Dipendenti pubblici. Indennità d'uscita. Accordo sull'importo e buona fede

Incarto n.

52.2021.181

Lugano

8

novembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 29 aprile 2021 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 10 marzo 2021 (n. 1160) del

Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro la decisione del 24

aprile 2020 con cui il Consorzio Protezione Civile CO 1 gli ha riconosciuto

un'indennità d'uscita di complessivi fr. 271'950.10;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 1° dicembre

2009, la Delegazione del Consorzio protezione civile CO 1 ha aperto nei confronti di RI 1, capo istruttore e sostituto del

comandante, un'inchiesta amministrativa per violazione intenzionale dei

doveri di funzione e dell'obbligo di

fedeltà, nonché delle prescrizioni contenute nella direttiva concernente

l'uso degli strumenti informatici e di

telecomunicazione del 5 marzo 2009. Raccolte le giustificazioni del dipendente

inquisito, la Delegazione consortile l'ha licenziato con decisione del

22 febbraio 2010, dichiarata immediatamente esecutiva, ritenendolo colpevole

delle violazioni dei doveri di servizio addebitategli e privandolo del diritto

allo stipendio.

b. Il licenziamento in tronco è stato confermato dal Consiglio di Stato, che

con giudizio del 5 ottobre 2010 ha respinto l'impugnativa contro di esso

interposta da RI 1.

c. Con sentenza del 23 aprile 2012 (STA 52.2010.411), il Tribunale cantonale

amministrativo ha invece accolto il gravame inoltrato da RI 1 contro il

predetto giudizio governativo, che ha annullato, assieme al controverso

provvedimento della Delegazione consortile.

d. Un ricorso in materia di diritto pubblico, inoltrato dal CO 1 al Tribunale

federale contro la summenzionata sentenza di questa Corte, è stato respinto con

sentenza del 17 gennaio 2013 .

B. a. A seguito di

circostanze che saranno riprese, per quanto necessario, nei seguenti

considerandi, il 13 maggio 2013 RI 1 ha

chiesto al CO 1 di pronunciarsi con decisione formale sul suo diritto a

percepire ulteriormente lo stipendio, ritenendosi

tuttora alle sue dipendenze.

b. Con risoluzione del 4 luglio 2013, la Delegazione consortile ha respinto

l'istanza, ribadendo che il rapporto d'impiego era stato sciolto con il

licenziamento.

c. Con risoluzione del 17 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta decisione della Delegazione

consortile, accogliendo il ricorso

contro di essa inoltrato da RI 1, obbligando il CO 1 a continuare a

versagli lo stipendio. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il rapporto

d'impiego sussistesse ulteriormente poiché il Tribunale cantonale

amministrativo aveva annullato la decisione di licenziamento.

d. Il Tribunale cantonale amministrativo,

con decisione del 3 novembre 2014 (STA 52.2014.25), ha respinto il ricorso

inoltrato dal CO 1 avverso la predetta risoluzione governativa. La Corte

ha ritenuto che RI 1 era stato reintegrato nella funzione precedentemente

occupata grazie all'annullamento del suo licenziamento deciso con la citata sentenza del 23 aprile 2012. Essa è

infatti cresciuta in giudicato, non avendo il CO 1 contestato la disattenzione

dell'art. 69 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19

aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), che prescriveva al Tribunale di limitarsi ad

accertare l'illegittimità del provvedimento.

C. a. Nel frattempo, con decisione del 25 marzo 2014,

il CO 1 ha sciolto il rapporto di impiego di RI 1 per mancata conferma,

ritenuto che lo stesso sarebbe giunto a scadenza il 3 aprile 2014.

b. Il ricorso interposto da RI 1 contro la predetta risoluzione è stato

respinto dal Consiglio di Stato il 4 marzo 2015. Decisione, quest'ultima,

confermata dal Tribunale cantonale amministrativo che ha disatteso

l'impugnativa inoltrata da RI 1 (STA 52.2015.199 del 4 dicembre 2015). Il

Tribunale ha in sunto concluso che i rapporti tra le parti erano deteriorati al

punto da non apparire ragionevole esigere il mantenimento in servizio del

ricorrente, senza tuttavia esprimersi sulle responsabilità addebitabili al

ricorrente nel conflitto. Estranea alla procedura, ha stabilito il Tribunale in

quella sede, era la questione relativa al diritto del ricorrente a un'indennità

di uscita, sulla quale spettava alla Delegazione consortile determinarsi in

prima istanza.

D. a. Con decisione del

24 agosto 2016 la Delegazione consortile ha respinto la richiesta di RI 1

tendente al versamento di un'indennità per mancata conferma ai sensi dell'art.

7 del regolamento organico del personale del CO 1 del 23 gennaio 1989 (ROP)

dell'importo di fr. 245'613.-, calcolata tenendo conto di 28,5 anni di servizio

e dell'ultimo stipendio percepito. L'autorità ha ritenuto che la condotta del

dipendente abbia instaurato una situazione incompatibile con il buon andamento

del servizio e rotto irrimediabilmente il rapporto di fiducia che il datore di

lavoro deve poter riporre nel vice-comandante. Comportamenti che avrebbero

potuto giustificare il licenziamento per motivi gravi, impedendo così al

dipendente di aspirare all'indennità di cui all'art. 7 ROP.

b. RI 1 ha impugnato la predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il

quale ha respinto il gravame con risoluzione del 25 ottobre 2017.

c. Il Tribunale cantonale amministrativo ha invece accolto il ricorso

interposto da RI 1 contro la decisione governativa, annullandola assieme a

quella consortile (STA 52.2017.616 del 23 ottobre 2019). La corte ha ritenuto

che la mancata conferma non era giustificata da motivi che avrebbero potuto

condurre al licenziamento durante il periodo di nomina, con la conseguenza che

allo stesso non poteva essere negato il diritto all'indennità d'uscita. Gli

atti sono quindi stati rinviati alla Delegazione consortile affinché

riconoscesse al ricorrente l'indennità d'uscita ai sensi dell'art. 7 ROP. Il

Tribunale ha pure stabilito che la stessa sarebbe dovuta corrispondere all'ultima

mensilità di stipendio moltiplicata per gli anni di servizio, considerato che

il rapporto di impiego ha preso fine il 3 aprile 2014. Ha infine precisato che,

data la sua natura salariale, dall'indennità sarebbero stati dedotti gli oneri

sociali.

E. a. Con e-mail del 9

dicembre 2019, il segretario del CO 1 ha trasmesso al legale di RI 1 il calcolo

dell'indennità d'uscita, quantificata in fr. 229'951.95 oltre interessi dal 6

giugno 2016, per un totale di fr. 271'950.10.

b. Il 20 dicembre 2019, la Delegazione consortile ha confermato per scritto a RI

1, per il tramite del suo legale, il predetto importo, benché di principio non

ritenesse dati i presupposti per il riconoscimento degli interessi di mora dal

2016, in difetto di una vera e propria interpellazione.

c. Con corrispondenza elettronica dell'11 febbraio 2020 l'ex dipendente ha

accettato, per il tramite del suo legale, il conteggio trasmessogli il 9

dicembre precedente, con l'invito a intraprendere tutto quanto necessario

affinché l'indennità fosse versata entro il 28 febbraio 2020.

F. Il 1° aprile

2020 il legale del CO 1 ha sottoposto al Consorzio e a RI 1 una proposta di

convenzione volta a disciplinare tutti i contenziosi aperti tra le parti, tra

cui il pagamento dell'indennità di uscita.RI 1 ha comunicato il proprio

disaccordo a sottoscrivere la convenzione, nella misura in cui prevedeva lo

stralcio della causa civile pendente dinanzi alla Pretura di __________, che a

suo avviso doveva restare separata dalla questione relativa all'indennità di

uscita. Quest'ultima, ha osservato l'ex dipendente, ammonterebbe inoltre a fr.

298'937.50, siccome dovrebbe comprendere interessi moratori dal 3 aprile 2014,

data della fine del rapporto di impiego.

G. Dopo aver preso

posizione per scritto annunciando il versamento dell'indennità, la delegazione

consortile, con decisione del 24 aprile 2020 ha riconosciuto a RI 1

un'indennità d'uscita di complessivi fr. 271'950.10, già versati in favore del

medesimo.

H. Contro la predetta

decisione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, pretendendo il

riconoscimento degli interessi di mora dal 3 aprile 2014 e non solo dal 6

giugno 2016. Il Governo ha respinto il ricorso ritenendo innanzitutto che lo

scritto del 6 giugno 2016 dell'ex dipendente costituisca una valida messa in

mora atta a far nascere gli interessi di ritardo. D'altro canto, l'importo

stabilito dalla Delegazione consortile e frattanto versato a RI 1 è stato

concordato tra le parti. L'odierno agire del medesimo configurerebbe un venire

contra factum proprium e sarebbe pertanto contrario al principio della

buona fede.

Fatti

I. RI 1

impugna ora la predetta decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento e la riforma nel senso che

l'indennità d'uscita sia stabilita in fr. 297'861.55. Sostiene che l'adesione

al conteggio presentato il 9 dicembre 2019, che contemplava il versamento di

interessi di mora a partire dal 6 giugno 2016, indicava che la somma doveva

essere versata entro il 28 febbraio 2020. Siccome il Consorzio non ha

rispettato tale termine, il ricorrente ha ritenuto di dipartirsi da tale

accordo chiedendo il versamento integrale degli interessi di ritardo, ossia dal

3 aprile 2014. Questi gli spetterebbero di diritto per il principio dedotto

dalla giurisprudenza secondo cui l'interpellazione con cui il creditore mette

il debitore in mora (art. 102 cpv. 1 del codice delle obbligazioni del 30 marzo

1911; CO; RS 220) non è necessaria quando dal contegno del debitore risulti che

sarebbe inutile. Vale a dire ogniqualvolta appaia iniquo esigerla poiché il

comportamento del debitore o altre circostanze rendono tali formalità inutili

secondo le regole della buona fede e meglio quando il termine stabilito ("Verfalltag")

può essere pure desumibile dalle circostanze secondo il contenuto del contratto

che disciplina il rapporto tra le parti. Principio che si applicherebbe al caso

concreto grazie al rinvio del ROP alle norme del CO, ma in ogni caso per un

principio generale secondo cui tutti gli elementi del salario e le pretese

salariali del dipendente devono essere liquidate al più tardi al termine del

rapporto di lavoro. L'indennità di uscita era pertanto esigibile già dal 3

aprile 2014.

J. All'accoglimento

del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni e

il CO 1. Questo contesta innanzitutto che il ricorrente abbia fissato un

termine perentorio scadente il 28 febbraio 2020 per versare l'indennità. Ciò

costituiva tuttalpiù un auspicio a che il Consorzio procedesse celermente,

essendo il ricorrente conscio che l'operazione avrebbe richiesto un certo

tempo, necessitando il coinvolgimento di tutti i Comuni consorziati. La

richiesta del ricorrente di ottenere gli interessi precedenti al 2016 sarebbe

pertanto manifestamente contraria al principio della buona fede, avendo il

medesimo accettato senza riserve l'importo proposto.

K. Il ricorrente ha

rinunciato a presentare una replica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 42 della

legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (RL 183.100), che

dichiara applicabile per analogia l'ordinamento delle competenze sancito

dall'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL

181.100).

La legittimazione

attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio

impugnato, è certa (art. 209 lett. b LOC e art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e 213 cpv. 2 LOC), è dunque ricevibile in

ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Gli elementi utili per il giudizio emergono con sufficiente chiarezza dalla

documentazione prodotta dalle parti.

Considerandi

2.

Il Tribunale

cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto

(art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece ammissibile

soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Nella materia

che ci occupa la legge non estende il potere di cognizione del Tribunale

all'adeguatezza. Censurabili sono

quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono

insostenibili, prive di ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti

lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di

trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa

ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).

3.

3.1. Il

ricorrente contesta la decisione governativa sostenendo innanzitutto che gli

interessi di mora sull'indennità di uscita decorrano dal giorno in cui il

rapporto di impiego ha preso fine. Avversa inoltre la conclusione del Consiglio

di Stato secondo cui, avendo accettato l'importo proposto dal CO 1, il suo

agire odierno sarebbe contrario alla buona fede: l'accordo prevedeva infatti un

termine per il pagamento che non è stato rispettato.

3.2

Come esposto in narrativa, al ricorrente è stato sottoposto il conteggio

dell'indennità d'uscita, il cui importo di fr. 271'950.10 contemplava gli

interessi dal 6 giugno 2016. Con un ulteriore scambio di corrispondenza, la

Delegazione consortile ha precisato che il riconoscimento degli interessi

moratori preannunciato costituiva una concessione nell'ottica di chiudere la

vertenza, ma che la data di decorrenza non sarebbe stata modificata. Con e-mail

dell'11 febbraio 2020, l'insorgente ha accettato tale conteggio senza riserve,

esprimendo incondizionato assenso a una proposta inequivocabile. L'invito a

fare tutto quanto necessario affinché l'indennità fosse versata entro il 28

febbraio 2020 non implica affatto la possibilità di rimettere in discussione l'accordo

in merito al conteggio in caso di mancato pagamento entro quella data. D'altro

canto, difficilmente il ricorrente poteva aspettarsi un versamento in tempi

così ristretti, ritenuto che l'operazione richiedeva il coinvolgimento di tutti

i Comuni consorziati. Soltanto in aprile 2020, dopo due mesi di silenzio,

nell'ambito di discussioni più ampie relative ad altri contenziosi in essere

con l'ex datore di lavoro, il ricorrente ha in modo sorprendente tentato di

rimettere in discussione le precedenti pattuizioni. La decisione governativa è

pertanto pienamente sostenibile laddove ravvisa un atteggiamento del ricorrente

contrario al principio della buona fede di cui all'art. 5 cpv. 3 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), precetto costituzionale che deve essere rispettato non solo dagli

organi dello Stato e dalle autorità ma anche dai privati.

Indipendentemente quindi dalla questione di sapere da quale momento decorrano

gli interessi di mora sull'indennità di uscita, che può rimanere indecisa,

l'accordo incondizionato manifestato dopo due mesi di riflessione dall'insorgente,

assistito da un legale, non gli permette di reclamare oggi interessi

oltrepassanti quanto pattuito senza violare il predetto principio

costituzionale.

4.

Visto quanto

precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a

carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). ll medesimo

dovrà rifondere al Consorzio congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

Il ricorrente verserà al Consorzio fr. 1'200.- di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera