Scioglimento di un consorzio concernente un acquedotto

Incarto n.

52.2021.194

Lugano

9

maggio 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Reto Peterhans

statuendo sul ricorso del 10 maggio

2021 di

RI

1

RI 3

RI

4

RI

5

RI

6

RI

7

RI

8

RI

9

RI

10

RI

11

RI

12

RI 14

RI

15

RI

16

RI

17

patrocinati

da: PA 1

contro

la risoluzione del 31 marzo 2021 (n. 1716) con cui

il Consiglio di Stato scioglie con effetto immediato il Consorzio

obbligatorio per l'acquedotto di C__________ stabilendo che il Comune di __________

subentra in tutti i diritti e obblighi volti a garantire il regolare servizio

di distribuzione di acqua potabile, devolvendo a quest'ultimo i beni immobili

e mobili e privando di effetto sospensivo l'eventuale ricorso;

ritenuto, in

fatto

A. Il Consorzio

obbligatorio per l'acquedotto di C__________ (Consorzio), frazione dell'allora

Comune di __________, nel frattempo confluito in quello di __________, è stato

istituito dal Consiglio di Stato con decreto esecutivo del 14 aprile 1944 (BU

1944, 137). Ne fanno parte tutti i proprietari di terreni inedificati o

edificati, di case d'abitazione, condomini e singoli appartamenti siti nel

comprensorio consortile, ai quali esso non può rifiutare la fornitura d'acqua

(art. 1 del regolamento consortile del 27 marzo 2009; RC). Attualmente i

consorziati sono una trentina e gli abitanti serviti circa 120. Gli impianti

dell'acquedotto si compongono di due sorgenti poco distanti tra loro di cui

solo una è attiva ("presa nuova", mapp. 7 di __________-__________;

l'altra, "presa vecchia", mapp. 8 di __________-__________, necessita

di lavori ed è disinserita per problemi di potabilità), di un serbatoio, di un

impianto di trattamento UV, della rete di distribuzione, di una fontana (mapp. 9

di __________-__________) e di idranti.

B. a. Rilevati alcuni

problemi nell'amministrazione e nell'esecuzione dei compiti a esso affidati, il

Dipartimento del territorio ha prospettato ai consorziati lo scioglimento del

Consorzio e la cessione delle sue attività al Comune di __________, dando loro

la possibilità di esprimersi in merito.

b. Raccolte le

osservazioni del Consorzio e di alcuni consorziati, con risoluzione del 31

marzo 2020 il Consiglio di Stato ha sciolto il Consorzio con effetto immediato,

devolvendone i beni immobili (mapp. 8, 7 e 9 di __________-__________) e mobili

(saldo attivo del Consorzio, al netto di spese e tasse) al Comune di __________,

subentrante in tutti i diritti e obblighi volti a garantire il regolare

servizio di distribuzione dell'acqua potabile.

Preliminarmente, l'Esecutivo

cantonale considera che nella misura in cui il mandato all'avvocato PA 1 non

sarebbe stato approvato dall'Assemblea, egli rappresenterebbe unicamente coloro

che l'hanno sottoscritto, ovvero RI 8 e RI 2. Secondo il Governo l'operatività

del Consorzio non sarebbe più assicurata e questi non sarebbe in grado di far

fronte agli impegni che si prospettano nonché di garantire lo scopo prefissato,

ovvero la manutenzione e l'erogazione di acqua potabile. Il Consiglio di Stato

rimprovera inoltre al Consorzio di non aver proceduto, nonostante i solleciti

da parte dei servizi cantonali, al risanamento di tutte le non conformità

costate dal Laboratorio cantonale in sede ispettiva. La misura si

giustificherebbe alla luce dell'importante interesse pubblico in gioco.

Impraticabile, per contro, sarebbe la nomina di un amministratore che gestisca

il Consorzio sino all'entrata in funzione di una nuova delegazione, ciò che non

costituirebbe una soluzione a lungo termine, mentre non è ravvisabile, in

particolare a causa della conflittualità esistente tra i consorziati, la

ricostituzione di una delegazione legalmente operativa e capace di garantire la

reale esecuzione delle opere di risanamento richieste.

C. Nel frattempo, il 12 marzo

2021 si è tenuta l'assemblea ordinaria del Consorzio, in occasione della quale,

in particolare, è stata nominata una nuova delegazione, eletto RI 13 quale

presidente e ratificato il mandato del patrocinatore di tutelare gli interessi

del Consorzio. Le decisioni prese nel corso dell'assemblea sono tuttavia state

dedotte da alcuni consorziati davanti al Consiglio di Stato.

D. Il Consorzio e alcune

persone fisiche elencate nel rubrum, per la maggior parte consorziati,

insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandando

l'annullamento della decisione impugnata, previo il ripristino dell'effetto

sospensivo del gravame.

Fatti

I ricorrenti spiegano

innanzitutto che il mandato del patrocinatore, che comunque rappresenta anche

singoli consorziati, sarebbe stato nel frattempo ratificato nel corso della

citata assemblea. Essi invocano quindi una lesione del loro diritto di essere

sentiti, poiché sarebbe stata loro negata la possibilità di visionare la

documentazione alla base della decisione impugnata, tra cui le osservazioni

relative al progetto di decisione di scioglimento, per cui contestano quanto

riportato nel provvedimento impugnato. Il Consorzio, poi, potrebbe essere

sciolto unicamente tramite decreto governativo, come prevede l'art. 28 della legge

sui Consorzi del 21 luglio 1913 (Lcons; RL 723.100).

Dal profilo materiale,

gli insorgenti sostengono che il Governo avrebbe statuito sulla base di dicerie,

senza effettuare alcuna verifica strutturale, amministrativa né contabile. In

realtà il Consorzio sarebbe operativo, avrebbe già dato seguito in grande

misura al risanamento delle non conformità riscontrate mentre altre sarebbero

in procinto di esserlo; esso disporrebbe inoltre di infrastrutture confacenti e

recentemente rinnovate. La repentina decisione governativa, che non è stata preceduta

da richiami e, laddove questi inefficaci, dalla nomina di un commissario o un

amministratore, sarebbe sproporzionata. Ritenuto che l'interesse pubblico del

Consorzio non sarebbe venuto meno, esso non potrebbe essere sciolto. Infine, devolvere

i beni di proprietà consortile al Comune di __________ senza contropartita per

i consorziati, sarebbe lesivo della garanzia della proprietà.

E. Chiamati a presentare

una risposta, il Consiglio di Stato e il Comune di __________ resistono al

ricorso e domandano il rigetto della domanda provvisionale. Degli argomenti si

dirà, ove necessario, in diritto.

F. Il secondo

scambio di allegati ha visto una sostanziale conferma delle tesi e domande, con

i ricorrenti che inoltre contestano la partecipazione del Comune alla

procedura.

G. Ottenuto, dietro

sollecito, l'incarto completo dalla precedente istanza, il Giudice delegato ha

assegnato un termine alle parti per formulare eventuali osservazioni. Della

possibilità hanno fatto uso i ricorrenti; delle loro considerazioni si dirà,

dove necessario, in seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. In passato, questo Tribunale ha declinato la

propria competenza laddove la contestazione verteva sullo scioglimento di un consorzio

per il motivo che esso aveva conseguito le finalità per le quali era stato

costituito. In questo caso, infatti, l'impugnativa sarebbe rivolta verso la

pubblica utilità dell'ente resistente (STA DP/84 del 28 marzo 1985 consid. 1.1).

In tempi recenti, la Corte ha avuto modo di precisare che solo quando a essere

contestata è la pubblica utilità dell'opera in quanto tale l'impugnativa ricade

nell'ambito di applicazione dell'art. 10 cpv. 3 Lcons e, pertanto, nella

competenza del Gran Consiglio (RtiD I-2009 n. 10 consid. 3.2.). Ciò che non è

il caso in concreto: nessuno mette in dubbio l'interesse pubblico dell'acquedotto

in parola, che serve una zona edificabile abitata. Controverso è, per contro,

il quesito di sapere se questo interesse pubblico debba essere perseguito

ancora tramite il Consorzio in questione. Ferma questa premessa, la competenza

del Tribunale cantonale amministrativo discende dunque dall'art. 32 cpv. 2 Lcons. Quanto alla legittimazione

attiva, ritenuto che il ricorso è presentato anche da consorziati, certamente

legittimati a insorgere (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), non è necessario

chinarsi sulla potestà di ricorrere del Consorzio, di RI 12 né di RI 17, che il Governo contesta. Tempestivo

(art. 68 cpv. 1 LPAmm), il gravame può essere evaso sulla base degli atti all'incarto

(art. 25 cpv. 1 LPAmm).

1.2. Contrariamente a

quanto pretendono gli insorgenti, al Comune dev'essere riconosciuta la qualità

di parte (art. 3 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Secondo l'art. 29 Lcons quando l'interesse pubblico

lo richieda il Consiglio di Stato può, dietro istanza di uno o più interessati

o d'ufficio, decretare l'istituzione di consorzi obbligatori per

qualsivoglia opera, cui tornano applicabili le disposizioni degli art. da 4 a

22.

e da 25 a 28 Lcons, riferiti ai consorzi per opere di sistemazione di acque,

di premunizione ecc. (art. 30 Lcons).

L'art. 28 Lcons, dal canto suo,

stabilisce che nessun consorzio può essere sciolto se non in forza di uno

speciale decreto del Governo. La normativa non ne specifica le condizioni. Né i

materiali preparatori forniscono particolari motivazioni, atteso come questo

disposto (corrispondente all'art. 29 del progetto commissionale) è stato

adottato senza discussione (cfr. RVGC, Sessione ordinaria primaverile 1913,

pag. 228). Entra comunque in linea di conto innanzitutto il venir meno

dell'interesse pubblico che ha condotto alla sua istituzione (art. 29 Lcons

e

contrario). La legge conferisce dunque al Governo un vasto margine di

manovra in merito all'istituzione e allo scioglimento di un consorzio, già solo

per la formulazione potestativa dell'art. 29 Lcons. In questi casi il Tribunale

si limita a verificare che l'autorità non abbia ecceduto nell'esercizio del

potere di apprezzamento, ciò che costituisce una violazione del diritto (art.

69.

cpv. 1 lett. a LPAmm). Inoltre, l'art. 29 Lcons pone quale (unica) condizione

all'istituzione di un consorzio la sussistenza di un interesse pubblico,

concetto giuridico indeterminato il cui contenuto normativo dev'essere individuato

dall'autorità decidente (in concreto il Consiglio di Stato) per il tramite di

un processo interpretativo. Anche in questo caso, sebbene si tratti di una

questione di diritto che la Corte potrebbe in linea di principio esaminare

liberamente, il Tribunale dà prova comunque di un certo riserbo, per tener

conto delle competenze tecniche e delle questioni locali, che l'autorità

decidente meglio conosce.

3.

Dev'essere

innanzitutto respinta la tesi secondo cui il Governo avrebbe disatteso l'art.

28.

Lcons nella misura in cui non poteva procedere con una risoluzione, ma

avrebbe dovuto far capo allo strumento del decreto, ovvero un atto normativo

dal carattere generale e astratto. Ora, al di là della terminologia impiegata

dalla Lcons, la cui adozione risale a ben oltre un secolo fa, il Governo nel

decretare l'istituzione o lo scioglimento di un consorzio adotta in realtà una

decisione (sinonimo di risoluzione), in quanto concerne un rapporto di diritto

amministrativo individuale e concreto. Così

come formulata, la norma è piuttosto tesa a sottolineare il carattere

obbligatorio del consorzio, ovvero che coloro che ne sono chiamati a far parte

non possono deciderne lo scioglimento autonomamente, prerogativa riservata al Consiglio

di Stato.

4.

I ricorrenti lamentano

la violazione del diritto di essere sentiti per il fatto che il Governo ha

negato loro la possibilità di visionare la documentazione posta alla base della

decisione di scioglimento del Consorzio e, in particolare, le osservazioni

pervenute in relazione al progetto di risoluzione.

4.1

Per costante

giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono

determinati innanzitutto dalla normativa cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime

dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).

4.1.1

L'art. 34 LPAmm

pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite. Esso

viene di regola esercitato per iscritto e prima che l'autorità adotti una

decisione (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm). Solo in casi particolari si può

prescindere dalla preventiva audizione (art. 35 cpv. 3 lett. a - d LPAmm). Nei

procedimenti di prima istanza, inoltre, l'autorità non sente le parti prima di

adottare una decisione se vi è pericolo nell'indugio o se un'audizione

preventiva può vanificare lo scopo della decisione, sempreché la decisione sia

impugnabile con ricorso e nessun'altra disposizione conferisca alle parti il

diritto di essere preliminarmente sentite (art. 35 cpv. 4 LPAmm).

Ancorché la LPAmm non

imponga alle autorità di prime cure di fissare alle parti di una procedura un

termine per prendere posizione sulle allegazioni introdotte nel quadro d'applicazione

dell'art. 34 LPAmm, dal diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2

Cost. scaturisce comunque direttamente un diritto di replica. In tutti i

procedimenti di diritto amministrativo che si concludono con una decisione

individuale e concreta, tale norma assicura infatti un diritto di replicare

alle prese di posizione dell'autorità o della controparte, nella misura in cui

contengono nuovi elementi, ammissibili dal profilo processuale e suscettibili d'influire

sul provvedimento (cfr. DTF 138 I 154 consid. 2.3.2; STF 1C_221/2018 del 10 settembre

2018.

consid. 2.2, 1C_325/2018 del 15 marzo 2019 consid. 5.2).

Questo diritto di

replica "in senso stretto" si distingue da quello di prendere

conoscenza e di pronunciarsi sulle allegazioni degli altri partecipanti alla

procedura fondato sull'art. 6 n. 1 della convenzione per la salvaguardia dei

diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS

0.101), applicabile in tutti i procedimenti giudiziari (ma non in quelli

dinanzi ad altre autorità), che non fa invece dipendere il diritto dalla

pertinenza dell'allegazione (cfr. DTF 138 I 154 consid. 2.3.3 e 2.5; STF

1C_221/2018 citata consid. 2.2).

4.1.2

La facoltà di

consultare gli atti, pure componente del diritto di essere sentito, è ancorata

all'art. 32 LPAmm, secondo cui chi è parte in un procedimento amministrativo ha

diritto di esaminare gli atti (cpv. 1). Tale diritto può essere eccezionalmente

negato soltanto a protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria

in corso; il rifiuto dev'essere motivato e annotato agli atti (art. 33 cpv. 1

LPAmm). L'atto il cui esame è stato negato a una parte può essere adoperato

contro di essa soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per

iscritto il contenuto essenziale e le ha dato inoltre la possibilità di

pronunciarsi e di indicare prove contrarie (cpv. 2).

Il diritto di

consultare gli atti si estende anche a dopo la pronuncia della decisione nell'ottica

di una possibile impugnazione (Bernhard

Waldmann/Magnus Oeschger in: Waldmann/Weissenberger [curatori], Praxiskommentar

Verwaltungsverfahrens-

gesetz [VwVG], II ed., Zurigo

2016, n. 32 ad art. 26). Anche in questo caso il diritto di esaminare

gli atti può essere negato a tutela di interessi pubblici o privati (art. 33

LPAmm per analogia; DTF 129 I 249 consid. 3).

4.1.3

Il diritto di

essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua

violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità,

indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387

consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il

vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso

disponga dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I 129

consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione,

segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con

rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la

persona interessata non subisce un pregiudizio dalla concessione successiva del

diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129

consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità

pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, a un

risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I

279.

consid. 2.6.1 con rinvii).

4.2

In concreto, con

scritti del 19 gennaio 2021 rispettivamente del 9 febbraio 2021 il Dipartimento

d'intesa con la Sezione degli enti locali (SEL) ha prospettato ai consorziati

lo scioglimento del Consorzio e la cessione delle sue attività al Comune di __________.

Nei termini assegnati, sono giunte dieci prese di posizione, che il Governo ha

poi riassunto nella decisione del 31 marzo 2021 impugnata (pag. 4-6), traendo

dalle stesse la conclusione che il Consorzio non fosse legalmente operativo

(pag. 7) e anche che la ricostituzione di una delegazione legalmente operativa

non fosse ravvisabile, in particolare per la conflittualità presente nel Consorzio.

Ora, in forza di quanto

spiegato in precedenza, il Governo avrebbe innanzitutto dovuto intimare tali

scritti alle parti, permettendo loro di prendere posizione in merito, poiché

contenevano nuovi elementi posti poi alla base della decisione impugnata.

È poi a ragione che i

ricorrenti ritengono di essere stati menomati nel loro diritto di consultare

gli atti nella misura in cui il Consiglio di Stato, per il tramite della

Divisione dell'ambiente, ha rinviato RI 8 e RI 2 a formulare la relativa

domanda nell'ambito dell'impugnativa davanti al Tribunale. Nulla muta al

riguardo che il contenuto di queste prese di posizione sia stato poi riassunto

nella decisione impugnata. Infatti, essa non spiega minimamente per quale

motivo sarebbe data un'eccezione al principio secondo cui le parti hanno

diritto a esaminare gli atti ed esprimersi sulle risultanze dell'istruttoria.

Costringere queste a impugnare la decisione per poter avere accesso ai

documenti dell'incarto, oltre che ledere il loro diritto di essere sentito, è

contrario all'economia processuale, laddove vi è il rischio di avviare

inutilmente una causa che, oltre a caricare senza necessità le istanze

superiori, provoca costi sia per lo Stato sia per il singolo cittadino.

4.3

Come visto in

narrativa, il giudice delegato ha comunque sollecitato la trasmissione della

documentazione mancante e l'ha messa a disposizione dei ricorrenti, i quali hanno

potuto esprimersi in merito. Ritenuto che il Tribunale è chiamato a esaminare

la legalità del provvedimento, ciò che comprende la verifica del corretto

esercizio del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm), esso

dispone per finire della medesima cognizione della precedente istanza. Pertanto

la Corte considera sanata la violazione del diritto di essere sentiti patito

dagli insorgenti, ma ne terrà conto nella fissazione delle spese della presente

procedura.

5.

5.1. Giusta

l'art. 20 cpv. 1 della legge federale sulla protezione delle acque del 24

gennaio 1991 (LPAc; RS 814.20), i Cantoni delimitano zone di protezione attorno

alle captazioni di interesse pubblico d'acqua sotterranea e agli impianti di interesse

pubblico e di alimentazione delle falde e stabiliscono le necessarie

limitazioni del diritto di proprietà (cfr. inoltre l'art. 29 cpv. 2 e 4

dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998; OPAc; RS

814.201

e il relativo allegato 4, numero 12).

Le zone di protezione

delle acque sotterranee hanno lo scopo di proteggere le captazioni e le acque

sotterranee da inquinamenti prima del loro utilizzo a fini potabili. Esse si

suddividono in S1 (zona di captazione), S2 (zona di protezione adiacente) e S3

(zona di protezione distante). La zona S1 comprende le immediate adiacenze

della captazione e deve impedire che la stessa e gli impianti di ravvenamento

nonché le loro immediate vicinanze vengano danneggiati o inquinati. La zona S2

è invece dimensionata (di regola tramite prove di tracciamento) in modo che il

tempo di permanenza dell'acqua di falda (durata di deflusso, durata di

permanenza) dal limite esterno della zona S2 verso la captazione sia di almeno di

10.

giorni e la distanza della zona S1 sino al bordo esterno della zona S2 sia

di almeno 100 m nel senso generale del deflusso. La zona S2 deve impedire che

l'acqua sotterranea venga inquinata da scavi e lavori sotterranei nelle

vicinanze di captazioni e impianti di ravvenamento e, inoltre, che l'afflusso

alla captazione venga ostacolato da costruzioni sotterranee (per tutto quanto

precede, cfr. anche UFAFP, Istruzioni pratiche per la protezione delle acque

sotterranee, Berna 2004, pag. 39 segg. [Istruzioni 2004]; Arnold Brunner in: Hettich/Jansen/Norer

[curatori], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zurigo 2016, n. 16-18).

5.2

L'acqua destinata

al consumo umano è una derrata alimentare (art. 4 cpv. 2 lett. a della legge

federale sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso del 20 giugno 2014;

LDerr; RS 817.0) e, pertanto, quella potabile distribuita dagli acquedotti

dev'essere conforme alle normative in materia.

Secondo l'art. 77 cpv.

1.

lett. a dell'ordinanza sulle derrate alimentari e gli oggetti d'uso del 16

dicembre 2016 (ODerr; RS 817.02), per le derrate alimentari la buona prassi di

fabbricazione comprende le procedure volte a garantire che i prodotti derivati

da materie prime e semilavorati siano sicuri e che i consumatori non siano

tratti in inganno sul vero valore del prodotto. Essa è retta, prosegue la norma

(cpv. 2), dalle prescrizioni in uso nel settore. Inoltre, l'art. 4 cpv. 2

dell'ordinanza del DFI sull'acqua potabile e sull'acqua per piscine e docce

accessibili al pubblico del 16 dicembre 2016 (OPPD; RS 817.022.11) prevede che

quando si costruisce, si ristruttura o si gestisce un impianto di

approvvigionamento idrico si devono rispettare le regole tecniche riconosciute.

Per il trattamento dell'acqua potabile e la protezione degli impianti di acqua

potabile possono essere utilizzate unicamente le sostanze e le procedure di cui

all'allegato 4 (art. 4 cpv. 4 OPPD), tra le quali vi è l'irradiazione UV.

Il controllo della

conformità delle derrate alimentari è affidata al Laboratorio cantonale,

composto di un ispettorato e di un laboratorio specializzato nell'esame dei

campioni (art. 4 del regolamento della legge cantonale di applicazione della

LDerr del 28 marzo 2017; RL 824.110).

6.

Il Governo

rimprovera al Consorzio di non aver dato seguito alla richiesta, formulata con

lo scritto del 30 giugno 2017, dell'UPAAI di rivedere l'intero piano per la

protezione delle acque sotterranee (PPAS), da completare con l'esecuzione di

una o più prove di tracciamento. Nonostante in occasione del rapporto del 7

gennaio 2019 il Laboratorio cantonale avesse formalmente contestato al

Consorzio questa e altre non conformità (già rilevate nel 2017) ai sensi

dell'art. 33 LDerr, questi non avrebbe intrapreso nulla di concreto per quanto

concerne il completamento dell'incarto delle zone di protezione (definizione

delle zone di protezione, catasto attività e conflitti).

I ricorrenti sostengono

innanzitutto che a seguito dello scritto del 30 giugno 2017, già il 17 luglio

successivo il Consorzio era in possesso del preventivo per l'accertamento

richiesto dall'UPAAI. Spiegano quindi che la richiesta di effettuare il

tracciamento si è sovrapposta a un caso di inquinamento delle acque da batteri

fecali escherichia coli. Siccome ritenevano di sapere perfettamente la causa

dello stesso (cattivo stato della canalizzazione comunale delle acque luride),

il tracciamento è rimasto in sospeso e le energie consortili si sono

concentrate sul convincere il Comune di __________ a risolvere la causa

dell'inquinamento, questione che era ben più urgente e prioritaria.

Sostengono poi che il tracciamento non è ancora stato effettuato perché in

questi mesi sono in corso lavori alla strada sotto la quale passano le tubature

consortili e quindi ha più senso svolgere il tracciamento alla fine di tale

intervento. Rimproverano quindi al Comune di __________ di aver negato la

collaborazione volta all'allestimento del piano dei conflitti. Se poi la

situazione fosse così grave come descritta dal Consiglio di Stato, ritengono

che il Governo e la Divisione dell'ambiente avrebbero dovuto sollecitare gli

interventi, che invece sono rimasti a livello della sola richiesta iniziale.

Del resto, proseguono, se l'obbligo di adottare un PPAS era pendente da

almeno 15 anni, ci si domanda il motivo per il quale solo nel 2017 (…)

il Cantone si sia mosso (…),

per poi sottolineare come dal verbale

della riunione del 20 aprile 2016 tra rappresentanti del Consorzio, del Comune,

della relativa azienda acqua potabile e dell'UPAAI emerge che quest'ultimo

parli di PPAS, ora in revisione e che quindi se nel 2016 c'è stata

una revisione, significa che c'era anche una versione precedente.

6.1

6.1.1

Con risoluzione

del 15 maggio 1984 (n. 2493) il Consiglio di Stato ha approvato il piano delle

zone di protezione delle sorgenti di proprietà del Consorzio Acquedotto __________

(precedente denominazione dell'Ente; PPAS '84) sulla base dell'allora vigente

legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU

1972.

1120) e delle direttive per la determinazione dei settori di protezione

delle acque, delle zone e delle aree di protezione delle acque sotterranee

emanate dall'Ufficio federale per la protezione dell'ambiente nell'ottobre 1977.

Nel trasmettere il piano approvato, il Dipartimento dell'ambiente ha richiamato

il Consorzio sulla necessità di allestire un regolamento della zona di

protezione, come già indicato nella lettera del 21 febbraio 1983.

6.1.2

Nel frattempo la

LCIA è stata abrogata e sostituita dal 1° novembre 1992 dalla LPAc, mentre il

1° gennaio 1999 è entrata in vigore l'OPAc. Con scritto del 4 luglio 2003

l'allora Ufficio della protezione e della depurazione delle acque (UPDA)

rilevava come il PPAS '84 non fosse conforme a queste normative, ciò che

comportava il declassamento delle zone di protezione a "efficacia limitata",

quindi la necessità dell'adozione di una serie di misure complementari e dei

relativi costi. L'UPDA ha dunque invitato il Consorzio a decidere se fare capo

a fonti d'approvvigionamento alternative (acquedotto comunale) o se mantenere

la captazione delle sorgenti, nel qual caso occorreva dare incarico a uno

specialista di allestire il nuovo piano delle zone di protezione. Avendo il

Consorzio optato per quest'ultima soluzione, il 25 novembre 2003 l'UPDA ha

fissato un termine fino al 30 giugno 2004 presentare tutta la documentazione

determinante.

6.1.3

La necessità di

procedere alla verifica delle zone di protezione tracciate sulla base della

legislazione abrogata e su direttive obsolete è assodata.

Stante alla Bozza di

relazione idrogeologica, allestita dallo studio Ing. __________ del 28 giugno

2004.

(Bozza relazione idrogeologica 2004), che avrebbe dovuto porre le basi per

l'approvazione (mai avvenuta) del nuovo PPAS, le zone di protezione allora (e

tutt'oggi) vigenti non erano conformi nemmeno alle direttive in essere a quel

momento (risalenti al 1977 e aggiornate nel 1982, nel frattempo, pure superate)

e la zona II doveva essere adattata (cfr. pag. 8, par. 5.2.). Inoltre, esse,

andavano definite come zone di protezione a "efficacia limitata",

poiché le strutture esistenti non permettevano di applicare integralmente le

disposizioni normalmente previste per le zone di protezione (devono essere trascurati

alcuni interventi che non è possibile realizzare, come eliminare le strade in

zona II). Ciò implicava anche la necessità di reperire fonti

d'approvvigionamento alternative (allacciamento a Comuni vicini), intensificare

i controlli analitici, installare un impianto di potabilizzazione dell'acqua

(raggi UV o similare) ed eseguire tutti gli interventi di bonifica possibili (ibidem,

par. 5.2.2.).

Dal 1° gennaio 1999 a

tutte le zone di protezione, anche a quelle entrate in vigore in precedenza, è

applicabile la OPAc, sicché pure nelle cosiddette zone di protezione a "efficacia

limitata" vige il divieto di costruzione. Donde la necessità di verificare

l'efficacia delle misure di protezione (Istruzioni 2004, pag. 95 cap. 4.3). A

maggior ragione una simile necessità sussiste laddove, come è il caso concreto,

la permeabilità dell'acquifero deriva anche da fessure (cfr. Istruzioni 2004,

pag. 94 n. 4.2.1.).

Inoltre, il 5 aprile

2005.

l'UPDA, pur preavvisando in via preliminare lo studio idrologico, ha

rilevato la necessità di completarlo su più punti, in particolare di allestire

il catasto delle proprietà, delle attività e delle installazioni esistenti

all'interno della zona di protezione.

6.1.4

Come appena

visto, la necessità di aggiornare il PPAS, era sicuramente nota al Consorzio da

lungo tempo e, nonostante ciò, al momento del suo scioglimento il nuovo piano

non era ancora in vigore, anzi nemmeno erano stati completatati gli studi

necessari.

Dagli atti emerge

inoltre che la problematica è stata più volte richiamata all'attenzione del

Consorzio, sia prima sia dopo lo scritto del 30 giugno 2017: nell'ambito delle

ispezioni da parte del Laboratorio cantonale almeno a partire dal 2012 (cfr.

rapporto del 12 aprile 2016, pag. 4) e ancora nel 2019 nonché in occasione

dell'incontro con le autorità cantonale e comunale del 20 aprile 2016. La

giustificazione riferita alla presunta latitanza delle autorità di sorveglianza

è dunque infondata.

Tale argomentazione rasenta,

poi, la temerarietà. Giova anzitutto rammentare che l'allestimento dei piani

delle zone di protezione delle captazioni incombe ai proprietari delle prese

d'acqua sotterranea (art. 34 cpv. 1 e 3 della legge d'applicazione della legge

federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975; LALIA; RL 833.100).

Ferma questa premessa, la tesi dei ricorrenti non libererebbe certo il

Consorzio dalle proprie responsabilità, salvo voler sdoganare l'ignoranza del

diritto quale motivo per non rispettarlo o voler privare di qualsiasi portata

gli obblighi di sicurezza posti dalla legislazione applicabile alle opere di

approvvigionamento idrico. Essa appare tanto più fuori luogo laddove i ricorrenti

pretendono che il Consorzio sarebbe stato sempre (legalmente) operativo. Non

può certo considerarsi tale laddove esso adempirebbe i propri compiti solo

qualora più volte richiamato a farlo, invece che procedervi autonomamente.

6.1.5

Anche le ulteriori

giustificazioni dei ricorrenti, d'altro canto, non appaiono per nulla

convincenti e, anzi, corroborano piuttosto la posizione governativa, ovvero che

l'Ente in parola non abbia in passato dimostrato di volere, sapere o potere

assumersi un compito così delicato e di grande responsabilità come la fornitura

di acqua potabile.

Intanto, se davvero

l'inquinamento evocato avesse comportato la sospensione della questione del

tracciamento, ciò non depone certo a favore dell'operatività del Consorzio. Al

contrario: se basta un evento straordinario, seppur importante, a distogliere

le energie consortili bisogna giocoforza concludere che il sodalizio non

può far capo a una struttura organizzativa sufficientemente solida e che essa fatica

a portare avanti con la necessaria solerzia progetti fondamentali come la

revisione del PPAS. Ciò che è del tutto comprensibile, di fronte a un numero

tutto sommato ridotto di consorziati (come visto, una trentina), che possono

concorrere a formare gli organi, tra i quali peraltro sussiste una certa

conflittualità, e a risorse finanziarie alquanto limitate (le tasse apportano circa

fr.10'000.- annui), laddove nelle zone di protezione delle acque sotterranee

sono presenti diversi elementi potenzialmente fonte di inquinamento (edifici,

strade, canalizzazioni ecc., cfr. __________, Problematica inquinamento

sorgenti C__________, Relazione tecnica, Maggio 2017, pag. 3). Del resto se il

catasto dei conflitti e il relativo piano di risanamento fossero stati

allestiti, la causa dell'inquinamento avrebbe potuto essere individuata sollecitamente,

potendosi escludere con certezza ulteriori possibili fonti alla sua origine,

rendendo poi più semplice così anche la soluzione del problema.

6.1.6

Pure pretestuoso

risulta evocare la mancata collaborazione del Comune, che invero dagli atti non

emerge. Neppure dal doc. P, ritenuto che appare del tutto corretto il rifiuto

di trasmettere atti al Consorzio il 16 aprile 2021, ovvero dopo la decisione del

suo scioglimento immediato. Nemmeno risulta che il Consorzio abbia inoltrato

una richiesta tramite lettera ufficiale al Comune di ricevere i dati necessari,

come concordato in occasione della riunione del 20 aprile 2016.

6.1.7

Infine, neanche la

tesi secondo cui il tracciamento andrebbe effettuato al termine dell'esecuzione

dei lavori di rifacimento della strada è convincente: va invece condivisa la

pertinente posizione dell'Esecutivo cantonale secondo cui il PPAS va completato

prima dell'esecuzione dei lavori, ai fini di garantire la sicurezza

dell'approvvigionamento durante il loro svolgimento nelle zone di protezione.

6.2

Ne discende che,

al momento della decisione impugnata, il Consorzio aveva già accumulato un

forte, ingiustificato ritardo nell'aggiornamento del PPAS, piano che, come

sottolinea rettamente il Governo, è uno strumento di fondamentale importanza

poiché costituisce l'unico dispositivo pianificatorio di salvaguardia delle

acque sotterranee da eventuali inquinamenti (cfr. anche, Istruzioni 2004, pag.

39.

cap. 2.3.). Il mancato completamento della procedura di revisione espone gli

utenti (come visto, all'incirca 120 persone) a un rischio di inquinamento più

elevato. Sempre a ragione l'Autorità cantonale sostiene che il mancato

allestimento del catasto dei conflitti e del piano di risanamento comporta che

non siano noti con precisione tutti i potenziali pericoli nelle zone di

protezione e che, di conseguenza, in caso di inquinamento ciò rende più

difficile individuarne con certezza l'origine e adottare rapidamente le misure

adeguate a contenerlo. E questo nonostante il caso di inquinamento del 2017

abbia comportato la non potabilità dell'acqua per un lungo periodo.

7.

Come visto, il

Governo ha anche rimproverato al Consorzio di non aver ancora intrapreso nulla

di concreto per risolvere il problema relativo al posizionamento dell'impianto

UV, come richiesto dal Laboratorio cantonale in occasione del citato rapporto

del 7 gennaio 2019, benché tale aspetto sia fondamentale per la sicurezza

dell'approvvigionamento idrico. Esso, infatti, contrariamente allo stato

dell'arte, è situato dopo il serbatoio; in caso di mancato funzionamento non si

può ovviare con un rigetto d'acqua.

Secondo gli insorgenti,

invece, il Consiglio di Stato non potrebbe censurare questo aspetto, poiché il

posizionamento dell'impianto UV sarebbe stato accettato dal Laboratorio

cantonale a condizione (sempre adempiuta) che l'acqua rispetti i parametri

microbiologici.

7.1

Al riguardo, è

utile anzitutto riportare l'estratto del rapporto di ispezione del 4 settembre

2017, prodotto dagli insorgenti:

N°

Non conformità riscontrata

Dispositivo

di legge violato

Misure di ripristino

Termini

C1

Per velocizzarne la posa, l'impianto UV è stato -

contrariamente alle buone pratiche (direttiva W13 SSIGA) - installato dopo il

serbatoio.

Questo comporta un rischio in quanto in caso di

malfunzionamenti (p.es. dose irraggiamento non sufficiente o mancanza corrente)

l'acqua non viene rigettata e viene erogata acqua potenzialmente non

potabile.

Art. 77 ODerr

Art. 4 OAcqua

Per poter garantire la sicurezza

dell'approvvigionamento l'impianto deve essere posizionato prima del

serbatoio.

Tenuto conto della situazione concediamo una proroga

alle seguenti condizioni:

· L'incarto delle zone di protezione deve essere

completato (estensione zone di protezione e catasto attività) e i conflitti

presenti risanati al più presto.

· Se la risoluzione dei conflitti porterà di pari passo

al miglioramento della qualità dell'acqua (nessuna non conformità

microbiologica dell'acqua) l'impianto potrà essere mantenuto dopo il

serbatoio come misura di sicurezza ulteriore.

· Se il risanamento dei conflitti non porterà al

miglioramento della qualità dell'acqua l'impianto dovrà essere spostato prima

del serbatoio.

Alla luce di questo

documento, le giustificazioni dei ricorrenti si avverano fuori luogo e

attestano semmai che non viene veramente compresa l'importanza del compito

affidato al Consorzio.

7.2

Infatti, la posa

dell'impianto UV dopo il serbatoio è stata autorizzata a mero titolo

transitorio, in attesa che il PPAS venisse completato. Per comprendere questa

deroga, occorre poi riferirsi allo scritto del 21 luglio 2017 del Laboratorio

cantonale, nel quale si fa il punto in merito all'episodio di contaminazione da

escherichia coli e enterococchi. In estrema sintesi, a seguito di un lungo

periodo di non potabilità dell'acqua dovuto a questi agenti patogeni, era stato

ingiunto al Consorzio - tra l'altro - di presentare entro l'11 agosto 2017 un

piano di intervento definitivo per garantire la potabilità dell'acqua. Si

trattava, a ben vedere, anche di un (ulteriore) richiamo per inadempienza da

parte del Consorzio, visto che questo invito era già stato formulato il 9

giugno 2017, con termine scadente al 10 luglio successivo, senza che il

Consorzio avesse nemmeno risposto. In tale scritto il Laboratorio spiega,

infatti, che

la posa di impianti di trattamento è accettabile solo

a titolo provvisorio e unicamente come correzione temporanea di una

problematica, in attesa dell'eliminazione completa delle rispettive cause,

quindi in attesa di una ridefinizione delle zone di protezione e di

un'implementazione rigorosa del rispettivo diritto sulla protezione delle acque

(p.es. eliminazione dei conflitti).

L'esistenza di una

deroga temporanea cui andava poi posto rimedio è poi stata puntualmente

confermata dagli ulteriori rapporti ispettivi del Laboratorio cantonale. Del

resto, le condizioni per questa proroga non sono state tempestivamente

adempiute, visto il ritardo accumulato nell'allestimento del PPAS. Al momento

dello scioglimento del Consorzio, dunque, è vero che nulla era stato fatto per

permettere di mantenere la posa di detto impianto dopo il serbatoio quale

semplice sicurezza supplementare.

8.

Con la citata

decisione del 7 gennaio 2019 il Laboratorio cantonale aveva contestato al

Consorzio che la frequenza analitica non era quella imposta dalle linee guida

del settore e doveva essere aggiornata. Infatti, come rettamente individuato

dal Governo nella risposta, dagli atti prodotti dai ricorrenti (doc. Z) per il

2019.

risultano unicamente tre analisi microbiologiche (due prima dell'impianto

UV e una in rete), in luogo delle 3 analisi in rete e 4 analisi annuali prima e

dopo l'impianto UV per la microbiologia e un'analisi in rete per la chimica.

Nel 2020 sono stati svolti unicamente due esami microbiologici prima

dell'impianto UV. Ciò che costituisce pure un'inadempienza piuttosto grave,

ritenuto che come spiega il Consiglio di Stato, l'elevata frequenza analitica

richiesta dal Laboratorio cantonale è dovuto proprio al mancato completamento

del PPAS (catasto dei conflitti e piano di risanamento). Nonostante la gravità

del biasimo mosso al Consorzio, i ricorrenti non si sono successivamente

espressi in merito.

9.

In definitiva è

a ragione che il Governo rimprovera al Consorzio di non aver provveduto,

nonostante i solleciti da parte dei servizi competenti, a risanare tutte le non

conformità. Quelle qui esaminate sono irregolarità serie, che prese anche

singolarmente, portano a considerare che il Consorzio sia inadempiente rispetto

a obblighi fondamentali per quanto concerne la sicurezza dell'acqua che

distribuisce. Sicché non vi è bisogno di esaminare nel dettaglio se anche le

ulteriori carenze sono o non sono state risanate nei termini impartiti. Così

come non è nemmeno necessario chinarsi sullo stato generale delle

infrastrutture, atteso come la documentazione prodotta dagli insorgenti non

dimostra comunque affatto che sarebbero state sostituite tutte le tubature

principali dell'acqua potabile nel 2016 e rifatta la tratta tra le sorgenti

fino al mapp. 1 nel 2006, come essi pretendono.

Neppure è qui

necessario dilungarsi sulle carenze amministrative o sulla questione della

conflittualità tra consorziati. Quest'ultima emerge comunque dagli atti e,

stante il numero ridotto di consorziati, si ripercuote giocoforza

sull'operatività dello stesso. Sintomatico, del resto, è che all'assemblea

ordinaria del 12 marzo 2021, quando in sostanza si giocavano le sorti del

Consorzio, hanno partecipato 6 consorziati su 27 (o 28, visto che,

apparentemente senza motivo, è stato omesso il nome di __________, proprietario

del mapp. 4, cfr. doc. G).

10.

10.1. Ferme queste premesse, la

valutazione operata dal Governo secondo il quale non sussistono più sufficienti

garanzie circa una corretta operatività del Consorzio al quale è affidato un

importante compito di interesse pubblico non procede da un eccesso o abuso del potere

di apprezzamento. Lo stesso vale anche per la decisione di sciogliere l'Ente e

di ritenere impraticabile la soluzione (transitoria) di nominare un

amministratore, quelle rilevate non essendo inadempienze né contingenti né

circoscritte all'operato della sola delegazione. A torto i ricorrenti pretendono

di derivare dalla giurisprudenza di questa Corte di cui sopra (consid. 2.2) il

principio secondo cui il Consorzio possa venir sciolto unicamente laddove sia

venuto mento l'interesse pubblico. Intanto, come visto, deve trattarsi

dell'interesse pubblico a far capo all'istituto del consorzio in quanto tale.

Laddove, come nel caso concreto, questo ente non si rivela più un mezzo idoneo

ai fini di perseguire lo scopo di interesse pubblico, il Governo può validamente

optare per il suo scioglimento per permettere di attuare una soluzione

preferibile. Com'è quella di far succedere, sia nei mezzi sia nei compiti,

all'Ente disciolto il Comune, il quale occupandosi della distribuzione d'acqua

potabile per la quasi totalità del suo territorio fornisce maggiori garanzie.

10.2

Del resto, nel nostro

Cantone, spetta ai Comuni, per il loro comprensorio, assicurare un adeguato

servizio di approvvigionamento d'acqua, segnatamente d'acqua potabile (art. 2

lett. a della legge sull'approvvigionamento idrico del 22 giugno 1994; Lai; RL

722.100). Essi devono garantire

l'esecuzione e la gestione degli impianti di approvvigionamento idrico, come

pure la distribuzione dell'acqua (art. 3 cpv. 1 Lai). I Comuni possono

assolvere tale compito singolarmente o in consorzio, come pure mediante

concessioni a enti pubblici o privati, in regime di privativa, debitamente

regolate da convenzioni, che devono essere trasmesse per ratifica costitutiva

al Consiglio di Stato (art. 3 cpv. 3 Lai).

In concreto, dagli atti non

risulta però che il Consorzio disponga di una concessione per la fornitura di

acqua potabile in regime di privativa, come previsto dall'art. 3 cpv. 3 Lai.

Nemmeno si può ritenere che essa sussista in forma tacita, stante la necessità

della ratifica costitutiva della stessa da parte del Governo. Nessuno, del

resto, pretende altrimenti. Ora, se da un lato è vero che il Consorzio è stato

istituito molto prima dell'entrata in vigore della Lai, dall'altro la necessità

di disporre di una concessione in regime di privativa sussisteva già (almeno)

dal 1° luglio 1989, quando è entrata in vigore la legge sulla promozione della

salute e il coordinamento sanitario del 18 aprile 1989 (LSan; RL 801.100; cfr.

il cessato cpv. 2 dell'art. 39). Con queste premesse, ci si potrebbe anche

chiedere se l'attività del Consorzio non venisse da tempo svolta in contrasto

alle predette disposizioni legali. Quesitone che, alla fin fine, non necessita

di essere risolta in questa sede. Sufficiente è invece qui rilevare che, in

ogni caso, la decisione di affidare i compiti svolti in precedenza dal

Consorzio al Comune non si pone in contrasto con i principi della Lai.

11.

I ricorrenti non mettono in dubbio

la competenza del Consiglio di Stato di decidere in merito alla devoluzione dei

beni appartenenti al Consorzio disciolto, come del resto già stabilito dalla

giurisprudenza del Tribunale (STA 52.2000.156 del 18 ottobre 2000 consid. 2).

Essi rimproverano tuttavia al Governo di non essersi espresso sulle conseguenze

economiche della decisione, segnatamente sull'indennità che ritengono

spetterebbe ai consorziati. Facendo divenire pubbliche delle proprietà private,

operando così una vera e propria confisca, l'Esecutivo cantonale avrebbe leso

la garanzia costituzionalmente garantita della proprietà. La tesi non regge.

Il Consorzio in parola è

stato infatti istituito in virtù della Lcons; ad esso è inoltre affidato un

compito di diritto pubblico ed è, dunque, una corporazione di diritto pubblico

(GAT/748 e GAT/466). Inoltre, l'acquisto o la perdita della qualità di

consorziato non dipende né da apporti né dall'acquisto o dalla cessione di

quote parti; essa deriva (obbligatoriamente e) unicamente dall'adempimento

delle condizioni di cui all'art.1 RC. Non si tratta, dunque, di una società di comproprietari.

Quelli di proprietà del Consorzio in parola sono inoltre assimilabili a beni

amministrativi, che confluiscono nell'Ente pubblico (il Comune) che è chiamato

a succedere al Consorzio. Beni che, per loro natura, continueranno a rimanere a

disposizione (anche se non esclusivamente) degli abitanti della frazione di C__________.

12.

Con l'emanazione del giudizio, la

richiesta di adozione di misure cautelari è superata.

13.

Vista la lesione del diritto di

essere sentito operata dal Consiglio di Stato, il Tribunale percepisce una tassa

di giustizia ridotta dagli insorgenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), e

pone a carico dello Stato un'indennità per ripetibili in loro favore, in quanto

costretti ad adire l'autorità di ricorso per avere accesso agli atti (art. 49 LPAmm).

La complessità della causa permette di ritenere giustificato l'intervento di un

legale a sostegno del Comune, cui i ricorrenti devono pertanto corrispondere le

ripetibili (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta in capo agli insorgenti, ai quali va

retrocesso l'importo di fr. 1'000.- anticipato in eccesso.

Lo Stato verserà

fr. 800.- a titolo di ripetibili ai ricorrenti.

I ricorrenti

verseranno fr. 1'500.- per ripetibili al Comune di __________.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere