Licenza edilizia per la demolizione dell'immobile esistente e la costruzione di un nuovo stabile abitativo

Incarto n.

52.2021.196

Lugano

11

aprile 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliere:

Federico Lantin

statuendo sul ricorso del 10 maggio

2021 di

RI

1 e R 2

componenti

la Comunione Ereditaria fu ,

patr.

da: PA 1

contro

la risoluzione del 24 marzo 2021 (n. 1455) del

Consiglio di Stato che respinge le impugnative inoltrate da N__________ (e da

altri opponenti) avverso la decisione del 4/6 dicembre 2019 con la quale il

Municipio di Bellinzona ha rilasciato alla CO 1 la licenza edilizia per la demolizione dell'immobile esistente e la costruzione

di un nuovo stabile abitativo al mapp. __________ e la ristrutturazione con

cambio di destinazione dell'edificio al mapp. __________ di quel Comune,

sezione di Bellinzona;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. La CO 1 è

proprietaria dei mapp. __________ e __________ di Bellinzona, sezione di

Bellinzona. I fondi, tra di essi confinanti, sono assegnati dal vigente piano

regolatore alla zona residenziale intensiva B. Sul mapp. __________ è ubicato

uno stabile articolato su più livelli destinato a laboratorio protetto della

Fondazione __________. Sulla part. __________ sorge un edificio strutturato su

due piani (piano terreno e primo piano) pure adibito a laboratorio. Il mapp. __________

confina verso nord con una stradina privata (part. __________), in proprietà

coattiva delle part. __________ e __________, sulla quale beneficia di un

diritto di passo pedonale e veicolare.

b. Con domanda di

costruzione del 30 novembre 2018, completata il 18 gennaio 2019, la CO 1 ha

chiesto al Municipio il permesso di demolire l'edificio esistente al mapp. __________

per costruirvi un nuovo stabile d'appartamenti e di ristrutturare l'edificio al

mapp. __________ da destinare ad area gioco per i bambini (piano terreno) e

appartamento per il custode (primo piano). Il progetto prevede in particolare

di realizzare un nuovo stabile articolato su sei livelli (piano interrato,

piano terreno, primo, secondo, terzo e quarto piano), alto 16.50 m, organizzato

in 29 appartamenti. Al piano interrato, verrebbero realizzati un'autorimessa

con 30 posti auto e posteggi per biciclette e motocicli, un locale cantina, una

lavanderia, un locale destinato a centrale termica e un rifugio. Il rifugio (52.00

m2), con 49 posti protetti, posto lungo il lato nord dell'edificio, verrebbe

dotato di un cunicolo di evasione che sbocca a una distanza di 4.68 m dalla

parete nord dello stabile.

c. Con e-mail del 10

gennaio 2019, l'istante ha chiesto alla Sezione del militare e della protezione

della popolazione (SMPP) una deroga per costruire il pozzo d'uscita del

cunicolo di evasione all'interno della zona macerie (H/2) prescritta dagli art.

2.72 seg. delle istruzioni tecniche per la costruzione dei rifugi obbligatori

emanate il 1° febbraio 1984 dall'Ufficio federale della protezione civile (ITRP).

d. La domanda,

pubblicata dal 1° febbraio al 2 marzo 2019, ha suscitato l'opposizione, tra gli

altri, di N__________, allora proprietaria dei confinanti mapp. __________ e __________,

la quale ha contestato il progetto sotto svariati profili (carenza della documentazione,

lunghezza del cunicolo di evasione del rifugio, violazione delle distanze,

inserimento paesaggistico).

e. Con avviso

cantonale n. 108475 del 31 luglio 2019, inclusivo in particolare di quello

della SMPP, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno

preavvisato favorevolmente il progetto, subordinandolo a diverse condizioni. In

particolare, la SMPP ha stabilito quanto segue:

Il progetto del rifugio di protezione civile risulta

conforme alle norme ITRP 1984/ITC 2017 ed è quindi approvato senza correzioni.

Inoltre, prendendo posizione

sull'opposizione dei vicini, la SMPP ha rilevato che:

In data 27 febbraio 2019 è stata concessa la deroga

per lo sbocco del pozzo d'uscita del cunicolo di evasione in zona macerie, a

4.68 m dalla parete dell'edificio, in quanto non vi sono gli estremi per una

collocazione più consona a causa della limitata distanza dal confine.

Si riconferma la decisione sull'esonero emessa a

conclusione dell'esame dell'istanza.

f. Il 19/24 settembre/14

ottobre 2019, preso atto delle opposizioni dei vicini, la CO 1 ha inoltrato al

Municipio una variante, nella forma della notifica, per alcuni interventi

inerenti l'edificio al mapp. __________ che qui non interessano.

Nel termine di

pubblicazione, la domanda ha nuovamente suscitato l'opposizione di N__________

e di terzi.

Con scritto dell'11

novembre 2019, la CO 1 ha formulato alcune osservazioni alle opposizioni dei

vicini.

g. Preso atto

dell'avviso cantonale positivo, il 4/6 dicembre 2019 il Municipio ha rilasciato

il permesso richiesto. Al contempo, ha evaso ai sensi dei considerandi (recte:

respinto)

le opposizioni dei vicini. Per quanto riguarda la lunghezza

del cunicolo di evasione, l'Esecutivo comunale ha richiamato l'avviso

cantonale, che ha dichiarato parte integrante della decisione.

B. Con risoluzione del 24

marzo 2021, il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi interposti dai vicini

opponenti avverso la predetta licenza, che ha (implicitamente) confermato.

Preliminarmente, il

Governo ha ammesso la legittimazione attiva di N__________ a opporsi e a ricorrere

contro la licenza edilizia. Di seguito, l'Esecutivo cantonale ha disatteso la

censura concernente la lunghezza del cunicolo di evasione del rifugio. L'autorità

inferiore, richiamato il testo (per quanto

possibile) dell'art. 2.73

ITRP, ha ritenuto che non vi fosse un obbligo di realizzare lo sbocco del

cunicolo al di fuori della zona macerie (H/2). Ha quindi avallato la decisione

della SMPP di concedere una deroga, ritenuto che la facciata dello stabile

disterebbe 5.00 m dal confine, impedendo la realizzazione di un cunicolo più

lungo. Proseguendo, il Consiglio di Stato ha tutelato la valutazione estetica

positiva espressa dal Municipio sulla base degli art. 102 segg. della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Infine, ha

disatteso la censura sulle distanze, ritenuto che l'edificio al mapp. __________

sarebbe una costruzione esistente al beneficio della tutela delle situazioni

acquisite e che gli interventi previsti rientrerebbe nei limiti imposti dagli

art. 66 LST e 86 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20

dicembre 2011 (RLst; RL 701.110).

C. Contro il predetto

giudizio governativo, RI 1 e RI 2, subentrati a N__________, nel frattempo

deceduta, si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo

che sia annullato.

Gli insorgenti contestano

la deroga concessa dalla SMPP, e avallata dal Governo, per la realizzazione del

pozzo d'uscita del cunicolo di evasione del rifugio a una distanza di 4.68 m

dalla parete nord dell'edificio, in zona macerie (H/2). Secondo i ricorrenti, la

deroga non sarebbe sorretta da una valida base legale. Inoltre, sostengono che la

concessione di una deroga sarebbe in contrasto con gli interessi legati alla

sicurezza delle persone nelle operazioni di evacuazione dal rifugio. Oltre a

ciò, argomentano che una deroga non potrebbe essere accordata neppure in base

all'art. 67 LST. Il cunicolo di evasione dovrebbe dunque avere una lunghezza di

7.50 m, ritenuto che l'edificio sarebbe alto 15.00 m.

D. a. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

A identica conclusione pervengono

il Municipio e la CO 1, qui resistente, con argomenti di cui si dirà, per

quanto occorre, in appresso.

L'Ufficio delle domande

di costruzione (UDC), dopo aver richiamato le sue precedenti prese di

posizione, si allinea a quanto deciso dall'autorità inferiore, precisando di

avere nuovamente interpellato la SMPP, la quale non ha formulato ulteriori

osservazioni.

b. In sede di replica e duplica gli

insorgenti, la resistente e il Municipio si riconfermano nelle rispettive

allegazione e domande, approfondendo le rispettive tesi. L'UDC si

riconferma nelle proprie posizioni. Il Consiglio di Stato è rimasto silente.

E. A RI 1, deceduto il 3

dicembre 2022, è subingredito il figlio RI 2, ora unico proprietario dei mapp. __________

e __________ e solo ricorrente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100).

1.2.

1.2.1. Per quanto riguarda

la legittimazione a ricorrere dell'insorgente, va rilevato quanto segue.

1.2.2. L'atto impugnato è,

formalmente, una decisione globale, che riunisce

le decisioni di rilascio del permesso edilizio e approvazione del progetto del

rifugio PCi (art. 1 cpv. 1 e 3 cifra 1 legge sul coordinamento delle procedure

del 10 ottobre 2005; Lcoord; RL 701.300). Essa ha seguito, quale

procedura direttrice (art. 3 cifra 3 Lcoord), quella dell'autorizzazione a

costruire (art. 7 cpv. 3 Lcoord). La decisione globale e quelle successive delle autorità cantonali possono essere impugnate,

indipendentemente dai motivi invocati, unicamente per mezzo dei rimedi

di diritto ammessi nella procedura direttrice (art. 14 Lcoord). Giusta l'art.

13 Lcoord, la legittimazione per interporre reclamo o ricorso è tuttavia retta

dalla legislazione speciale anche nella procedura coordinata. Il fatto di

seguire una procedura direttrice ai sensi della Lcoord non modifica dunque la

qualità per interporre ricorso: essa non amplia e non limita le facoltà d'impugnazione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato dell'11

febbraio 2003 [n. 5361], in: RVGC 2005-2006, vol. 2, pag. 1220 segg., commento

alle singole norme, pag. 1239 seg.). Ne segue che la legittimazione a ricorrere

dev'essere esaminata in rapporto a ogni singola decisione formante quella

globale (cfr. STA 52.2012.328 del 17 gennaio 2014 consid. 9.7, 52.2011.195 del

23 luglio 2012 consid. 1.3). In concreto, con il proprio gravame, il ricorrente contesta unicamente la deroga

concessa per la realizzazione del pozzo d'uscita del cunicolo di evasione del

rifugio a una distanza di 4.68 m dalla parete dell'edificio, in zona macerie

(H/2). Torna dunque applicabile la

legge sulla protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 520.100). Dato

che la LPCi non si esprime sulla legittimazione a ricorrere, quest'ultima è

retta dall'art. 65 LPAmm. Il cpv. 1 di tale norma stabilisce che ha diritto di

ricorrere chi ha partecipato al procedimento

dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo

(lett. a), è particolarmente toccato

dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione

all'annullamento o alla modificazione della stessa (lett. c). Per costante

giurisprudenza, in base a tale disposto è quindi legittimato a ricorrere chi

appartiene a quella limitata e qualificata cerchia di persone la cui situazione

appare legata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto

sufficientemente stretto e intenso, che permetta di distinguerla da quella di

un qualsiasi altro membro della collettività; il riconoscimento della

legittimazione attiva esige inoltre che il terzo sia portatore di un interesse

personale, diretto, concreto e attuale a dolersi del pregiudizio che il

provvedimento arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere, laddove anche un

interesse di mero fatto è sufficiente (cfr. al riguardo: RtiD II-2017 n. 12

consid. 2; RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1 e rinvii; cfr. inoltre, pro multis:

STA 52.2019.232 del 21 maggio 2021 consid. 1.2.1, 52.2017.344 del 21 marzo 2018

consid. 1.2.1 in RtiD II-2018 n. 48 consid. 1.2.1 e rif.).

1.2.3. Nel caso concreto, non

è dato di vedere perché il ricorrente sarebbe toccato dalla decisione della SMPP di concedere all'istante in licenza una deroga

per la realizzazione del pozzo d'uscita del cunicolo di evasione entro la zona

macerie (H/2) in misura diversa o superiore a quella di qualsiasi altro

singolo cittadino o della collettività. L'interessato non spende nemmeno una

parola al riguardo. Ci si potrebbe dunque chiedere se il ricorso non vada

dichiarato irricevibile per carenza di legittimazione attiva del ricorrente. La

questione non necessita di essere ulteriormente approfondita, posto che il

ricorso deve essere in ogni caso respinto nel merito.

1.3. Entro questi termini,

l'impugnativa, tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in

ordine.

1.4. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con

sufficiente chiarezza dalle tavole processuali (fotografie, piani

ecc.) e dalle immagini visibili su Google Maps e Google Street

View (cfr. a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid.

6.5, 1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid.

2.1). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari prove. La

vertenza è del resto di natura essenzialmente giuridica.

Considerandi

2.

2.1. Secondo

l'art. 72 della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla

protezione civile del 20 dicembre 2019 (LPPC; RS 520.1), il Consiglio federale

fissa le esigenze minime per le costruzioni di protezione. L'art. 104 cpv. 3

dell'ordinanza

sulla protezione civile

dell'11 novembre 2020 (OPCi; RS 520.11) stabilisce che l'Ufficio federale della

protezione della popolazione (UFPP) può disciplinare le esigenze minime per l'equipaggiamento

e le caratteristiche delle costruzioni di protezione. È in tale quadro

normativo che si collocano le ITRP, che rimangono applicabili anche se adottate

sotto l'egida della vecchia legge federale del 4 ottobre 1963 sull'edilizia di

protezione civile (cfr. sul tema: STF 1C_192/2011 dell'8 novembre 2011 consid.

3.1). Giusta l'art. 2.71 ITRP i cunicoli d'evasione e le uscite di soccorso

sono elementi importanti del rifugio. Essi devono dare la possibilità di

abbandonare il rifugio quando, a causa degli effetti delle armi, l'entrata

normale al rifugio è diventata impraticabile e servire da prese d'aria per la sua

ventilazione. Il numero necessario di cunicoli d'evasione e di uscite di

soccorso è definito nella tabella 2.7-1 a seconda della grandezza del rifugio.

In base alla tabella, rifugi da 14 a 50 posti protetti devono essere dotati di

un cunicolo d'evasione (risp. un'uscita di soccorso fuori zona macerie). L'art.

2.72

ITRP regola la disposizione dei cunicoli d'evasione e delle uscite di

soccorso. Secondo tale disposto bisogna tendere a disporre fuori zona macerie

tutti i cunicoli d'evasione, le uscite di soccorso e quindi le prese d'aria.

Ciò si può ottenere se i pozzi d'uscita dei cunicoli d'evasione sboccano fuori

dall'ammessa zona macerie H/2. Quale zona macerie viene designata quella

superficie entro la quale sarà probabile un ammassamento importante di macerie,

in caso di distruzione dell'edificio. Questa zona macerie è così definita

quando, su ogni lato dell'edificio, essa è compresa nella distanza H/2 che

dalla facciata della casa va verso l'esterno. H significa metà altezza della

corrispondente facciata alla gronda. L'art. 2.73 ITRP prevede a sua volta che i

cunicoli d'evasione servono per l'autoliberazione e come prese d'aria. Sono

composti di tubi posati in leggera pendenza e di un pozzo d'uscita verticale. l

cunicoli d'evasione devono sboccare, per quanto possibile, fuori della

zona macerie H/2. Secondo l'art. 2.76 ITRP nonostante una disposizione

d'assieme ottimale, in casi particolari può succedere che per motivi giuridici

o/e costruttivi, tutte le uscite di soccorso sbocchino nella zona macerie (p. es.

zone cittadine con edifici relativamente alti, linee di confine a distanza

ridotta o in presenza di molteplici condutture industriali). Per tali casi

occorre trovare una soluzione ragionevole con le istanze competenti, sia dal

punto di vista della tecnica di protezione sia dal punto di vista economico.

Ciò può essere p. es. ottenuto con la sistemazione di diverse uscite di

soccorso sui vari lati dell'edificio, risp. di cunicoli d'evasione sboccanti in

zona macerie, in numero maggiore a quello prescritto secondo la tabella 2.7-1.

In queste situazioni particolari potrà pure essere attuato all'interno

dell'edificio, un pozzo d'uscita secondo la figura 2.7-8.

Le prescrizioni in

esame conferiscono alle autorità competenti un certo margine d'apprezzamento. Secondo

il Tribunale federale, non è in particolare imperativo che l'uscita di soccorso

del rifugio sia ubicata al di fuori della zona macerie definita dall'art. 2.72

ITRP (cfr. sul tema: STF 1C_192/2011 citata consid. 3.2).

2.2

Nel caso concreto,

il progetto prevede di realizzare un rifugio interrato (52.00 m2), con

49.

posti protetti, posto lungo il lato nord dell'edificio, dotato di un

cunicolo di evasione che sbocca a una distanza di 4.68 m dalla parete nord dello

stabile (cfr. piani agli atti; cfr. in particolare, piano rifugio del 14

gennaio 2019). L'istante ha chiesto alla SMPP una deroga per costruire il pozzo

d'uscita del cunicolo di evasione all'interno della zona macerie (H/2; cfr. e-mail

del 10 gennaio 2019)

La SMPP, in sede di avviso

cantonale, ha concesso la deroga richiesta, in quanto non vi sono gli

estremi per una collocazione più consona a causa della limitata distanza dal

confine. Con la risposta davanti al Governo, la SMPP ha inoltre precisato

che una modifica del progetto non è stata ritenuta opportuna, dal momento

che ciò avrebbe comportato una modifica sostanziale dello stesso, che avrebbe

coinvolto tutto il piano interrato, compresa la posizione delle scale e

dall'autorimessa, con i posti auto che non potrebbero venir ricollocati nella

posizione attuale del rifugio.

Il Municipio, preso

atto dell'avviso cantonale positivo, ha rilasciato la licenza edilizia.

Da parte sua, il Consiglio

di Stato, richiamato il testo (per quanto

possibile) dell'art.

2.73

ITRP, ha ritenuto che non vi fosse un obbligo di realizzare lo sbocco del

cunicolo al di fuori della zona macerie (H/2). Ha quindi avallato la decisione

della SMPP di concedere una deroga, ritenuto che la facciata nord dello stabile

disterebbe 5.00 m dal confine, impedendo la realizzazione di un cunicolo più

lungo.

La tesi merita di

essere condivisa.

Il mapp. __________ è

attribuito alla zona residenziale intensiva B, che ammette costruzioni non

moleste residenziali, commerciali, artigianali, amministrative e di carattere alberghiero

(cfr. art. 44 cpv. 1 lett. a delle norme di attuazione del piano regolatore di

Bellinzona, sezione di Bellinzona; NAPR). In tale zona l'altezza minima per i nuovi

edifici è di 13.50 m, mentre quella massima prescritta è di 16.50 m (cfr. art.

44.

cpv. 2 NAPR). L'edificio in oggetto presenta un'altezza di 16.50 m (cfr.

piani agli atti). La zona macerie corrisponde dunque a 8.25 m (16.50 m/2),

misurati dalla facciata dello stabile. La facciata nord dell'immobile dista ca.

5.30

m dal confine, mentre quella ovest è posta a ca. 7.00 m (cfr. piani agli

atti; cfr. in particolare, pianta piano terreno). Al piano interrato dello

stabile, è prevista un'ampia autorimessa con 30 posti auto e posteggi per

bicilette e motocicli, che si estende fino al confine sud-est del sedime, oltre

a locali destinati a cantina, lavanderia e centrale termica. Il fondo confina

verso ovest con la part. __________ e verso sud-est con la part. __________,

sulle quali sorgono degli edifici articolati su più livelli, che impongono anch'essi

il rispetto della zona macerie (cfr. figura 2.7-3 ITRP; cfr. immagini

reperibili su Google Maps e Google Street View). Ferme queste premesse, la

decisione delle autorità inferiori, dotate di conoscenze tecniche specifiche,

di autorizzare l'opera, ritenendola conforme alle possibilità d'intervento

offerte dalle ITRP, resiste alle critiche. Rientra senz'altro nella latitudine

di giudizio che le norme riservano all'autorità decidente (cfr. sul tema: STF

1C_192/2011 citata consid. 3.2). A maggior ragione, che la concessione della

deroga non arreca alcun pregiudizio al vicino opponente. Le censure del

ricorrente vanno pertanto disattese.

3.

3.1. L'art. 6

cpv. 4 NAPR stabilisce che verso l'area pubblica le costruzioni sotterranee non

possono di regola sorgere oltre le linee di edificazione. Verso l'area privata

è ammessa l'edificazione a confine. Il Municipio può concedere o imporre

deroghe nei casi di rigore. Giusta l'art. 5 cpv. 10 NAPR si ritengono

sotterranee le costruzioni che non sporgono su tre lati più di 50 cm dal

terreno sistemato. Il Municipio valuterà la problematica caso per caso.

3.2

A titolo

abbondanziale, si rileva che il cunicolo di evasione del rifugio, che sbocca (quasi)

sul confine nord del fondo, rispetta la normativa sulle distanze. L'opera, assimilabile

a una costruzione sotterranea, può infatti essere edificata a confine verso l'area

privata. Nemmeno il ricorrente lo contesta.

La licenza edilizia e

il giudizio governativo che la conferma meritano dunque di essere tutelati.

4.

4.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, nella misura in cui è ricevibile, il

ricorso va respinto.

4.2

Dato l'esito, la

tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art.

47.

cpv. 1 LPAmm). Quest'ultimi rifonderà inoltre alla resistente, assistita da

un legale, adeguate ripetibili per questa istanza (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Non

si assegnano ripetibili al CO 2, dotato di un proprio servizio giuridico (art.

49.

cpv. 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Nella misura

in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico di RI 2. Quest'ultimo

rifonderà inoltre alla resistente un identico importo (fr. 1'800.-) a titolo di

ripetibili per questa sede.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il vicecancelliere