Dipendente comunale. Disdetta del rapporto di impiego. Decisione confermata dal Tribunale federale (STF 8C_49/2023 del 7 giugno 2023)

Incarto n.

52.2021.176

Lugano

12

dicembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 29 aprile

2021 del

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 10 marzo 2021 (n. 1146) del

Consiglio di Stato che ha accolto il ricorso di CO 1 avverso la risoluzione

del 23 ottobre 2019 con cui il Municipio del Comune di RI 1 ha disdetto il

suo rapporto di impiego;

ritenuto, in

fatto

A. CO 1 è stato assunto

alle dipendenze del Comune di RI 1 nel 2002. L'assunzione quale ausiliario del

servizio alberghiero della Casa anziani comunale è stata formalizzata nel 2007,

per un grado di occupazione del 50%. Lo statuto di CO 1 è quello di dipendente

nominato. Parallelamente, il medesimo lavora come autista per il Comune di __________.

B. Il 26 giugno 2018 CO 1

ha avuto un diverbio con la capo cure della casa anziani, a seguito del quale

il medesimo si è infortunato. Il dipendente è quindi stato totalmente assente

dal lavoro prima per infortunio e poi, dal 27 agosto 2018, per malattia. Dal 1°

luglio 2019 è tornato abile al lavoro in misura del 50%. Durante la sua

inabilità lavorativa, il medesimo ha continuato a lavorare per il Comune di __________.

C. Il 10 dicembre 2018,

l'__________ SA, assicuratore di indennità giornaliera per malattia del datore

di lavoro, a seguito di una perizia psichiatrica che considerava CO 1

totalmente inabile al lavoro presso la casa anziani, mentre completamente abile

in qualsiasi altro posto, ha invitato il dipendente e il datore di lavoro a

rescindere il rapporto di impiego con effetto immediato o al più tardi dal 1°

gennaio 2019. L'indennità giornaliera sarebbe quindi stata versata soltanto

fino al 31 dicembre 2018.

D. a. Con scritto del 30

aprile 2019 il Municipio di RI 1 ha proposto a CO 1 il suo trasferimento quale

aiuto operaio generico presso il cimitero comunale, invitandolo a manifestare

il suo accordo entro il 10 maggio 2019. L'autorità di nomina ha precisato che

il dipendente avrebbe dovuto presentare le proprie dimissioni da dipendente

della casa anziani ai sensi dell'art. 43 del regolamento organico per i

dipendenti della casa per anziani del 1° gennaio 1996 (ROCPA). Trattandosi di

una procedura concordata tra le parti, ha soggiunto il Municipio, non sarebbe

stato richiesto il rispetto dei termini di preavviso né sarebbero state

riconosciute indennità di uscita. Parallelamente, il dipendente sarebbe stato

assunto con lo statuto di incaricato per funzione stabile ai sensi dell'art. 10

ROD. Dopo tre anni di servizio, l'incarico sarebbe stato trasformato in nomina,

previa pubblicazione di un pubblico concorso, nell'ambito del quale sarebbe

tuttavia stato indicato che il posto è attualmente occupato da persona

incaricata.

b. L'8 maggio 2019 CO 1, per il tramite di un rappresentante sindacale, ha

innanzitutto precisato che nell'ambito di un incontro il Municipio si era reso

disponibile a procedere alla nomina dopo due contratti di incarico di sei mesi

nella nuova funzione. Ha quindi domandato, in alternativa alle dimissioni dalla

casa anziani, di poter beneficiare di un congedo non pagato di dodici mesi. Al

momento della nuova nomina avrebbe quindi rassegnato le proprie dimissioni. Ha

infine rivendicato uno stipendio non inferiore a quello percepito sino a quel

momento.

c. Il dipendente e l'autorità di nomina non sono giunti ad un accordo, restando

fermi nelle rispettive posizioni. Il 15 luglio 2019 Municipio ha quindi comunicato

a CO 1 che l'attività come aiuto operaio generico sarebbe iniziata il 2 agosto

seguente. Con e-mail del 30 luglio 2019 il rappresentante del dipendente ha

rifiutato la soluzione proposta, insistendo nel cercare una via alternativa.

Pure CO 1 personalmente ha contattato l'autorità di nomina lo stesso giorno per

manifestare il proprio disappunto e ribadendo di essere disposto ad accettare

un posto che gli garantisse le medesime sicurezze, rispettivamente di rientrare

in quello precedente.

E. Con scritto del 18

settembre 2019 l'autorità di nomina ha prospettato a CO 1 la disdetta del

rapporto d'impiego, fondata su motivi giustificati ai sensi dell'art. 75 cpv. 2

lett. c ROD, applicato a titolo suppletorio. In particolare, non potendo

entrare in considerazione la ripresa del servizio in casa anziani, considerata la

lunga assenza dal lavoro e i tentativi vani del Municipio di trovare un posto

alternativo, il rapporto di fiducia sarebbe venuto meno.

F. Raccolte le

osservazioni del dipendente, con decisione del 23 ottobre 2019 il Municipio ha

disdetto il rapporto di impiego con effetto al 30 aprile 2020 per i motivi

indicati in precedenza.

G. Con risoluzione del 10

marzo 2021 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto da CO 1

contro la predetta decisione municipale, annullandola. Il Governo ha ritenuto

inapplicabile l'art. 75 ROD, che prevede la possibilità di licenziare un

dipendente comunale per la fine di un mese con il preavviso di tre, per

giustificati motivi. Il rapporto di impiego di CO 1 presso la casa anziani è infatti

retto dal ROCPA, che sancisce la nomina quadriennale dei dipendenti,

analogamente al regime instaurato dalla LOC. Non vi è alcuna lacuna della legge

che esiga l'applicazione del ROD a titolo suppletorio. Di conseguenza,

l'autorità di nomina non poteva licenziare il dipendente fondandosi sulla

predetta norma.

H. Il Comune di RI 1

insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la risoluzione

governativa, chiedendone l'annullamento. Sostiene che il ROCPA, abrogato dal 1°

gennaio 2021 a favore della sottoscrizione del contratto collettivo di lavoro

per il personale occupato presso le Case per anziani ed altri enti del Canton

Ticino (CCL ROCA), in seguito alla creazione dell'Ente casa anziani RI 1 (ECA__________),

risultava rigido e lacunoso per quanto attiene alle modalità di scioglimento

del rapporto di impiego. La situazione venutasi a creare era insostenibile,

vista l'impossibilità di far rientrare il dipendente in casa anziani e il suo

rifiuto del trasferimento. Il Municipio sarebbe quindi stato legittimato a far

capo all'art. 75 ROD; la decisione governativa sarebbe lesiva dell'autonomia

comunale.

Fatti

I. All'accoglimento

del gravame si oppone CO 1. Contesta innanzitutto l'esistenza di una lacuna nel

ROCA che imponga il ricorso alle regole del ROD a titolo suppletorio. In ogni

caso, il licenziamento sarebbe da ritenere illecito anche qualora si potesse

applicare tale regolamento.

J. Il Consiglio di

Stato domanda di respingere il ricorso senza particolari osservazioni.

K. Con la replica e la

duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi.

L. La procedura è

rimasta sospesa per oltre nove mesi su richiesta del dipendente in accordo con

il ricorrente, nel tentativo di trovare un'intesa, che non è infine stata

raggiunta.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1

della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La

legittimazione attiva del ricorrente, direttamente interessato dalla decisione

governativa impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC).

Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm; art. 213 LOC), è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dal carteggio trasmesso dal

Consiglio di Stato e dalla documentazione prodotta dalle parti.

Considerandi

2.

2.1. I

dipendenti comunali sono di principio nominati ogni quadriennio, ovvero a tempo

determinato, con scadenza generale del rapporto d'impiego sei mesi dopo le

elezioni comunali (art. 125 e 127 LOC). La riconferma è presunta se, entro sei

mesi dalle elezioni, il Municipio non comunica al dipendente, precisandone i

motivi, la mancata conferma. Questa può avvenire solo per giustificati motivi

(art. 127 cpv. 3 LOC). Il motivo addotto per giustificare la mancata conferma

non richiede una colpa specifica del dipendente o una violazione puntuale dei doveri

di servizio; determinate è che il licenziamento risulti sorretto da motivi

oggettivamente sostenibili. La disdetta può quindi intervenire quando il

dipendente non è più in grado di assolvere il proprio compito o quando si

instaura una situazione incompatibile con il buon andamento del servizio, che

pregiudica il compiuto soddisfacimento dell'interesse pubblico curato

dall'amministrazione. Sono motivi giustificati, ad esempio, l'obiettiva

incapacità o inettitudine a esplicare le mansioni inerenti alla sua qualifica o

comunque a svolgere il lavoro per il quale il pubblico dipendente è stato

assunto o formato, lo scarso rendimento e in particolare la palese inefficienza

del funzionario; e ancora un'incompatibilità ambientale, dovuta a dissapori

gravi con i colleghi o ad attriti con i superiori, nociva all'andamento del

servizio, e in modo più generale qualsiasi comportamento che costituisce un

ostacolo obiettivo alla prosecuzione del rapporto d'impiego (STA 52.2017.518 del 27 giugno 2019 consid. 4

confermata in STF 8C_275/2021 del 4 giugno 2021, 52.2009.77 del 26 marzo 2009 consid. 2 confermata in STF 8C_411/2009 del 6 novembre

2009; cfr. Guido Corti, inadempimento dei doveri di servizio: sanzioni

disciplinari e provvedimenti amministrativi, Parere del 12 luglio 1995, in:

RDAT II/1995 p. 275).

2.2

Per l'art. 135

cpv. 1 LOC i rapporti d'impiego con i dipendenti del Comune devono essere

disciplinati dal regolamento comunale o dal regolamento organico dei

dipendenti.

Il Comune di RI 1 si è dotato del ROD, il quale si applica a tutti i dipendenti

ad eccezione dei docenti delle scuole elementari e materne e dei dipendenti

della casa per anziani (art. 1 ROD). Il rapporto di impiego di questi ultimi,

fino al 31 dicembre 2020, era infatti disciplinato dal ROCPA. Per quanto

attiene alla fine del rapporto di impiego, l'art. 43 ROCPA riprende il regime

della scadenza quadriennale delle nomine instaurato dall'art. 127 LOC.

Diversamente, l'art. 75 ROD prevede la possibilità di disdire il rapporto di

impiego dei dipendenti nominati, in presenza di giustificati motivi, per la

fine di un mese con il preavviso di tre mesi. Tra i giustificati motivi, l'art.

75.

cpv. 2 lett. c ROD contempla qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva,

data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina

possa continuare il rapporto d'impiego nella stessa funzione o in un'altra

funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti (cfr. anche art. 60

cpv. 3 lett. g LORD).

3.

L'autorità di

nomina ha licenziato il dipendente facendo capo all'art. 75 cpv. 2 lett. c ROD,

applicato a titolo suppletorio. Il Consiglio di Stato, accogliendo il gravame

di CO 1 ha annullato la disdetta, ritenendo che non vi fosse alcuna lacuna nel

ROCPA che legittimasse di ricorrere alle norme del ROD. Esso ha considerato che

il regime instaurato dall'ormai abrogato ROCPA corrisponde al sistema ancorato

nella LOC, ciò che non permette di definirlo desueto o incompleto. La tesi del

Consiglio di Stato è pienamente condivisibile. Il legislatore comunale ha

chiaramente escluso l'applicazione del ROD ai dipendenti attivi in casa

anziani, i quali erano assoggettati al ROCPA, che regolava in modo esaustivo le

modalità di disdetta dei dipendenti nominati. Non è appellandosi all'autonomia

comunale e all'ampio potere di apprezzamento riservato all'autorità di nomina

in questo ambito che il Municipio può rinunciare ad applicare le disposizioni

che reggono il rapporto di impiego del dipendente della casa anziani per sceglierne

altre atte a risolvere la situazione a proprio vantaggio. Le censure del

ricorrente sono quindi infondate.

4.

Visto quanto

precede, il ricorso va respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del

Comune (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), che rifonderà congrue ripetibili al

resistente (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera