta silente.

b. In sede di replica e duplica la ricorrente e la

SPAAS si riconfermano essenzialmente nelle proprie allegazioni e domande,

approfondendo i loro argomenti. Il Governo e la CO 1 non hanno invece presentato

allegati.

E.

a. il 19 luglio 2022 il giudice

delegato ha acquisito dal Ministero pubblico gli atti del procedimento penale,

assegnando un termine alle parti per prenderne visione e formulare eventuali

osservazioni. Delle conclusioni delle parti sarà riferito, ove occorra, nei

considerandi seguenti.

b. Il 26 ottobre 2022 il giudice delegato ha acquisito

per completezza anche l'incarto della SPAAS relativo al procedimento avviato da

quest'ultima e sfociato nella decisione su reclamo. Essendo - come evincibile

dal medesimo incarto - i relativi atti già noti alle parti, non è stato fissato

un termine per la consultazione e la presentazione di eventuali osservazioni.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo discende dall'art. 25 cpv. 2 della legge cantonale di

applicazione della LPAmb del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100). La

legittimazione attiva dell'insorgente, gravata dalla decisione dipartimentale

impugnata e dal giudizio governativo che la conferma, è data dall'art. 25 cpv.

2 LALPAmb in combinazione con l'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli

atti, integrati con gli atti del procedimento penale inc. 2013.2362 acquisiti

dal Ministero pubblico e con quelli dell'incarto della SPAAS acquisiti da quest'ultima

(art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2.

2.1. Giusta l'art. 59

LPAmb i costi delle misure che le autorità prendono per la difesa da un effetto

imminente, come pure per l'accertamento e l'eliminazione del medesimo, sono

addossati a chi ne è la causa. La norma costituisce un corollario del principio

cardine, sancito dall'art. 74 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost., RS 101) e dall'art. 2 LPAmb, secondo il quale le spese delle misure prese

secondo tale legge sono sostenute da chi ne è la causa (cosiddetto Verursacherprinzip;

principio di causalità). Parimenti l'art. 54 LPAc prescrive che le spese

derivanti da provvedimenti presi dalle autorità per prevenire un pericolo

imminente per le acque, come anche per accertare e porre rimedio a un danno,

sono accollate a chi li ha causati. Gli art. 59 LPAmb e 54 LPAc sono direttamente

applicabili e hanno valenza, in particolare, anche per l'accollo dei costi (anticipati

dall'ente pubblico) per l'eliminazione dei danni provocati da inquinamento da

idrocarburi. In questo ambito, il diritto cantonale non ha quindi una portata

autonoma (STF 1C_600/2019 del 20 novembre 2020 consid. 3.1 e 3.5, 2C_1096/2016 del

18 maggio 2018 consid. 3.4, 2C_162/2014 del 13 giugno 2014 consid. 2.1). Il

diritto cantonale conserva tuttavia la sua valenza laddove si tratta di

definire le competenze e la procedura di diritto pubblico da seguire per scaricare/ripartire

Fatti

i controversi costi sui responsabili (STF 1C_600/2019 citata consid. 3.6; cfr.,

infra, consid. 3).

2.2. Né la LPAmb né la LPac definiscono chi vada

considerato come responsabile. Per

definirne la cerchia, la giurisprudenza si è sostanzialmente basata sulla

nozione di perturbatore (Störer) del diritto di polizia, considerando

tenuti ad assumere i costi dell'esecuzione anticipata sia il perturbatore per

comportamento sia il perturbatore per situazione (DTF 131 II 743 consid. 3.1,

STF 2C_162/2014 citata consid. 2.1). Perturbatore per comportamento è la persona fisica o

giuridica che, con atti od omissioni riconducibili a sé stessa o a terzi di cui

è responsabile (ausiliari), cagiona direttamente un pericolo o un danno

all'ambiente. Perturbatore per situazione è invece la persona che ha il potere giuridico

o fattuale (proprietario, superficiario, locatario ecc.) di disporre della cosa

che ha causato la turbativa ambientale contraria all'ordine pubblico (DTF 131 II 743 consid. 3.1, 101 Ib 410 consid. 5a; STF

2C_162/2014 citata consid. 2.1).

2.3. Per fondare l'obbligo di sopportare i costi degli

interventi indispensabili, la causalità naturale è necessaria, ma non è

sufficiente. La giurisprudenza ha quindi sviluppato il concetto di

immediatezza. In base a quest'ultimo, sono considerate cause rilevanti di un

pericolo o danno solo quegli atti o

omissioni che superano la soglia del pericolo affinché il danno si produca.

Cause più distanti, ovvero indirette, non entrano invece in considerazione. Una parte della dottrina si basa invece, in analogia al

diritto della responsabilità civile, sul concetto di causalità adeguata. Secondo

quest'ultimo, un evento è considerato causa adeguata di un determinato

risultato se è idoneo, secondo l'andamento ordinario delle cose e l'esperienza generale

della vita, a cagionare o a favorire un esito come quello che si è verificato.

Il nesso causale adeguato è interrotto qualora alla causa di per sé adeguata si

affianca un'altra causa avente un peso tale da far perdere alla prima qualsiasi

rilevanza giuridica. In molti casi, comunque, i due concetti menzionati conducono

al medesimo risultato (DTF 131 II 743 consid. 3.2, STF 2C_1096/2016 citata consid. 2.4, 2C_162/2014 citata

consid. 2.3 e 2.4).

2.4. Nel diritto

ambientale più persone vanno qualificate come perturbatori, quando ognuna delle

cause da esse messe in atto supera singolarmente la soglia di pericolo (STF

1C_484/2018 del 6 febbraio 2020 consid. 2.4). Nel caso di una pluralità di perturbatori, le spese di risanamento

vanno per principio suddivise proporzionalmente al rispettivo grado di

responsabilità, orientandosi ai principi sanciti dall'art. 51 CO per la ripartizione

dei costi nel rapporto interno tra più soggetti responsabili (DTF 132 II 371

consid. 3.5, 102 Ib 203 consid. 5b, 101 Ib 410 consid. 6; STF 2C_1096/2016

citata consid. 2.6; cfr. sul tema e l'evoluzione giurisprudenziale, Denis Oliver Adler, Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und

Haftpflicht im Umweltrecht, Schriftenreihe zum Umweltrecht, vol. 24,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2011, § 7, pag. 174 segg., 181). Prassi, questa, che nell'ambito del risanamento dei

siti inquinati ha trovato codificazione nell'art. 32d cpv. 2 prima frase

LPAmb (DTF 131 II 743 consid. 3.1; STF 1C_223/2021

del 21 giugno 2022 consid. 4.1). In tale

ottica, le spese sono dunque addebitate principalmente al perturbatore per

comportamento, che di regola sopporta il 70-90% dei costi, mentre il

perturbatore per situazione è chiamato a risponderne in misura minore (10-30%) e,

a determinate condizioni (cfr. art. 32d cpv. 2 terza frase LPAmb), ne va

addirittura esente (cfr. Adler, op. cit., § 7, pag.

174 segg.).

2.5. Da quanto detto discende che, in una prima fase,

l'autorità competente deve determinare la cerchia dei perturbatori, mentre che,

in una seconda fase, deve ripartire i costi, fissando le relative quote

(percentuali) a carico dei singoli perturbatori. In quest'ultimo ambito, ove

dispone di un considerevole potere di apprezzamento (STF 1C_223/2021 citata consid. 4.2, 1A.178/2003 del 27 agosto 2004 consid. 6), che va

tuttavia esercitato senza incorrere in un abuso o un eccesso (positivo o

negativo) di potere, l'autorità competente terrà segnatamente conto del tipo di

perturbamento (per comportamento o per situazione), della sussistenza di una colpa,

del peso e dell'intensità della causa all'origine del danno, nonché dell'eventuale

intervento di cause di forza maggiore (forze della natura; cfr. Adler, op. cit., § 7, pag. 187 segg.).

Per quanto

attiene all'assunzione della parte di spese dei responsabili che non possono

essere individuati la giurisprudenza del Tribunale federale sembra permettere

di addebitarla agli altri responsabili (cfr. STF 1A_178/2003 del 27 agosto 2004

consid. 7 con rinvii). Questa giurisprudenza è criticata da una parte (dominante)

della dottrina (cfr., per una panoramica, Adler,

op. cit., § 7, pag. 182 segg.), poiché ciò reintrodurrebbe

indirettamente la responsabilità solidale tra i vari perturbatori, ponendosi in contrasto con il principio secondo cui le spese di risanamento vanno suddivise

proporzionalmente alla propria parte di responsabilità. La questione è (stata)

superata nell'ambito della ripartizione delle spese di risanamento dei siti

inquinati, poiché dal 1° novembre 2006 l'art. 32d cpv. 3 LPAmb stabilisce

esplicitamente che l'ente pubblico competente

assume la parte delle spese dei responsabili che non possono essere individuati

o che risultano insolventi. Secondo Adler,

questa regola sarebbe invero un ulteriore motivo per applicare il medesimo

principio pure nell'ambito della ripartizione dei costi derivanti da un'esecuzione

anticipata in base agli art. 59 LPAmb o 54 LPAc. A suo avviso non si giustificherebbe

infatti una disciplina diversa nei due ambiti, entrambi attinenti al diritto

ambientale, a maggior ragione che in taluni casi (come ad esempio in caso di un

incidente durante il riempimento di un serbatoio di olio) un intervento

potrebbe fondarsi sull'una o sull'altra disciplina (cfr. Adler, op. cit., §

7, pag. 182).

3. 3.1. Secondo l'art. 2 lett. f del regolamento generale della legge cantonale di applicazione della legge

federale sulla protezione dell'ambiente del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL

831.110) il Dipartimento del territorio (DT) è l'autorità competente ad

accollare i costi delle misure di sicurezza ai sensi dell'art. 59 LPAmb. In tale compito, esso è coadiuvato dalla SPAAS (cfr.

art. 3 lett. b RLALPAmb).

3.2. Giusta l'art.

3 cpv. 4 della legge d'applicazione della legge federale contro l'inquinamento

delle acque del 2 aprile 1975 (LALIA; RL

833.100) il Consiglio di Stato è competente per accollare il costo delle misure

di sicurezza a coloro che hanno causato l'evento dannoso o pericoloso, ritenuto

che più obbligati rispondono delle spese secondo il loro grado di

responsabilità. In base al regolamento

sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 (regolamento sulle

deleghe; RL 172.220) le competenze del Governo sono delegate alla SPAAS (cfr.

allegato del regolamento).

3.3. La legge sull'organizzazione

della lotta contro gli incendi, gli inquinamenti e i danni della natura del 5 febbraio 1996 (LLI; RL 835.100) regola l'organizzazione, i preparativi e i provvedimenti di

lotta contro gli incendi ed i rischi legati ad inquinamenti da idrocarburi,

sostanze chimiche, infiammabili ed esplosive (art. 1). Nei casi di

inquinamento, in particolare in quelli causati da sostanze chimiche,

infiammabili o esplosive, è previsto di far capo ai corpi pompieri (cfr. art. 9

cpv. 1). In base all'art. 15 cpv. 1 LLI, lo Stato assume le spese per lo

spegnimento di incendi e per gli interventi in stato di necessità. Anticipa

pure le spese per specialisti chiamati ad intervenire dai Corpi pompieri per

casi che presentano particolari difficoltà tecniche (cpv. 1). In caso

d'incendio intenzionale o colposo, si procede al recupero delle spese dal

responsabile, adeguando la richiesta alle concrete condizioni oggettive e

soggettive (cpv. 2), mentre per tutti gli altri interventi le spese sono a

carico delle persone a favore delle quali è stato prestato intervento o del

richiedente (cpv. 3). L'art. 25 del regolamento sull'organizzazione della lotta

contro gli incendi, gli inquinamenti ed i danni della natura del 7 aprile 1998

(RLLI; RL 835.110), dal titolo marginale Recupero, precisa

tuttavia (tra l'altro) che per le spese derivanti da interventi in caso di

inquinamenti da idrocarburi e da sostanze chimiche o tossiche valgono le

disposizioni delle legislazioni speciali (cpv. 1). Sancisce altresì che

eventuali perdite per crediti inesigibili o spese non coperte da terzi sono

assunte dallo Stato (cpv. 3). Dal canto suo, il regolamento

sull'organizzazione dei preparativi, dell'allarme e dell'intervento in caso di

incidente chimico e per il conteggio delle spese degli interventi dello Stato del 14 marzo 1995 (Regolamento; RL 833.150), applicabile a tutti gli eventi che coinvolgono sostanze che possono mettere in pericolo la

salute o l'incolumità della popolazione o minacciare l'ambiente (cfr. art. 1

cpv. 2), sancisce che i costi d'intervento sono a carico dei perturbatori (art.

10 cpv. 1) e che gli stessi sono addebitati con decisione della SPAAS per

importi fino a fr. 50'000.-, mentre che per importi superiori la competenza è

del Consiglio di Stato (art. 11 cpv. 1, in vigore dal 4 ottobre 2019). La

versione anteriore di quest'ultima norma stabiliva invece che i costi d'intervento erano addebitati con decisione del

DT fino ad un importo di fr. 5'000.- e per importi superiori dal Consiglio di

Stato. Il regolamento sulle deleghe, nella sua versione in vigore fino al 3

ottobre 2019, delegava tuttavia alla SPAAS sia le competenze del DT sia quelle del

Governo.

3.4. Le citate

normative non attribuiscono in modo univoco la competenza di accollare i costi

anticipati dallo Stato, di modo che, attualmente, per un medesimo caso d'inquinamento potrebbe

entrare in considerazione la competenza di diverse autorità: una prima,

illimitata, del DT, secondo la LALPAmb, una seconda, pure illimitata, della

SPAAS, giusta la LALIA, e infine una terza, suddivisa in base all'ammontare

delle spese da ripartire sui perturbatori, della SPAAS rispettivamente del

Governo, in base al Regolamento nella sua versione in vigore dal 4 ottobre 2019.

Da questo profilo, sarebbe invero auspicabile che il Legislatore cantonale

ponesse mano alle basi legali, in modo da eliminare contraddizioni e

sovrapposizioni, con le conseguenti incertezze, e dare maggiore chiarezza e coerenza

al sistema.

Ciò detto, nella misura in cui in concreto si trattava

di addebitare i costi, di complessivi fr.

91'340.75, derivanti dagli interventi di esecuzione anticipata ai sensi degli

art. 59 LPamb e 54 LPac effettuati - non solo dai pompieri, contrariamente a

quanto affermato dalle autorità inferiori - sia sul terreno sia nel riale

adiacenti al cantiere (cfr. verbale di sopralluogo del 4 marzo 2013 con

pianificazione degli interventi; conteggio annesso alle comunicazioni della

SPAAS del 9 giugno e del 16 dicembre 2016), la competenza della SPAAS era all'epoca quantomeno data, nella

misura in cui l'inquinamento

da olio da riscaldamento configura(va) un incidente chimico secondo l'ampia

definizione di cui all'art. 1 cpv. 2 del citato

Regolamento, in base a quest'ultimo

regolamento in combinazione con il regolamento sulle deleghe ed il relativo

Allegato.

4.

Determinazione dei perturbatori e ripartizione delle spese

4.1. Oggetto del contendere è la messa a carico alla RI

1 delle spese d'intervento anticipate dallo Stato (fr. 91'340.75) nella misura

del 70% (fr. 63'938.55). Incontestato è invece l'accollo dei costi alla CO 1 in

misura (almeno) del 30%. La diretta interessata non ha infatti impugnato la

decisione della SPAAS che le ha addebitato, in qualità di perturbatrice per

situazione, questa parte (fr. 27'402.20) dei costi, che, pertanto, non è

oggetto di giudizio.

4.2. In sostanza, la ricorrente nega di poter essere

considerata quale perturbatrice per comportamento. Qualora venisse tuttavia

confermata tale qualifica, ritiene che non sarebbe l'unica a rivestirla. Vi

sarebbero infatti altri soggetti responsabili come perturbatori per comportamento,

ch'essa identifica, oltre che nella stessa CO 1, nell'ignoto che ha (lasciato)

aperto lo spurgo, nella __________, nel Comune di __________ e nella __________.

La quota del 70% messa a sua carico dovrebbe pertanto essere ridotta e fissata,

al massimo, al 14%.

4.3. Come detto, allorquando si

tratta di ripartire i costi di un'esecuzione anticipata, l'autorità competente deve, in una prima fase,

determinare la cerchia dei perturbatori. In una seconda fase, procederà poi a ripartire

i costi, fissando le relative quote (percentuali) a carico dei singoli

perturbatori, secondo la responsabilità di ciascuno di essi (cfr. supra,

consid. 2.5).

Al fine di determinare la cerchia dei perturbatori,

fondamentale è l'accertamento dei fatti. In concreto, la SPAAS non ha proceduto

ad accertamenti autonomi, ma, come del resto il Governo, ha essenzialmente

fatto riferimento, invero in modo piuttosto frammentario, agli esiti dell'inchiesta

di polizia, nell'ambito della quale sono state sentite svariate persone.

Conviene quindi riassumere lo svolgimento degli eventi per come emerge dagli

atti e per come è (stato) possibile ricostruirlo.

4.3.1. Come

esposto in narrativa, nel periodo 2009-2013 l'Albergo __________ è stato

oggetto di lavori di ampliamento. La progettazione e direzione lavori è stata

affidata alla RI 1 (cfr. doc. G prodotto dalla ricorrente nell'ambito della

procedura di reclamo). Allo scopo di permettere alle ditte operanti nella zona

wellness di eseguire i lavori con temperature adeguate, il 15 novembre 2012 la RI

1 ha stipulato, a nome e per conto della committente CO 1, un contratto con la

ditta __________ per il noleggio di un impianto di riscaldamento ad aria

mobile, alimentato da due cisterne di olio combustibile da 2'000 l ciascuna

(cfr. doc. D prodotto dalla ricorrente nell'ambito della procedura di reclamo).

L'impianto è stato consegnato in cantiere il 13 dicembre 2012. È capitato che l'impianto

si spegnesse. A parte un paio di occasioni in cui sono intervenuti gli addetti

della fornitrice, della rimessa in funzione si occupava solitamente G__________

A__________, dipendente dell'impresa generale di costruzioni __________ e

capocantiere, al quale era stato spiegato il funzionamento dell'impianto (cfr.

verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________ O__________, pag. 3; verbale MP

del 3 luglio 2013 di G__________ A__________, pag. 2). L'operazione implicava

lo spurgo dell'impianto per far uscire l'aria presente nei tubi. Lo stesso

avveniva allorquando l'impianto restava senza combustibile. Concretamente

doveva essere aperta la valvola posta sotto la pompa d'iniezione. Dato che

durante l'operazione di spurgo poteva fuoriuscire del gasolio, era necessario

mettere un secchio sotto la valvola di spurgo (cfr. verbale MP del 3 luglio

2013 di G__________ A__________, pag. 2 seg.). A detta di G__________ A__________,

alcuni dipendenti della __________ lo avrebbero visto effettuare lo spurgo ed

avrebbero appreso come fare. A richiesta di C__________ V__________ della RI 1,

lunedì 25 febbraio 2013 egli avrebbe inoltre specificatamente istruito un piastrellista

(operante per conto della ditta __________, a sua volta attiva sul cantiere in

subappalto per conto della ditta __________) su come rimettere in funzione l'impianto

in caso di blocco (cfr. verbale MP del 3 luglio 2013 di G__________ A__________,

pag. 3; verbale di polizia del 7 marzo 2013 di G__________ A__________, pag. 3

seg.). L'interessato ha confermato l'episodio, negando tuttavia di aver mai

messo mano all'impianto (verbale di polizia dell'8 marzo 2013 di M__________ C__________,

pag. 2).

4.3.2. Dagli atti di polizia emerge poi che a partire

da giovedì pomeriggio 21 febbraio 2013 l'impianto ha smesso di funzionare per

mancanza di nafta (cfr. verbale di polizia del 6 marzo 2013 di N__________ C__________,

pag. 2; verbale di polizia del 7 marzo 2013 di Gi__________ A__________, pag. 4;

verbale di polizia dell'8 marzo 2013 di M__________ C__________, pag. 2). Il

rifornimento dei due serbatoi da parte della ditta __________, intervenuto su

richiesta della RI 1 (cfr. verbale di polizia del 7 marzo 2013 di G__________ A__________,

pag. 3; verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________ O__________, pag. 3), è

avvenuto soltanto nel tardo pomeriggio del 25 febbraio (cfr. verbale MP del 23

ottobre 2014 di D__________ M__________, dipendente della ditta __________,

pag. 2), tra le ore 15:47 e le ore 16:09 secondo i bollettini di consegna

annessi al rapporto di inchiesta del 24 aprile 2013, allorquando il cantiere

era semichiuso e solo una squadra di operai era ancora presente (cfr. verbale

MP del 23 ottobre 2014 di D__________ M__________, dipendente della ditta __________,

pag. 2). Il mattino successivo, verso le 8:30, N__________ C__________,

dipendente della __________ (attiva sul cantiere in subappalto per conto della

ditta __________), ha sentito un forte odore di gasolio e notato che dal carter

di protezione dell'impianto sgocciolava del liquido. Ha pertanto avvisato G__________

A__________ ed assieme hanno constatato che il liquido fuoriusciva dallo spurgo,

che il secchio posto sotto il carter era pieno raso di nafta, che anche il

sottostante tappeto di gomma ne era impregnato e che il combustibile si era

infiltrato sotto il tappeto, impregnando la resina di impermeabilizzazione

della soletta su cui era posato l'impianto. A__________

avrebbe allora chiuso la valvola di spurgo, dicendogli che si sarebbe

interessato degli eventuali danni e dei lavori di bonifica (cfr. verbale

di polizia del 6 marzo 2013 di N__________ C__________, pag. 3; verbale MP del 9

ottobre 2014 di N__________ C__________, pag. 2 seg.; verbale di polizia del 7

marzo 2013 di G__________ A__________, pag. 1 seg.). Sulla circostanza se al

momento della scoperta l'impianto fosse già in funzione, C__________ non ha

rilasciato dichiarazioni univoche, mentre A__________ ha affermato che era

funzionante.

4.3.3. Sui fatti seguiti alla scoperta della

fuoriuscita di gasolio non vi è completa convergenza.

G__________ A__________ ha affermato di

aver avvisato il responsabile della RI 1 (F__________ O__________) poco dopo la

scoperta della perdita, in occasione della riunione settimanale delle 09:00,

disinteressandosi poi del problema in quanto non sarebbe stato suo compito

occuparsene. Il pomeriggio di mercoledì 27 febbraio 2013 o la mattina

successiva, avrebbe ricevuto una telefonata dal tecnico comunale (S__________ W__________),

che gli avrebbe comunicato che qualcuno si era lamentato per l'odore di nafta

proveniente dal sottostante riale. Egli avrebbe quindi contattato F__________ O__________,

il quale gli avrebbe dato delle disposizioni per sgomberare la soletta e detto

che avrebbe fatto intervenire la ditta __________ (cfr. verbale di polizia del

7 marzo 2013 di G__________ A__________, pag. 2). Questa versione non ha

trovato conferma da F__________ O__________, che accenna unicamente ad una

telefonata a seguito della quale avrebbe dapprima contattato la ditta __________

e il giorno successivo i pompieri (cfr. verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________

O__________, pag. 4), né da C__________ V__________, architetto e assistente di

O__________, secondo il quale sarebbe stato informato da A__________ in merito

alla fuoriuscita soltanto giovedì 28 febbraio 2013, verso le 16:30. Secondo V__________,

in tale occasione A__________ lo avrebbe informato anche della chiamata

ricevuta dal Comune di __________. Assieme avrebbero quindi accertato l'entità

del problema, constatando che la nafta era arrivata fin nel pozzo di drenaggio

presente nei locali tecnici sottostanti la soletta. Egli avrebbe quindi

informato il suo superiore (F__________ O__________), concordando di chiamare

la ditta __________, ciò ch'egli avrebbe poi fatto, sollecitando un intervento

urgente (verbale di polizia del 7 marzo 2013 di C__________ V__________, pag.

2).

S__________

W__________ ha dal canto suo dichiarato che la mattina di giovedì 28

febbraio 2013 dei colleghi gli avrebbero riferito che qualcuno aveva segnalato

alla cancelleria comunale che vi era puzza di nafta nel nucleo di __________,

rispettivamente in provenienza dal riale che transita nei pressi del Ristorante

__________. Egli avrebbe allora telefonato al capo cantiere A__________,

chiedendogli di verificare se vi era stata una perdita sul cantiere. A__________

gli avrebbe riferito che avrebbe avvisato la direzione lavori. Il venerdì

pomeriggio, W__________ si sarebbe poi recato nei pressi del citato ristorante

per verificare la situazione, constatando che l'odore di nafta era scomparso

quasi del tutto (cfr. verbale di polizia del 13 marzo 2013 di S__________ W__________,

pag. 1 seg.). Che in quei giorni fosse percepibile un forte odore di nafta nel

nucleo e nei pressi del riale è confermato anche dalle dichiarazioni di S__________

R__________, che, venerdì pomeriggio, dopo le 16:00, avrebbe personalmente

visto anche delle chiazze nell'acqua del riale, riconducibili alla presenza di

nafta. Preso altresì atto da un negoziante ch'egli aveva allertato già a tre

riprese il Comune, senza che apparentemente la situazione migliorasse, ha quindi

deciso di allarmare i pompieri (cfr. verbale di polizia del 22 marzo 2013 di S__________

R__________, pag. 1 seg.), i quali poco dopo sono intervenuti sul posto (cfr.

rapporto d'intervento del corpo dei civici pompieri di Lugano). Dal canto suo,

F__________ D__________ (municipale e responsabile del dicastero edilizia

privata e pubblica, canalizzazioni e acquedotto) ha affermato che la mattina di

mercoledì 27 o di giovedì 28 febbraio 2013 il tecnico comunale l'avrebbe

informato delle segnalazioni pervenute in merito all'odore di nafta vicino al

Ristorante __________. Gli avrebbe quindi ordinato di effettuare delle

verifiche nei cantieri soprastanti. In giornata, W__________ gli avrebbe poi comunicato

che il capo cantiere del cantiere __________ aveva riferito che erano stati

avvisati la direzione lavori e una ditta specializzata. Verso le 17:45 di

venerdì pomeriggio, mentre si stava recando in Comune, avrebbe notato la

presenza dei pompieri all'altezza del ponte sovrastante il riale. Poco tempo

dopo essere giunto in Comune, il responsabile del corpo pompieri gli avrebbe

chiesto di recarsi presso il cantiere __________, dove gli sarebbe stato spiegato

che vi era stata una perdita e che la nafta era finita nel riale. Assieme

avrebbero effettuato un sopralluogo lungo il riale, in località Ronchi,

constatando la presenza di nafta in due camere di contenimento. Avrebbe quindi

consegnato ai pompieri la fotocopia della mappa con il tracciato del riale,

prendendo atto che le operazioni di pulizia e bonifica sarebbero cominciate dopo

il nulla osta della competente autorità cantonale. Da allora non si sarebbe più

occupato della vicenda (cfr. verbale di polizia del 13 marzo 2013 di F__________

D__________, pag. 1 seg.).

4.3.4. La ditta __________ è giunta sul cantiere

venerdì 1° marzo 2013, verso le 13:00. Nell'aria vi era una forte odore di

nafta. Ricevute le necessarie spiegazioni dal capo cantiere, gli addetti

intervenuti hanno proceduto a spargere materiale assorbente sulla soletta,

sulla quale era ben visibile la presenza di nafta, e ad aspirare dai drenaggi l'acqua

frammista a nafta, ripetendo più volte l'operazione. Il quantitativo di nafta

recuperato è stato stimato in 200-300 litri (cfr. verbale di polizia del 18

marzo 2013 di L__________ D__________, pag. 1 seg.).

Come detto, il medesimo giorno, alle 17:05,

è intervenuto anche il corpo civici pompieri di Lugano, dal cui rapporto d'intervento

emerge quanto segue:

Viene inviato sul posto una squadra d'intervento

composta da 1 capo gruppo e 2 militi.

Alle 17:35:00 il capo gruppo contatta l'ufficiale di picchetto

spiegando che il fiume è pieno di nafta e lo sbarramento piazzato non è

efficace. La nafta continua a scorrere nel fiume in quantitativi importanti.

Alle ore 17:38:27 l'ufficiale di picchetto sgancia un allarme al gruppo di

picchetto e al gruppo di rinforzo. In seguito si porta sul posto.

Appena giunto sul luogo dell'evento (…) l'ufficiale si è occupato di

ricercare la fonte dell'inquinamento. Risalendo il fiume e grazie a delle

indicazioni di alcuni passanti, la fonte è stata identificata all'interno del

cantiere (…). Sul posto un operaio ci informava che effettivamente una

fuoriuscita di nafta si era verificata alcuni giorni prima, forse già martedì.

Facendo degli approfondimenti si constatava che la nafta era fuoriuscita da un

apparecchio per riscaldare. La perdita era ferma, ma la nafta caduta dapprima

su una soletta era penetrata nei drenaggi del cantiere (…) che scaricavano in

un prato che a sua volta scaricava in una caditoia, la quale finiva

direttamente nel fiume in questione. Vista la complessità della situazione non

è stato possibile intervenire immediatamente. Le squadre sono state rinviate in

caserma e il capo intervento ha preso contatto con un responsabile del

Municipio. Già nella serata è stato

effettuato un sopralluogo approfondito (…) per poi elaborare un piano d'intervento

da attuare nei giorni seguenti. Il prato contaminato misurava circa 40 m x 50

m. La tratta del fiume inquinata aveva una lunghezza di circa 800 m.

4.3.5. Lunedì 4 marzo 2013, nel pomeriggio,

si è svolto un incontro presso il cantiere, al quale hanno partecipato

rappresentanti della RI 1 e della ditta __________, dell'autorità comunale e

cantonale (SPAAS, Polizia), del patriziato, nonché del corpo pompieri di

Lugano. Dal relativo verbale (annesso al rapporto di polizia) si evince che l'olio

fuoriuscito si è propagato come segue:

-

riversamento sulla platea in

cemento armato sul quale era posato l'impianto di riscaldamento

- infiltrazione nel terreno al bordo della platea

- immissione nel drenaggio, collegato ad un pozzetto d'ispezione,

con scarico provvisorio nel prato della particella 762 RFD __________

- scorrimento superficiale verso la stradina sottostante

il prato, immissione nella canalizzazione acque meteoriche attraverso nella (recte:

la) caditoia della stradina, con scarico nel riale che attraversa il paese

-

lungo il riale è stata rilevata la

presenza di tracce di olio per alcune centinaia di metri.

In tale occasione, preso

atto dell'intervento eseguito dalla __________, sono stati concordati gli

ulteriori lavori di bonifica da effettuare. La coordinazione del risanamento

del terreno (mapp. 762), segnatamente mediante scarifica del terreno inquinato,

è stata affidata alla __________, dal cui rapporto emerge che sono state

asportate 200 t di materiale inquinato (il quantitativo di nafta recuperato è

stato stimato in 260 l; cfr. doc. 7 SPAAS). Della pulizia e bonifica del riale

sono stati invece incaricati i pompieri.

4.4. La ricorrente

contesta anzitutto la qualifica di perturbatrice per comportamento attribuitale

dalle istanze inferiori.

4.4.1. Come illustrato in

narrativa, la SPAAS ha preliminarmente ritenuto che, quale direttrice lavori, la

RI 1 fosse responsabile della gestione e del controllo dell'impianto noleggiato

a nome e per conto della CO 1 e che, dato il suo potere di disposizione sullo

stesso, fosse da qualificare come detentrice dell'impianto ai sensi dell'art.

22 cpv. 1 LPAc. Le ha quindi rimproverato di non aver provveduto a mettere in

sicurezza l'impianto con opere di protezione

adeguate e di non aver preso immediatamente, dopo la scoperta della perdita, le

necessarie misure per combattere e contenere l'inquinamento. Le ha pure

imputato di non aver controllato in modo accurato l'operato degli artigiani che

era chiamata a coordinare e dirigere, in particolare in relazione all'uso dell'impianto

di riscaldamento. Da qui la sua qualifica come perturbatrice per

situazione e, soprattutto, comportamento.

Questa valutazione è stata sostanzialmente condivisa

dal Consiglio di Stato, che ha ritenuto l'insorgente responsabile della

gestione e del corretto funzionamento dell'impianto, essendosi occupata del

contratto di noleggio e rivestendo il ruolo di direttrice lavori. Trattandosi

di colei che aveva l'autorità di prendere le decisioni in merito all'impianto,

la RI 1 andrebbe considerata detentrice di quest'ultimo ai sensi dell'art. 22

LPAc. In tale qualità avrebbe pertanto dovuto usare tutta la diligenza

richiesta dalle circostanze per prevenire effetti pregiudizievoli all'ambiente

e alle acque, prendendo le necessarie misure precauzionali di natura tecnica e

organizzativa idonee a evitare una fuoriuscita di liquido inquinante. Disattendendo

il suo dovere di diligenza, la RI 1 avrebbe tuttavia omesso di mettere in

sicurezza l'impianto con opere di protezione adeguate, favorendo quindi il

riversamento del gasolio nel terreno e nel riale adiacenti, e di attivarsi tempestivamente

dopo la fuoriuscita, in modo da limitare i danni. Secondo il Governo, tale comportamento

omissivo sarebbe (stato) direttamente causale per l'inquinamento prodottosi. Da

qui la conferma della sua qualifica di perturbatrice per comportamento.

4.4.2. Ora, contrariamente a quanto pretende la

ricorrente, che tenta di scaricare le responsabilità sulla CO 1 e la __________,

queste considerazioni e conclusioni meritano tutela.

4.4.2.1. Intanto, è pacifico che la progettazione e

direzione lavori è stata affidata alla RI 1 (cfr. doc. G citato, in particolare

p.to 2.1, pag. 3). In base a tale contratto, retto dalle regole sul mandato

(art. 394 segg. CO), l'architetto si impegna a dirigere, sorvegliare e

coordinare per il committente le prestazioni degli imprenditori e dei fornitori

incaricati dell'esecuzione dell'opera (cfr. Pierre

Tercier, Laurent Bieri, Blaise Carron, Les contrats spéciaux, V ed.,

Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 4689). In qualità di direttore dei lavori l'architetto

rappresenta inoltre il committente o il mandante nei confronti delle maestranze

e di terzi (Tercier/Bieri/Carron,

op. cit., n. 4705; norma SIA 102 - regolamento per le prestazioni e gli onorari

nell'architettura, II ed., art. 2.1.3, pag. 11). Di modo che occorre ritenere

che il contratto di noleggio sottoscritto il 15 novembre 2012 dalla RI 1, a

nome e per conto della committente, con la ditta __________ per il noleggio

dell'impianto di riscaldamento si iscriveva nei rapporti derivanti dal

contratto di direzione lavori, che abilitava la ricorrente a rappresentare verso

terzi la CO 1. Esso era in effetti finalizzato all'adempimento del mandato,

ossia alla realizzazione del progetto di ristrutturazione dell'albergo, i cui

lavori la ricorrente si era impegnata dirigere e coordinare secondo scienza

e coscienza (cfr. doc. G, appendice, art. 1.1.3.1, pag. 12). Ciò detto,

nonostante che noleggiatrice dell'impianto fosse formalmente la CO 1, non è

contrario al diritto considerare che detentrice dell'impianto ai sensi dell'art.

22 LPAc fosse l'insorgente. Qualifica, questa, attestata, come rettamente

rilevato nel giudizio impugnato, da numerose circostanze, quali il fatto che

era la RI 1 ad intrattenere i rapporti con la __________, che è stata la

ricorrente a chiedere agli addetti di quest'ultima di formare G__________ A__________

in merito al funzionamento dell'impianto e allo stesso di istruire un piastrellista

operante per la ditta __________, che era l'insorgente ad occuparsi dei

rifornimenti di gasolio e che è alla RI 1 che A__________ si è rivolto una volta

scoperta la perdita di nafta (cfr. supra, consid. 4.3.1 - 4.3.3). Ancorché

avesse delegato talune competenze operative al capo cantiere, era dunque principalmente

la ricorrente cui competeva la gestione e supervisione dell'impianto, non certo

alla CO 1, che l'aveva incaricata della direzione lavori, né tantomeno alla __________,

che coordinava unicamente le ditte operanti (in subappalto) all'interno dell'area

wellness, per le cui esigenze lavorative è stato installato l'impianto. Non

porta ad altra conclusione il fatto che la ricorrente avesse, per comodità sua,

lasciato che anche gli operai di queste altre ditte mettessero talvolta mano

all'impianto, segnatamente per regolare il termostato. Semmai, ciò le faceva

obbligo di impartire chiare direttive in merito, rispettivamente di adottare le

necessarie misure per evitare le conseguenze di manipolazioni improprie.

4.4.2.2. Nella sua qualità di

detentrice dell'impianto, la ricorrente era quindi anzitutto tenuta a usare tutta la

diligenza richiesta dalle circostanze al fine di evitare effetti

pregiudizievoli all'ambiente e, segnatamente, alle acque (art. 3 LPAc). In tale

ottica, avrebbe dovuto adottare i provvedimenti necessari per evitare o limitare eventuali perdite

di olio combustibile, rispettivamente per impedirne la propagazione. Ciò che invece

è venuto sostanzialmente meno. Come

giustamente rilevato dalla SPAAS (cfr. risposte del 5 giugno 2019, pag. 4 e 9,

e del 5 maggio 2021, pag. 4), l'installazione, liberamente accessibile a

chicchessia (anche a personale non formato), era in effetti priva di un sistema

idoneo di raccolta delle perdite, la posa di un semplice secchio sotto lo

spurgo e di un tappeto di gomma non essendo evidentemente sufficienti. L'impianto

era inoltre posizionato su una superficie orizzontale non stagna, in prossimità

di una griglia, di drenaggi di raccolta delle acque meteoriche e di superfici

non pavimentate, ciò che ha indubbiamente favorito la dispersione del

combustibile nel terreno contiguo e nel riale sottostante, anche perché non vi

era alcuno strumento di rilevazione di eventuali perdite.

Come ritenuto dalle autorità inferiori, queste gravi mancanze,

che sono indice di una patente sottostima del pericolo, sono (una) causa

diretta dell'inquinamento verificatosi. Le omissioni della ricorrente hanno

infatti senz'altro superato la soglia del

pericolo affinché il danno si produca. Fossero stati presi gli opportuni

provvedimenti precauzionali, il danno non si sarebbe in effetti verificato o lo

sarebbe stato in misura minore. Lo stesso vale dal profilo della causalità

adeguata, posto che, secondo l'andamento

ordinario delle cose e l'esperienza generale della vita, l'assenza di adeguate

opere di protezione è atta a condurre a un risultato come quello che si è

verificato. Non porta ad altra conclusione il fatto che una persona non

identificata abbia lasciato aperto lo spurgo, dato che i provvedimenti di

sicurezza omessi erano necessari anche allo scopo di prevenire le conseguenze

di manipolazioni inappropriate. Le obiezioni sollevate dall'insorgente a questo

riguardo vanno dunque respinte.

4.4.2.3. A giusta ragione, le istanze precedenti hanno

rimproverato alla ricorrente delle mancanze anche dopo la scoperta della

fuoriuscita, avvenuta la mattina di martedì 26 febbraio 2013. Vero è che tra la

versione di G__________ A__________, che ha riferito di aver avvisato F__________

O__________ la stessa mattina, e quella dei responsabili della RI 1 (lo stesso

O__________ e il suo assistente, C__________ V__________), che hanno affermato

di esserne stati informati soltanto nel corso di giovedì 28 febbraio 2013, non

vi è totale convergenza. Sennonché, dato che

i responsabili di RI 1 erano presenti in cantiere tutti i giorni (cfr. verbale MP del 24 giugno 2014 di F__________

O__________, pag. 2), è poco credibile ch'essi non abbiano sentito il forte odore di nafta

presente nell'aria, di cui si sono accorti sia

gli operai presenti sul cantiere sia gli abitanti di __________ (cfr., supra,

consid. 4.3.2 e 4.3.3). È invece piuttosto verosimile che, in un primo tempo, l'entità

della perdita sia stata sottostimata e che soltanto dopo che, nella mattinata

di giovedì 28 febbraio 2013, il tecnico comunale ha chiesto ragguagli, si sia

deciso d'intervenire più seriamente, interpellando una ditta specializzata, che

tuttavia è intervenuta sul posto soltanto nel primo pomeriggio del giorno

successivo, ovvero 3½ giorni dopo che la perdita era stata scoperta. Anche in

questo caso, comunque, contravvenendo agli obblighi imposti ai detentori di un impianto contenente liquidi che

costituiscono un pericolo per le acque e alle persone incaricate del suo

esercizio o della sua manutenzione (cfr. art. 22 cpv. 6 LPAc), la ricorrente ha

omesso di segnalare immediatamente la fuoriuscita di liquidi alla polizia di

protezione delle acque e ai pompieri, i quali sono in effetti intervenuti

soltanto la sera di venerdì 1° marzo 2013, dopo essere stati chiamati da un

abitante di __________. In queste circostanze, il rimprovero mosso all'insorgente

dalla SPAAS di aver sottovalutato il problema e di aver tardato sia ad

informare le autorità competenti ed i pompieri sia a prendere seri provvedimenti,

idonei a evitare o, quantomeno, a rendere meno grave l'inquinamento, facendo

così anche lievitare i costi dell'intervento di bonifica (cfr. risposte del 5 giugno 2019, pag. 9 seg., e del 5

maggio 2021, pag. 5),

appare invero del tutto giustificato. In tutti i casi, non è frutto di una

valutazione insostenibile.

4.4.2.4. Ferme queste premesse, la

qualifica di perturbatrice per comportamento attribuita dalle istanze inferiori

alla ricorrente merita di essere confermata.

4.5. L'insorgente sostiene inoltre che, anche qualora fosse da considerare perturbatrice per

comportamento, non sarebbe l'unica ad avere

una responsabilità per l'inquinamento prodottosi. Le spese dell'intervento di

bonifica, segnatamente la quota del 70% messa a suo carico, dovrebbero quindi

essere ripartite anche su altri soggetti.

Ora, come accennato (cfr. supra,

consid. 2.4 e 2.5), ci possono essere più cause immediate e simultanee o

concomitanti di un inquinamento. Spetta all'autorità competente individuarle,

in modo da poi suddividere le spese di risanamento proporzionalmente al rispettivo grado di responsabilità dei perturbatori. In concreto,

occorre dunque verificare se il rimprovero mosso dalla ricorrente alla SPAAS di

aver negletto altre responsabilità, che il Governo non ha invero affrontato,

sia fondato.

4.5.1. La ricorrente ritiene che una parte della sua

quota avrebbe dovuto essere posta a carico della CO 1. Sennonché, come

illustrato, benché quest'ultima figurasse come noleggiatrice dell'impianto sul

contratto concluso, a suo nome e per suo conto, dalla RI 1 con la ditta

noleggiante, era l'insorgente a esserne la detentrice e, in quanto tale a

occuparsi, in via principale, della sua gestione e supervisione. Non risulta in

effetti che la CO 1 se ne sia mai dovuta occupare, né che la RI 1 le abbia mai

chiesto delle indicazioni o istruzioni al riguardo. Addirittura non risulta

nemmeno che la CO 1 fosse stata tempestivamente informata della perdita occorsa

e del conseguente inquinamento (cfr. doc. 19 SPAAS). Non è pertanto dato di

vedere quali comportamenti o omissioni le si possano rimproverare, tali da

poterle attribuire (pure) la qualifica di perturbatrice per comportamento.

Giustamente la SPAAS l'ha pertanto considerata unicamente quale perturbatrice

per situazione, mettendole peraltro a carico una quota non indifferente (30%) dei

costi di ripristino. Percentuale, questa, corrispondente al limite massimo di

quanto il perturbatore per situazione è generalmente

chiamato a rispondere (cfr. supra,

consid. 2.4) e sulla quale non occorre

esprimersi in questa sede, in quanto rimasta incontestata.

4.5.2. La ricorrente rimprovera inoltre alle autorità

inferiori di non aver considerato il ruolo dell'ignoto autore che ha (lasciato)

aperto lo spurgo. A ragione. È in effetti evidente che se quest'ultimo fosse

stato identificato, egli, rispettivamente la ditta per cui operava, sarebbero stati considerati perturbatori

per comportamento, essendo all'origine della perdita che ha causato l'inquinamento.

Anche tale atto, verosimilmente frutto di una negligenza, costituisce infatti una

causa diretta dell'inquinamento, dato che se non fosse stato lasciato aperto lo

spurgo, il

danno non si sarebbe verificato. Certo,

fossero state adottate dalla RI 1 le necessarie misure di sicurezza, l'inquinamento

avrebbe forse potuto comunque essere evitato o, quantomeno, limitato. In tale

ottica, la responsabilità della detentrice dell'impianto è senz'altro maggiore.

Ciò non toglie che all'ignoto autore va attribuita almeno una parte di

responsabilità. La circostanza che la persona in questione non abbia potuto

essere identificata, non permette(va) quindi di ignorare il suo ruolo. D'altro

canto, la sua ipotetica quota parte non poteva semplicemente essere messa a

carico degli altri perturbatori e, in particolare, della ricorrente quale

perturbatrice per comportamento, poiché ciò equivarrebbe a reintrodurre indirettamente la responsabilità solidale

tra i vari perturbatori, in contrasto con

il principio secondo cui le spese di risanamento

vanno suddivise proporzionalmente alla rispettiva parte di responsabilità (cfr. supra, consid. 2.5). Ciò a maggior ragione che, nel caso concreto, il

luogo in cui si è verificata la perdita si configura (pure) come il sito di un

incidente ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. c dell'ordinanza sul risanamento

dei siti inquinati del 26 agosto 1998 (OSiti; RS 814.680; cfr., sulla nozione

di sito di un incidente, DTF 136 II 142 consid. 3.2; cfr. pure doc. 8 e 9 SPAAS), con la conseguenza che l'intervento di risanamento

avrebbe potuto essere fondato anche sulle norme relative al risanamento dei

siti inquinati, nel cui ambito vige il principio che l'ente pubblico competente assume la parte delle spese dei responsabili

che non possono essere individuati (art. 32d cpv. 3 LPAmb; cfr. Adler, op. cit., §

7, pag. 182). Principio, questo, che conviene dunque applicare pure nell'ambito della ripartizione

dei costi derivanti dall'esecuzione anticipata qui in discussione.

In concreto, occorrerà dunque determinare il grado di responsabilità dell'autore

ignoto. La relativa quota parte delle spese rimarrà a carico dell'ente

pubblico.

4.5.3. Esclusa una responsabilità della __________, cui

non risulta che toccassero particolari compiti in relazione alla gestione dell'impianto

in questione, lo stesso non può invero dirsi della __________ e del suo

dipendente G__________ A__________. A quest'ultimo, capo cantiere, erano

infatti state delegate dalla RI 1 talune competenze operative in relazione all'impianto

di riscaldamento. Era in effetti a lui che era stato fatto spiegare dalla

noleggiante il funzionamento dello stesso ed era sempre a lui che si

rivolgevano le ditte operanti nel settore wellness allorquando vi erano dei

problemi di funzionamento. Era, in particolare, quest'ultimo che si occupava

dello spurgo, rispettivamente che, dietro richiesta della RI 1, ha istruito un

altro operaio su come eventualmente procedere in caso di blocco. È altresì al

capo cantiere che si è dapprima rivolto N__________ C__________, dopo aver

scoperto la perdita di combustibile. Di seguito, G__________ A__________ ha

informato la RI 1, salvo poi, per sua stessa ammissione, disinteressandosi del problema in quanto non sarebbe

stato suo compito occuparsene (cfr. supra, consid. 4.3.1 - 4.3.3).

Sennonché, non si può certo dire che questo sia l'atteggiamento che ci si deve

attendere da una persona che, oltre ad avere mansioni operative in relazione a

un impianto contenente liquidi che costituiscono un pericolo per l'ambiente e

le acque, riveste il ruolo di capo cantiere e che, in tali funzioni, deve

quindi segnalare

immediatamente alla polizia di protezione delle acque ogni fuoriuscita di

liquidi, nonché mettere spontaneamente in atto tutte le misure che si possono

ragionevolmente pretendere per combattere i rischi d'inquinamento delle acque

(cfr. art. 22 cpv. 6 LPAc). Doveri di diligenza, questi, che G__________ A__________

ha almeno in parte negletto, disinteressandosi della situazione, non curandosi

cioè che venissero messi immediatamente in atto - dalla RI 1 a cui si era

rivolto o, in caso di inerzia/ritardo da parte di quest'ultima, procedendovi in

sua vece - gli sforzi e le procedure per accertare compiutamente l'entità del

danno e limitare l'inquinamento verificatosi. Di modo che, tra la scoperta

della fuoriuscita e gli interventi di bonifica, sono trascorsi svariati giorni.

In tali circostanze è evidente che la __________ avrebbe dovuto rispondere, come perturbatrice per comportamento, dell'operato

negligente del proprio dipendente, direttamente causale per l'aggravamento dell'inquinamento

e, di riflesso, dell'aumento dei costi di risanamento.

È dunque a giusta ragione che, il 16 dicembre 2016, la

SPAAS ha prospettato (anche) a tale ditta l'intenzione di porle a carico una

parte delle spese d'intervento, salvo poi rinunciarvi e metterle a carico

unicamente della CO 1 e della RI 1 con la decisione del 14 febbraio 2017 e con quella

(su reclamo) del 15 marzo 2019. Nel frattempo, posto che le pretese della collettività si prescrivono in cinque

anni dal momento in cui è stato effettuato l'intervento ed è conosciuto

l'ammontare delle spese (DTF 126 II 54 consid. 7, 122 II 26 consid. 5; STF

1C_18/2016 del 6 giugno 2016 consid. 5.2), che dalla comunicazione del 13

dicembre 2016 sono trascorsi più di cinque anni e che nei confronti della __________ il

termine di prescrizione quinquennale non

è stato da allora ulteriormente interrotto (cfr., su questo aspetto, sentenza

del 16 giugno 2020 [AC.2019.0397] del Tribunale cantonale del Canton Vaud,

Corte di diritto amministrativo e pubblico, consid. 3a), le pretese nei

confronti di quest'ultima devono essere considerate prescritte. Ne discende che

la quota parte delle spese (che andrebbero) addossate alla __________ in base al suo grado

di responsabilità, comunque inferiore a quello della RI 1, rimarrà a carico

dell'ente pubblico.

4.5.4. Analogo discorso vale infine, sostanzialmente, per

il Comune di __________, che deve rispondere dell'agire omissivo dei suoi

funzionari e rappresentanti. Dagli atti

dell'inchiesta penale emerge in effetti che l'odore di nafta è stata per giorni

ben percepibile nel nucleo di __________ e nei pressi del riale, tanto che vi

sono state svariate segnalazioni di residenti. Ciononostante, malgrado che in

ambito ambientale i Comuni esercitano le funzioni di polizia locale (art. 6 LALPamb), all'interno del Comune nessuno sembra aver prestato

all'evento l'attenzione richiesta dalle circostanze. In particolare, S__________

W__________, tecnico comunale, si è limitato, la mattina di giovedì 28 febbraio

2013, a chiamare il capo cantiere, chiedendogli di effettuare delle verifiche.

Non si è recato sul cantiere, come invece avrebbe dovuto fare, ma, a suo dire, nel

pomeriggio di venerdì 1° marzo 2013 sarebbe andato nei pressi del Ristorante __________,

soprastante il riale, ove avrebbe constatato

che l'odore di nafta era scomparso quasi del tutto. Sennonché nello stesso

pomeriggio un abitante (S__________ R__________) ha chiaramente visto delle

chiazze di nafta nell'acqua del riale e, appreso che precedenti segnalazioni

all'Autorità comunale erano apparentemente rimaste inascoltate, ha proceduto ad

allertare i pompieri, che sono intervenuti poco dopo (cfr. supra,

consid. 4.3.3). Come emerge dal rapporto d'intervento di questi ultimi, essi hanno

subito constatato che nel riale vi erano quantitativi importanti di carburante

e nel giro di poco tempo sono risaliti fino al cantiere, dove hanno avuto

conferma del fatto che vi era stata una fuoriuscita di gasolio. Ciò che

dimostra come un agire tempestivo e, in particolare, un avviso immediato ai

pompieri avrebbe avuto quantomeno l'effetto di limitare i danni all'ambiente e

i costi del risanamento. Pure il Comune di __________ andava dunque

considerato, quand'anche in misura minore rispetto a coloro che erano tenuti a

salvaguardare l'ambiente nell'espletamento della loro attività lavorativa,

responsabile per comportamento. (DTF 131 II 743 consid. 3.3; cfr. Adler, op. cit., § 5 pag. 110

seg., § 8 pag. 218 seg.).

Al Comune di __________ non è tuttavia

mai stata prospettata dalla SPAAS l'intenzione di porre a suo carico una parte

delle spese d'intervento, di modo che nei suoi confronti la prescrizione non è

mai stata interrotta. Ne discende che anche in questo caso la quota parte delle

spese (che andrebbero) a esso accollate in base al suo grado di responsabilità dovrà

rimanere a carico dello Stato.

4.5.5. Nella

misura in cui la SPAAS, con l'avallo del Consiglio di Stato, ha posto a carico

della ricorrente il 70% delle spese d'intervento anticipate dallo Stato, omettendo

di addossarne una parte agli altri perturbatori per comportamento, l'autorità cantonale ha abusato del

proprio potere d'apprezzamento e, quindi, ha leso il diritto. Ciò detto, il ricorso va parzialmente accolto,

annullando la decisione del 15 marzo 2019 della SPAAS, nella misura in cui accolla

alla ricorrente il 70% delle spese d'intervento anticipate dallo Stato (fr.

63'938.55), e quella del Governo che la conferma.

Dato che, come già accennato al consid. 3.3, dal 4 ottobre 2019 la SPAAS non è

più competente per decidere in merito all'addebito di detti costi d'intervento

nel caso di importi superiori a fr. 50'000.-, tale competenza essendo ora

attribuita al Consiglio

di Stato (art.

11 cpv. 1 del Regolamento), gli atti sono rinviati a quest'ultimo affinché,

determinato il grado di responsabilità attribuibile alla RI 1, rispettivamente

ai restanti perturbatori per comportamento (autore ignoto, __________ e Comune di __________), emetta

una nuova decisione di addebito, accollando alla RI 1 la quota parte

corrispondente al suo grado di responsabilità, ritenuto che per il resto le

spese saranno assunte dallo Stato.

5.

5.1. Sulla scorta di quanto

precede, il ricorso è parzialmente

accolto. Di conseguenza, sono annullate la decisione del 15 marzo 2019 della

SPAAS, nella misura in cui accolla alla ricorrente il 70% delle spese d'intervento

anticipate dallo Stato (fr. 63'938.55), e quella del 10 febbraio 2021 del

Consiglio di Stato che la conferma. Gli atti sono rinviati a quest'ultimo, quale Autorità competente

secondo l'art. 11 cpv. 1 del

Regolamento, affinché, determinato il grado di responsabilità attribuibile alla

RI 1, rispettivamente ai restanti perturbatori per comportamento (autore

ignoto, __________ e Comune di __________),

emetta una nuova decisione di addebito, accollando alla RI 1 la quota parte

corrispondente al suo grado di responsabilità, ritenuto che per la parte

restante le spese saranno assunte dallo Stato.

5.2. Dato l'esito, la

tassa di giustizia, ridotta, è posta a carico della ricorrente (art. 47 cpv. 1

LPAmm). Alla stessa, patrocinata, lo Stato verserà un'indennità ridotta a

titolo di ripetibili, a valere per

entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione

del 10 febbraio 2021 (n. 602) del Consiglio di Stato e la decisione del 15

marzo 2019 della SPAAS, quest'ultima nella misura in cui accolla alla RI 1 il

70% delle spese d'intervento anticipate dallo Stato (fr. 63'938.55), sono

annullate;

1.2. gli atti sono

ritornati al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al consid. 5.1.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va

retrocesso l'importo di fr. 500.- anticipato in eccesso. Lo Stato del Cantone Ticino

rifonderà alla ricorrente fr. 2'500.- a titolo di ripetibili di entrambe le

sedi.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La vicecancelliera