Sostegno finanziario per spese funerarie

Incarto n.

52.2021.151

Lugano

10

marzo 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 15 aprile

2021 della

RI

1

(titolare

della ditta individuale RI 1 ),

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 24 febbraio 2021 (n. 800) del

Consiglio di Stato che ha respinto la sua impugnativa avverso la risoluzione

del 9 gennaio 2020 del Municipio di __________ in materia di aiuto

finanziario per le spese funerarie;

ritenuto, in

fatto

A. La ditta RI 1 ha

effettuato il servizio funebre di A_________, deceduto il 7 ottobre 2018, su

incarico della figlia e unica erede CO 1. Per le sue prestazioni, il 13

novembre 2018 la ditta ha trasmesso all'erede del defunto la relativa fattura,

per un importo di fr. 5'271.90. La stessa non ha dato seguito alle richieste di

pagamento e, dopo procedura esecutiva, il 12 novembre 2019 alla ditta è stato

rilasciato un attestato di carenza di beni.

B. Il 25 novembre 2019 RI

1 ha quindi inoltrato al Comune di __________ una richiesta di aiuto

finanziario per le spese funerarie del defunto A_________. Analoga richiesta è

stata presentata anche da CO 1, con scritto del 4 dicembre 2019.

C. Con decisione del 9

gennaio 2020, il Municipio del Comune di __________ ha respinto la richiesta

della ditta di onoranze funebri, con la motivazione che le prestazioni sono

state commissionate direttamente dagli eredi del defunto, che non avrebbero

consentito una verifica della loro situazione finanziaria, e che pertanto la

richiesta di pagamento andava rivolta direttamente a loro. L'autorità ha

inoltre segnalato che la domanda, oltre che tardiva, non era stata presentata

dagli eredi. La risoluzione è stata trasmessa in copia a CO 1, una volta che

questa ha sollecitato un riscontro alla propria richiesta.

D. Il 24 febbraio 2021 il

Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dall'RI 1 contro la

predetta risoluzione municipale. Il Governo ha ritenuto che, secondo una

corretta interpretazione dell'art. 54 della legge sull'assistenza sociale

dell'8 marzo 1971 (Las; RL 871.100), la partecipazione comunale si applica

unicamente nel caso di cittadini defunti nullatenenti, i cui parenti, se

esistenti, non si sono assunti spontaneamente le spese di sepoltura,

rinunciando, fin dall'inizio della vicenda (momento del decesso), ad avere

qualsiasi relazione con il defunto e quindi assumersi i compiti e gli oneri

legati alla sepoltura del loro congiunto. CO 1, non avendo rinunciato

all'eredità paterna, sarebbe responsabile dei debiti della successione, tra cui

Fatti

i costi funerari. Di conseguenza non spetterebbe al Comune farsi carico di

queste spese, ritenuto che lo scopo della norma cantonale non è quello di garantire

in senso generale l'incasso delle fatture non saldate emesse dalle ditte di

onoranze funebri. L'istanza in oggetto non rispetterebbe inoltre i requisiti

formali stabiliti dall'ordinanza municipale concernente la partecipazione del

Comune alle spese di sepoltura di persone domiciliate indigenti del 29 gennaio

2014 (ordinanza).

E. Contro la predetta

risoluzione RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento e la conseguente concessione del postulato aiuto

finanziario tramite pagamento della propria fattura, tassata secondo il

tariffario cantonale. Sostiene che il Governo avrebbe interpretato l'art.

54 Las in maniera troppo restrittiva, mentre tutte le condizioni per ottenere

il contributo sarebbero date. Di nessun rilievo sarebbe in particolare la

mancata rinuncia all'eredità da parte della figlia del defunto, in quanto la legge

garantisce il diritto di regresso nei suoi confronti a beneficio del Comune.

Inoltre, le condizioni poste dall'ordinanza municipale renderebbero di fatto

impossibile ottenere l'aiuto finanziario. Contesta inoltre l'attribuzione di

ripetibili a favore di CO 1.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e

il Comune di __________, rappresentato dal suo Municipio, che ribadisce i

motivi a sostegno della decisione di negare l'aiuto finanziario. CO 1 è invece

rimasta silente.

G. Con la replica e la

duplica la parte ricorrente e l'autorità di prime cure confermano le proprie

tesi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del

10 marzo 1987 (LOC; RL

181.100). In quanto ditta

individuale, RI 1 non dispone della personalità giuridica (cfr. STA 52.2019.307

del 4 maggio 2020 consid. 1.1). Il ricorso, inoltrato a nome della ditta, va

quindi considerato interposto dal suo titolare, __________, la cui

legittimazione attiva è data (art. 209 lett. b LOC). La denominazione del

ricorrente può pertanto essere rettificata senza ulteriori formalità (cfr. DTF

142 III 787 consid. 3.2.1). Con questa precisazione, il ricorso, tempestivo (art.

68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) è quindi ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Per l'art. 54 Las il Comune provvede alle spese di

sepoltura di suoi cittadini non beneficiari di prestazioni assistenziali

cantonali, deceduti senza lasciare risorse sufficienti a coprire tali spese. La

norma soggiunge che è riservato il regresso su parenti tenuti all'obbligo di

assistenza secondo l'art. 328 del codice civile svizzero del 10 dicembre

1907.

(CC; RS 210).

Con questa disposizione, in vigore dal 1° febbraio 2003, il legislatore

cantonale ha voluto adottare una prassi generalizzata negli altri Cantoni e già

applicata da alcuni Comuni ticinesi, di assumere l'onere di dare sepoltura ai

loro cittadini che non sono, al momento del decesso, beneficiari di prestazioni

assistenziali cantonali, ma che non lasciano risorse per coprire le spese

funerarie né dispongono di parenti che si assumono queste spese spontaneamente

(cfr. messaggio n. 5250 dell'8 maggio 2002, pag. 11 ad art. 54).

3.

3.1. Il

Municipio ha innanzitutto rifiutato

di farsi carico delle spese occasionate dal funerale di A_________, considerando

che la pretesa andava rivolta contro gli eredi (recte l'erede), che hanno

commissionato il servizio funebre. Conclusione tutelata dal Governo, secondo

cui spetta a CO 1 assumersi interamente tale onere, non avendo rinunciato

all'eredità.

3.2

Le spese

funerarie costituiscono debiti della successione (art. 474 cpv. 2 CC, Paul-Henri Steinauer, Le droit des

successions, II ed., Berna 2015, n. 262 segg.). Di principio è quindi il

patrimonio della persona deceduta a finanziare le spese del proprio funerale,

nelle quali rientra l'insieme dei costi legati alle esequie ritenute conformi

agli usi locali, alla condizione sociale e patrimoniale del defunto (Steinauer, op. cit. n. 262, CCR

16.2017.19

del 18 aprile 2019 con riferimenti). Come rettamente ricorda il

Consiglio di Stato della sua decisione, secondo l'art. 603 cpv. 1 CC, per i debiti della successione gli eredi

sono solidalmente responsabili. Ciò non si oppone tuttavia all'applicazione dell'art.

54.

Las, norma di diritto pubblico che non pone condizioni oltre all'assenza di

mezzi sufficienti lasciati dal defunto e la mancata percezione di prestazioni

assistenziali cantonali. Di conseguenza, occorre considerare che laddove siano

adempiuti tali presupposti e non vi siano familiari disposti ad assumersi queste

spese spontaneamente, spetta al Comune accollarsele in prima battuta, riservato

il diritto di regresso nei confronti dei parenti tenuti all'obbligo di

mantenimento secondo l'art. 328 CC. Simili circostanze si riscontrano anche laddove

un erede non può, per mancanza a sua volta di disponibilità economica, sopportare

i costi del servizio funebre. Infatti, contrariamente a quanto desume

l'Esecutivo cantonale, la disposizione legale non esige che gli eredi abbiano

rinunciato all'eredità.

3.3

Nel caso concreto, dalla

documentazione agli atti, in particolare quella fiscale trasmessa al Municipio

da CO 1, emerge che il defunto, con ultimo domicilio a __________ e non

beneficiario di prestazioni assistenziali, non ha lasciato mezzi sufficienti

per coprire le spese del proprio funerale. Risulta inoltre che l'unica erede

non è stata in grado di provvedervi, tant'è che la procedura di incasso avviata

dal ricorrente nei suoi confronti si è conclusa con un attestato di carenza

beni. La tesi del Municipio,

tutelata dal Governo, non può quindi essere seguita.

4.

Resta da

esaminare se il Municipio poteva negare la richiesta dell'insorgente adducendo

la tardività della stessa e la carenza di legittimazione secondo le prescrizioni

stabilite nell'ordinanza.

4.1

L'ordinanza municipale

riprende il principio dell'art. 54 Las e, all'art. 1, definisce le spese

funerarie e di sepoltura

a.

quelle derivanti dallo svolgimento

del funerale, compreso l'acquisto del cofano per sepoltura o cremazione, il

servizio mortuario di trasporto (salvo se in destinazione all'estero) e il

servizio funebre secondo le modalità in uso, compresa la vestizione e la

preparazione della salma;

b.

quelle derivanti in particolare

dal pagamento dell'eventuale tassa di cremazione, della concessione per il

posto tomba o per il loculo, comprese le spese per la preparazione e la

chiusura.

Il

Municipio ha inoltre stabilito, all'art. 3, che sono legittimati a chiedere la

prestazione comunale il coniuge superstite, i parenti in linea ascendente o

discendente, fratelli e sorelle, il curatore e inoltre la direzione

dell'istituto in cui il defunto era degente. La richiesta, soggiunge l'art. 4,

deve essere inoltrata entro tre mesi dallo svolgimento del funerale. Per le

persone senza parenti prossimi non degenti in istituti la procedura è avviata

d'ufficio. Secondo l'art. 5 dell'ordinanza, la prestazione comunale è erogata

fino a un massimo del tariffario assistenziale, a condizione però che questo

non superi i fr. 4'500.-. L'aiuto è accordato in base all'importo effettivo

delle spese comprovate e va destinato in primo luogo alla copertura delle

tasse. L'eventuale sostanza rimanente della persona defunta va computata a

diminuzione della prestazione comunale.

4.2

Il Municipio, tra gli altri motivi, ha rifiutato la richiesta

dell'insorgente in quanto presentata tardivamente (oltre tre mesi dopo il

funerale) e non dagli eredi della defunta. Conclusione che il Governo ha

tutelato, sulla base della predetta ordinanza. Tuttavia, l'art. 54 Las che

impone ai Comuni di provvedere alle spese funerarie dei cittadini indigenti non

pone simili limitazioni per la concessione del diritto. Né il legislatore

cantonale ha delegato ai Comuni, men che meno ai Municipi, la facoltà di

regolare la materia. In nessun caso l'esecutivo comunale può pertanto stabilire

un termine di prescrizione, che né la Las né la LOC prevedono, e porre

ulteriori condizioni per l'ottenimento dell'aiuto inconciliabili con il diritto

cantonale (art. 16 cpv. 2 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del

14.

dicembre 1997 [Cost./TI, RL 101.100], 1 LOC).

Le predette conclusioni del Municipio non poggiano pertanto su alcuna valida

base legale. Ne segue innanzitutto che la domanda, presentata poco più di un

anno dopo il funerale, non può essere ritenuta tardiva. Infatti, in difetto di un

termine di prescrizione stabilito dalla legge, per le prestazioni uniche

fondate sul diritto pubblico si applica di principio il termine di dieci anni

(cfr. STA 52.2017.481 del 13 agosto 2019 consid. 4.3 con riferimenti). In

secondo luogo, per quanto riguarda la legittimazione dell'insorgente a

richiedere la prestazione, si rileva che dell'obbligo per i Comuni di

provvedere alle spese funerarie sancito all'art. 54 Las beneficia la

successione medesima. Ciò non toglie che possa essere la ditta di pompe funebri

a sollecitare la presa a carico di questi oneri, allo stesso modo di quanto

potrebbe fare un parente o una persona vicina al defunto che si occupa di

organizzare le esequie. Il ricorrente ha eseguito il servizio funebre secondo

le disposizioni ricevute dall'erede e ha un interesse al pagamento delle

proprie prestazioni. Non vi sono pertanto ragioni per negargli la facoltà di

richiedere l'intervento del Municipio. Tanto più che nella presente

fattispecie, pure la figlia del defunto ha inoltrato un'istanza in questo

senso, d'intesa con il ricorrente. Richiesta, quest'ultima, a cui il Municipio

inizialmente non ha dato seguito, limitandosi a inoltrare una copia della

decisione impugnata anche all'erede, quando questa ha sollecitato un riscontro,

dando così l'impressione di considerare evasa la domanda una volta per tutte. Solo

dinanzi al Consiglio di Stato il Municipio ha dichiarato che la richiesta

presentata da CO 1 avrebbe seguito una procedura a sé stante, dall'esito

tuttavia scontato, per i medesimi motivi che hanno condotto a respingere

l'istanza dell'insorgente. Dinanzi al Tribunale, infine, il Municipio produce

uno scritto del 19 agosto 2020, ossia quasi contemporaneo all'inoltro della

duplica dinanzi al Consiglio di Stato, con il quale ha sollecitato (invano) CO

1.

a presentare ulteriori documenti attestanti la situazione patrimoniale sua e

del defunto, preannunciando tuttavia che la richiesta sarebbe stata comunque da

respingere. Sennonché, la documentazione in possesso del Municipio permetteva

fin da subito di accertare che il defunto non disponeva di mezzi sufficienti a

coprire le spese del funerale. Tant'è che due mesi prima della richiesta e

considerata l'inconsistenza dei valori patrimoniali della successione, l'Esecutivo

comunale aveva pure rinunciato alla riscossione dei crediti erariali sino al

2018, al pari dell'autorità fiscale cantonale. Così come chiara era

l'incapacità dell'erede di far fronte a questa spesa. Date queste circostanze,

oltre a non poggiare su alcuna valida base legale, gli argomenti addotti dal

Municipio per motivare la carenza di legittimazione dell'insorgente appaiono pretestuosi.

5.

Atteso che sono

dati i presupposti affinché il Comune si assuma le predette spese funerarie,

spetta al Municipio determinarsi sull'importo dello stesso. Esso osserva che la

cifra fatturata supererebbe chiaramente i costi usuali di sepoltura assunti di

regola dall'ente pubblico e richiama l'art. 5 ordinanza.

5.1

A questo

proposito, si rileva che per i medesimi motivi sopra indicati, nemmeno l'art. 5

dell'ordinanza costituisce una base legale sufficiente per definire in modo

vincolante l'importo massimo erogabile in questo ambito. Posta questa premessa,

l'ordinanza, e meglio le disposizioni che definiscono le spese funerarie

riconosciute e ne fissano l'importo massimo, può quindi essere tuttalpiù

considerata quale direttiva interna, volta

ad assicurare un'interpretazione e un'applicazione uniforme delle prescrizioni

legali da parte dell'apparato amministrativo (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 81 segg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti) che

non è in alcun modo vincolante per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128

I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid. 2b).

5.2

L'art. 5 ordinanza fissa un limite di spesa di fr. 4'500.- e

rimanda a sua volta a un non meglio precisato tariffario assistenziale.

Verosimilmente si tratta delle direttive emanate dall'Ufficio del sostegno

sociale e dell'inserimento (USSI). Con direttiva interna del 1° gennaio 2012,

il predetto Ufficio ha fissato un importo di fr. 3'300.- per le prestazioni

generali (cofano, preparazione igienica e vestizione della salma, servizio

funerario, croce o urna tipo standard, formalità d'uso, ritiro e consegna urna).

Riconosce poi supplementi per prestazioni particolari quali il noleggio di

coperchio frigorifero, l'allestimento della camera mortuaria, un impiegato

supplementare, le varie tasse, l'iscrizione del nome sul loculo e la locazione

della camera mortuaria. Queste direttive sono state recentemente aggiornate:

ora l'USSI riconosce prestazioni funerarie fino a un massimo di fr. 4'600.- per

una cerimonia "classica" con funzione religiosa in un luogo di culto e

fr. 3'300.- per una cerimonia "semplice", con rito direttamente al

crematorio o sale del commiato (cfr. direttive del 28 dicembre 2020 riguardanti

gli importi delle prestazioni assistenziali per il 2021 [BU 2021, 1], analoghe

su questo punto a quelle per il 2022 [BU 2022, 5]). Per gli aspetti di

dettaglio la direttiva rimanda a specifiche disposizioni. L'USSI ha specificato

le prestazioni comprese nell'importo di fr. 4'600.-, rispettivamente 3'300.-,

in una direttiva del marzo 2020. Nella cifra indicata non sono comprese le

tasse, segnatamente quelle di cremazione e di utilizzo per sala delle cerimonie

o camera mortuaria, che sono riconosciute a parte, quale supplemento. Lo stesso

vale per il costo di iscrizione del loculo cinerario.

5.3

Alla luce di

queste direttive dell'USSI, alle quali ci si può comunque ispirare pur non essendo

vincolanti per il Tribunale, alla stregua di quelle municipali, l'importo

massimo di fr. 4'500.- stabilito dal Municipio appare inidoneo a coprire in

ogni situazione il minimo indispensabile per un funerale dignitoso nella misura

in cui comprende pure le tasse (segnatamente di cremazione, uso camera

mortuaria), che possono rivelarsi relativamente onerose. Basti pensare che nel

caso concreto queste ammontano a più di fr. 1'000.-. A mente di questa Corte,

trattandosi di oneri fissi non negoziabili e destinati a coprire prestazioni essenziali,

le stesse non vanno prese in considerazione per valutare la congruità del costo

del funerale, così come suggerito dal predetto Ufficio cantonale. Il rimborso

delle stesse non dovrebbe in altre parole influire sull'ammontare riconosciuto,

che deve tenere adeguatamente conto delle prestazioni effettivamente svolte e

della particolarità del caso concreto.

6.

Visto quanto

precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata assieme a

quella municipale. Gli atti sono quindi rinviati al Municipio affinché si

assuma le spese funerarie di A_________, riconoscendo all'insorgente un congruo

importo per le prestazioni concretamente eseguite. Esso rimborserà inoltre le

tasse percepite per la cremazione, l'utilizzo della camera mortuaria e della

sala delle cerimonie.

7.

La tassa di

giustizia, fissata per le due istanze di giudizio, è posta a carico del Comune

(art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà inoltre all'insorgente congrue

ripetibili di entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1

la decisione

del 24 febbraio 2021 del Consiglio di Stato e la decisione del 9 gennaio 2020

del Municipio di __________ sono annullate;

1.2

gli atti sono

rinviati al Municipio di __________ affinché riconosca all'insorgente il

pagamento delle spese funerarie del defunto A_________ come indicato nei

considerandi.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico del Comune di __________. Alla parte

ricorrente è restituito l'anticipo versato. Il Comune rifonderà complessivamente

fr. 2'000.- all'insorgente a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di

ricorso.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera