Ordine di ripristino e divieto d'uso

Incarti n.

52.2021.3

52.2021.200

Lugano

27

agosto 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sui ricorsi (a) dell'11 maggio 2021 e (b) del 4 gennaio 2021 di

RI

1

RI

2

patrocinati

da: PA 1

contro

a.

b.

la decisione del 21 aprile 2021 (n. 1906) del

Consiglio di Stato che accoglie parzialmente il ricorso di RI 1 avverso la

risoluzione del 26 ottobre 2020 con cui il Municipio di Mendrisio gli ha

ordinato di rimuovere il materiale di scavo e di demolizione (eccedente i 300

m3) depositato sul suo terreno (part. __________, sezione

Rancate), vietando ulteriori apporti;

la decisione del

18 dicembre 2020 (n. 52) del Presidente

del Governo che accoglie parzialmente la domanda di restituzione dell'effetto

sospensivo al ricorso di cui sopra;

ritenuto, in

fatto

A. __________ era

proprietario di un vasto terreno (part. __________, di 9'230 m2) -

ora appartenente ad RI 1 (a seguito di divisione ereditaria del 29 marzo 2019)

- situato a Rancate, nel comparto Valera (compreso tra la strada cantonale

Mendrisio-Genestrerio, la linea ferroviaria Mendrisio-Stabio e la

semiautostrada A394 Mendrisio-Stabio), in un'area che il piano regolatore

vigente (PR 2002) assegna alla zona industriale Ia.

ESTRATTO MAPPA N

B. a. Sul fondo, verso

sud, vi è uno stabile (sub A, di 1'174 m2), edificato agli inizi

degli anni '90, che in passato era utilizzato per il deposito di contenitori

vuoti e, successivamente, anche per il riempimento e stoccaggio di fusti con oli

lubrificanti.

A seguito di una conversione dell'attività, con permesso edilizio del 3 luglio

2006 (avviso n. 53975) nell'edificio è stata autorizzata la messa in funzione (da

parte della T__________ SA) di un impianto di pressatura e imballaggio di

rifiuti (plastica, carta e cartone) nonché il deposito provvisorio di materiale

ferroso, destinati principalmente all'esportazione (per quantitativi in

lavorazione in ogni caso non superiori alle 1'000 t/anno). Il 20

giugno 2008 è stata rilasciata su notifica un'ulteriore licenza edilizia per

ampliare la superficie al servizio di tale attività (nuova piazzola di carico

esterna).

b. Il 4 maggio 2007 __________

ha chiesto all'allora Municipio di Rancate la licenza edilizia per costruire a

nord del fondo un nuovo capannone (m 60 x 40) ad uso deposito per i predetti

rifiuti smaltiti dalla T__________ SA.

Dopo aver raccolto l'avviso cantonale (n. 58727), con risoluzione del 5

novembre 2007 il Municipio, richiamato l'art. 63 cpv. 3 dell'allora legge

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), ha tuttavia sospeso la

domanda sino alla scadenza della zona di pianificazione comunale frattanto

adottata per il comparto Valera, ritenuto che il progetto contrastava o

comunque rendeva più ardua la pianificazione in atto. La predetta decisione,

confermata dal Consiglio di Stato l'11 giugno 2008, è stata ulteriormente

tutelata dal Tribunale cantonale amministrativo che, con sentenza del 7 gennaio

2009 (n. 52.2008.229), ha respinto un ricorso interposto da __________ e dall'allora

proprietaria del fondo (G__________ SA).

C. a. Il 20 aprile 2012,

preso atto dell'avviso dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n.

79799), il Municipio del Comune di Mendrisio (al quale si era frattanto

aggregato Rancate) ha rilasciato alla __________ SRL (insediatasi sul fondo al

posto della T__________ SA) una licenza edilizia per formare in un settore dell'edificio

esistente un deposito provvisorio di materiale di scavo non inquinato. Stando

al progetto, sarebbero stati stoccati transitoriamente circa 300 m3

di materiale, senza alcuna lavorazione, né incremento di traffico.

b. Sentita l'autorità cantonale (avviso n. 90923), il 27 febbraio 2015 l'Esecutivo

locale ha poi concesso a __________ un ulteriore permesso per formare due

depositi temporanei di materiali atti all'esportazione. Il primo, su un'area

del piazzale esterno, di materiale di scavo non inquinato (600 m3);

il secondo, sotto la tettoia annessa all'edificio, di materiale di demolizione

non separato (500 m3), delimitato da due muri a L (alti 5 m e lunghi

ca. 8-9 m). Secondo il progetto approvato, i nuovi depositi non avrebbero

determinato alcun aumento di traffico, ritenuto che il predetto deposito

provvisorio (ca. 300 m3) interno al capannone (supra consid.

Ca) sarebbe stato eliminato.

D. a. Con domanda di

costruzione dell'8 maggio 2015, __________ ha chiesto al Municipio di Mendrisio

un'ulteriore licenza edilizia per costruire sul lato nord del fondo un nuovo

capannone prefabbricato, formato da un volume principale (m 60 x 40; h 12 m) e

uno laterale (più basso e stretto), simile a quello della domanda del 2007, ma

destinato allo stoccaggio di inerti e materiali edili.

b. Tale domanda - come

risulta dal parallelo procedimento (inc. 52.2019.550) - è stata ampliata e

modificata a più riprese in corso di procedura, fino a diventare un progetto

per un nuovo centro di lavorazione e riciclaggio di inerti edili e terrosi,

capace di trattare fino a 50'000 t/anno di materiali (cfr. rapporto d'impatto

ambientale dell'agosto 2016).

c. A seguito di un iter procedurale che non occorre riprendere, tale progetto è

per finire sfociato in un diniego del permesso del 26 giugno 2018. Il

Municipio, oltre a richiamare l'avviso cantonale negativo (n. 93248), ha

considerato che l'insediamento non fosse conforme alla zona industriale Ia

(art. 39 delle norme d'attuazione del piano regolatore, sezione di Rancate; NAPR)

e disattendesse pure l'art. 28 NAPR (che vieta in tutto il comprensorio i

depositi, gli scarichi e le deponie su fondi aperti).

Adito dai membri della comunione ereditaria fu __________ (già subentrata a

quest'ultimo), con giudizio del 25 settembre 2019 il Governo ha tuttavia

annullato tale decisione, rinviando gli atti al Municipio, affinché si

pronunciasse ai sensi dei considerandi. Da un lato ha ritenuto che,

contrariamente a quanto indicato dall'autorità locale, il progetto fosse

conforme alla zona industriale Ia e all'art. 28 NAPR, che bandisce solo i

depositi a cielo aperto. Dall'altro, avuto riguardo al Piano di utilizzazione

cantonale del comparto Valera (PUC-CV) allora in consultazione - che ha

assimilato a uno studio pianificatorio in atto e che prevede di attribuire il

fondo part. __________ alla zona agricola (quale superficie per

l'avvicendamento delle colture, SAC) -, ha nondimeno ritenuto che il Municipio,

sentito il Dipartimento del territorio, fosse tenuto a pronunciarsi tramite una

misura di salvaguardia (decisione sospensiva).

Contro tale giudizio i membri della CE fu __________ si sono aggravati davanti

a questo Tribunale, con un ricorso che verrà evaso con giudizio separato di

data odierna (inc. 52.2019.550).

E. Il fondo è stato

inoltre interessato da altri due procedimenti: uno scaturito da una domanda di

costruzione inoltrata il 25 aprile 2018 (per la modifica parziale del

materiale di lavorazione all'interno del capannone esistente), l'altro

dalla domanda riattivata del 4 maggio 2007 (consid. Bb). Queste due domande -

come risulta dal parallelo procedimento (inc. 52.2021.180) - sono state

ampliate e modificate in modo sostanziale in corso di procedura, confluendo in

due varianti: la prima (variante 1) prevede di trasformare lo stabile

esistente in un centro di separazione e trattamento meccanico di rifiuti con

una capacità fino a 46'000 t/anno (di cui 45'000 t di rifiuti inerti e 1'000

t/anno di altri rifiuti). La seconda - in aggiunta alla variante 1 - di

costruire anche un nuovo capannone che permetta di stoccare fino a 2'500 t/anno

di rifiuti plastici, carta, ecc., portando la capacita complessiva dell'impianto

a 50'000 t/anno di materiali (45'000 t/anno di inerti + 5'000 t/anno di altri

rifiuti; cfr. RIA del dicembre 2018 e relazione tecnica del febbraio 2019 con

scritto del 27 marzo 2019).

A seguito di un iter che non mette conto di illustrare, il 14 gennaio 2020 il

Municipio ha sospeso le due domande, in quanto contrarie alla pianificazione in

divenire (PUC-CV). Tali decisioni sono state confermate dal Governo con un

unico giudizio del 10 marzo 2021, che RI 1, __________ e __________ (membri

della comunione ereditaria fu __________) hanno dedotto davanti a questo

Tribunale, con un ricorso che verrà evaso con giudizio separato di data odierna

(inc. 52.2021.180).

F. Nel frattempo,

il 29 settembre 2020, l'Ufficio tecnico - alla presenza di RI 1 e dell'Ufficio

dei rifiuti e dei siti inquinati (URSI) - ha constatato che sul fondo erano

stoccati a cielo aperto ca. 12'000-15'000 m3 di materiale di scavo,

oltre a del materiale di demolizione (che il proprietario ha indicato di poter

evacuare entro un paio di mesi).

Dopo aver ricordato l'esistenza della sola licenza edilizia del 2012, con

decisione del 26 ottobre 2020 - dichiarata immediatamente esecutiva - il

Municipio ha quindi ordinato ad RI 1 (a) di rimuovere, entro 60 giorni, tutto

il materiale eccedente quello a suo tempo autorizzato nel capannone (300 m3

di materiale di scavo), (b) vietando ulteriori apporti.

G. a. Contro quest'ultima

decisione RI 1 è insorto davanti al Consiglio

di Stato, chiedendone l'annullamento

e postulando, in via cautelare, la concessione dell'effetto sospensivo

al ricorso.

b. Con risoluzione del 18 dicembre 2020, il Presidente del Consiglio di Stato ha accolto parzialmente la domanda provvisionale,

restituendo l'effetto sospensivo al gravame relativo all'ordine di sgombero. Ha

per contro confermato l'immediata esecutività del divieto di apporto di

ulteriore materiale, eccedente anche i quantitativi autorizzati nel 2015

(ovvero - oltre ai predetti 300 m3 - 600 m3 di

materiale di scavo e 500 m3

di demolizione).

c. Avverso questa decisione RI 1, insieme alla RI 2, sono insorti davanti a

questo Tribunale con ricorso del 4 gennaio 2021 (b), chiedendo, in via

provvisionale e nel merito, che fosse riformata nel senso di restituire

totalmente l'effetto sospensivo al ricorso inoltrato al Governo.

d. All'accoglimento dell'impugnativa si è opposto il Presidente del Consiglio

di Stato. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si è riconfermato nelle

sue precedenti prese di posizione, mentre il Municipio ha chiesto la reiezione

del gravame.

e. Con la replica e le dupliche le parti si sono riconfermate nelle rispettive

domande di giudizio.

H. Con giudizio del 21

aprile 2021, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il gravame

interposto da RI 1 avverso l'ordine municipale del 26 ottobre 2020, che ha

riformato convalidando l'ordine di rimozione e il divieto di apporto di

ulteriore materiale, in quanto riferiti ai quantitativi eccedenti quelli

autorizzati nel 2012 e 2015 (300 m3 rispettivamente 600 m3 e 500 m3). Entro questi termini, ha inoltre confermato l'immediata esecutività

del divieto di conferimento di ulteriore materiale.

In sintesi, assimilato il provvedimento a una misura di ripristino ex art. 43 della

legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), che poteva essere

intimata al proprietario del fondo in quanto perturbatore per situazione, il

Governo ha essenzialmente considerato che i metri cubi dei depositi temporanei

approvati nel 2012 e 2015 erano da intendere quali quantitativi massimi

depositabili in attesa di esportazione, ritenendo inammissibili i volumi

eccedenti.

Fatti

I. Con ricorso dell'11 maggio 2021 (a), RI 1 e la RI

2 impugnano ora la predetta risoluzione davanti al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendo che sia integralmente annullata, insieme a quella

municipale, previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame. Dopo aver

puntualizzato la legittimazione attiva della RI 2, i ricorrenti, ripercorsi i

fatti e illustrate le caratteristiche di una piattaforma per il deposito

provvisorio di materiale di scavo e demolizione atto all'esportazione,

contestano anzitutto che l'ordine potesse essere indirizzato - anziché alla RI

2 - ad RI 1, che non sarebbe né perturbatore per situazione, né per

comportamento. Negano poi che le licenze edilizie del 2012 e 2015 limitassero i

quantitativi di materiale depositabili sul fondo. Premesso che la RI 2 avrebbe

sempre operato sulla base delle autorizzazioni all'esportazione (art. 15 segg.

dell'ordinanza sul traffico di rifiuti del 22 giugno 2005; OTRif; RS 814.610)

rilasciatele dalla Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS)

e dall'Ufficio federale dell'ambiente (UFAM), affermano che i volumi

autorizzati si riferirebbero solo alle quantità massime di materiale che rimarranno

stoccate annualmente, cioè al saldo sempre presente fra un'autorizzazione

e l'altra e non a quelle ammesse in costanza di autorizzazione.

Appoggiandosi alle tonnellate di materiale di scavo esportate ogni anno (da

ultimo nel 2019: 43'011 t = 21'505 m3), sostengono che le

limitazioni del deposito temporaneo a 600 m3 non avrebbero alcun

senso. Il proprietario, aggiungono, non avrebbe mai inteso sfruttare solo una

minima parte del fondo come deposito; lo dimostrerebbe la domanda di

costruzione inoltrata nel 2007, rimasta tuttora inevasa, che avrebbe

teoricamente permesso un deposito istantaneo di 26'400 m3 di

materiale nel nuovo capannone. Negano infine che possa essere impartito un

ordine fondato sull'art. 43 LE, senza esperire una procedura di rilascio del

permesso in sanatoria, vista anche la zona industriale di situazione.

J. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il

Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

L'UDC si riconferma nelle precedenti prese di posizione, in cui aveva

essenzialmente condiviso l'agire del Municipio. Anche quest'ultimo chiede il

rigetto del ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in

appresso.

K. In sede di replica, i

ricorrenti si sono essenzialmente riconfermati nello loro conclusioni e domande

di giudizio, sviluppando in parte le loro tesi. Così pure l'UDC e il Municipio,

in sede di duplica.

Considerato, in

diritto

1.

1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

dagli art. 21 cpv. 1 e 45 LE Certa è la legittimazione attiva del

ricorrente RI 1, proprietario del fondo, personalmente e direttamente toccato

dai giudizi impugnati di cui è destinatario (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Parimenti

legittimata risulta la RI 2: ancorché non direttamente obbligata dall'ordine di

ripristino e dal divieto d'uso riformato dal Governo, in quanto società che ha

in uso il fondo su cui gestisce la piattaforma per il deposito di materiale di

scavo e di demolizione atto all'esportazione, può essere ritenuta

particolarmente toccata dai provvedimenti e portatrice di un interesse degno di

protezione a chiederne l'annullamento (cfr., in senso analogo, sentenza del

Verwaltungsgericht des Kantons Bern del 26 ottobre 2016, 100.2016.74U, consid. 1.2; Aldo Zaugg/Peter Ludwig,

Kommentar Baugesetz des Kantons Bern vom 9 Juni 1985, Band I, V ed., Berna

2020, n. 12 ad art. 46). I ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 e 2

LPAmm), sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. Il giudizio può essere evaso sulla base degli atti, integrati dagli

incarti paralleli richiamati di questo Tribunale (n. 52.2019.352,

52.2019.550, 52.2021.180), riguardanti lo stesso fondo, noti alle parti (cfr.

scritto alle parti del 5 agosto 2021). Non occorre esperire il sopralluogo

richiesto a titolo eventuale dai ricorrenti. La situazione dei luoghi e l'oggetto

della controversia emergono in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle

fotografie agli atti.

2. 2.1. In

generale, per eliminare un pericolo o una situazione altrimenti lesiva di un

bene di polizia l'autorità esecutiva è tenuta a intervenire nei confronti del

perturbatore (Störerprinzip). Quale perturbatore è considerato non solo

colui che cagiona, mediante il comportamento proprio o di terzi di cui è

responsabile, una situazione contraria alle disposizioni a tutela di un bene di

polizia (perturbatore per comportamento;

Verhaltens- oder Handlungstörer), ma anche chi ha la disponibilità,

giuridica o fattuale, della cosa da cui è scaturita la turbativa per il bene

tutelato (perturbatore per situazione; Zustandsstörer), quale il

proprietario di un fondo (cfr. DTF 143 I 147 consid. 5, 107 Ia 19 consid. 2a;

STF 1C_292/2017 del 15 settembre 2017 consid. 3.1; STA 52.2002.424 del 7

febbraio 2003 consid. 2.1

confermata da STF 1P.190/2003 del 30 giugno 2003; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, Zurigo/San Gallo 2020, n. 2614). Quest'ultimo

deve rispondere di uno stato non conforme al diritto sul suo fondo

indipendentemente dalla causa e da una sua eventuale colpa (cfr. STF

1C_292/2017 citata consid. 3.1 e rinvii; STA 52.2019.485 del 29 gennaio 2020

consid. 2.1, 52.2002.424 citata consid. 2.1 e rimandi; Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 2614).

2.2. Per dottrina e giurisprudenza, in presenza di più perturbatori, l'autorità

può rivolgersi alternativamente o cumulativamente a ogni perturbatore per

comportamento o per situazione per conseguire il ripristino di una situazione

conforme al diritto. Nella scelta del perturbatore al quale rivolgersi, essa

gode di un certo potere d'apprezzamento (cfr. DTF 107 Ia 19 consid. 2b; STF

1C_292/2017 citata consid. 3.1 e rinvii; STA 52.2002.424 citata consid. 2.2; Bernhard Waldmann/René

Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, litera B, Zurigo 2019, n. 82).

Di principio occorre rivolgersi anzitutto al perturbatore che si trova

nella condizione migliore per riportare una situazione conforme al diritto; ciò

vale in particolare in caso d'urgenza (cfr. DTF 107 Ia 19 consid. 2b; STA 52.2002.424 citata consid. 2.2; Häfelin/Müller/

Uhlmann, op. cit., n. 2628; Waldmann/Wiederkehr,

op. cit., n. 82; Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, IV ed., Berna

2014, n. 35). Nel caso di una costruzione edificata illegittimamente,

qualora l'autorità si rivolga al perturbatore per comportamento, occorre

nondimeno considerare che un ordine di ripristino può essere eseguito solo se l'avente

diritto di disporre vi si assoggetti o se sia stata emanata anche nei suoi

confronti una decisione che l'obblighi a tollerare il provvedimento o a darvi

seguito. In questi casi appare quindi opportuno agire direttamente nei

confronti di entrambi (cfr. STF 1C_292/2017 citata consid. 3.1 e rimandi).

Anche se non vi è identità tra il proprietario e l'utilizzatore di un impianto

o il titolare di oggetti da allontanare da un fondo, per evitare difficoltà al

momento dell'esecuzione, è utile indirizzare un divieto o un provvedimento di

ripristino a entrambi (cfr. Zaugg/Ludwig,

op. cit., n. 12 ad art. 46). Qualora venga disposto solo nei confronti di uno

di più perturbatori, la decisione non è comunque illecita o nulla; tutt'al più

può solo rendersi necessaria un'ulteriore decisione anche nei confronti degli

altri perturbatori, affinché possa essere eseguita (cfr. DTF 107 Ia 19 consid.

2c; Zaugg/Ludwig, op. cit., n. 12

ad art. 46 e rimandi).

2.3. In concreto, il controverso ordine di ripristino e divieto d'apporto di

materiale è stato impartito unicamente ad RI 1. Non vi è dubbio che egli, in

quanto proprietario del fondo che ha il potere di disposizione fattuale e

giuridico su di esso, debba essere considerato perturbatore per situazione. Ma

non solo. Allo stesso, presidente e delegato del consiglio d'amministrazione

con firma individuale della RI 2, può a ben vedere anche essere attribuito il

ruolo di perturbatore per comportamento. Dalle sue stesse dichiarazioni rese

nel sopralluogo del 29 settembre 2020 ben emerge infatti come la sua posizione

di proprietario si confonda con quella di titolare della società, di cui ha

pieno potere di disposizione, essendo l'unico a poterla obbligare

individualmente (l'altro membro, __________, e il direttore __________ hanno

firma collettiva a due; cfr. estratto del registro di commercio). A ciò

aggiungasi che, a seguito dello scioglimento della comunione ereditaria sul

fondo part. __________ - come risulta dalle comunicazioni del 3 giugno 2019 del

suo legale al Municipio (cfr. inc. 52.2021.180) - lo stesso RI 1 ha chiesto di

essere considerato quale unico istante in licenza e proprietario del fondo. In

queste circostanze non v'è chi non veda come

allo stesso non possa non essere riconosciuta una responsabilità diretta per il

controverso importante accumulo di materiale sul terreno e l'attività svolta

sul fondo (cfr. in senso analogo: STF 1C_67/2012 del 25 luglio 2012 consid. 3; Zaugg/Ludwig, op. cit., n. 12b ad art.

46), come del resto risulta anche dalle sue dichiarazioni in sede di

sopralluogo, in cui egli stesso aveva tra l'altro indicato di poter evacuare

la totalità del deposito in 2 mesi di lavoro. Nella scelta dell'autorità di

prime cure di indirizzare il provvedimento ad RI 1 non è pertanto ravvisabile

alcuna violazione del diritto.

3. 3.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la

demolizione o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i

regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze

siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico. L'accertamento

dell'esistenza e dei limiti della violazione va di regola esperito nell'ambito

di una procedura edilizia in sanatoria. Conformemente al principio di economia processuale e al divieto di

formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere da tale accertamento quando

la violazione materiale è già stata precedentemente acclarata oppure quando il

contrasto insanabile con il diritto materiale è palese e incontestabile (cfr.

RDAT I-1996 n. 40 consid. 5.3, II-1994 n. 43 consid. 3.2; STA 52.2016.430 citata

consid. 3.1 e rimandi, 52.2012.508 del 22 ottobre 2013 consid. 2; Adelio Scolari, Commentario,

Considerandi

II ed., Cadenazzo 1996, n. 1264 ad

art. 43 LE).

L'ordine di demolire un'opera edificata senza permesso e

per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è di regola

contrario al principio di proporzionalità. Si può prescindere dal provvedimento

di ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo irrilevante da

quanto autorizzato, quando la demolizione non persegue scopi d'interesse

pubblico oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede che la

costruzione fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto non ostano

importanti interessi pubblici (cfr. DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid.

6; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid.

3.2).

3.2

Al fine di impedire che un'opera edilizia venga utilizzata in modo abusivo

dal profilo non soltanto formale (mancanza del permesso), ma anche sostanziale,

segnatamente poiché destinata a un uso contrario alla funzione assegnata alla

zona di utilizzazione, l'autorità deve per principio emanare un divieto, ovvero

un provvedimento d'imperio, che ingiunga al proprietario di astenersi

dall'utilizzarla in quel modo. A differenza dell'ordine di sospendere

un'utilizzazione formalmente abusiva, un divieto d'uso, di natura analoga a un

ordine di rettifica o di demolizione, si fonda sull'art. 43 LE e presuppone una

preventiva verifica (da esperire di regola nell'ambito di una procedura di

rilascio del permesso in sanatoria) della conformità dell'utilizzazione

instaurata senza permesso con il diritto materiale concretamente applicabile, a

meno che il contrasto con quest'ultimo risulti evidente e incontestabile (cfr. STA

52.2018.314

del 14 settembre 2018 consid. 3.1, 52.2015.519 del 5 agosto 2016 in

RtiD I-2017 n. 15 consid. 4.1

e rimandi, 52.2008.409 del 6 marzo 2009 in RtiD II-2009 n.

23.

consid. 2).

4.

4.1. In concreto,

è anzitutto evidente che per il fondo in questione non è mai stata rilasciata

alcuna licenza edilizia per la realizzazione di una piattaforma per il

deposito provvisorio di materiale, destinata a movimentare fino a 40'000 t di

materiale di scavo non inquinato e 8'000 t di materiale di demolizione all'anno.

Come visto in narrativa, per quanto qui interessa, il Municipio ha unicamente

concesso, il 28 giugno 2012, un permesso per ricavare nell'edificio esistente

un deposito provvisorio di materiale di scavo non inquinato di 300 m3

(senza alcuna lavorazione, né incremento di traffico rispetto a quello

derivante dall'attività di riciclaggio fino a quel momento svolta dalla T__________

SA, cfr. relazione tecnica dell'aprile 2012). Poi, il 27 febbraio 2015, ha

rilasciato una seconda autorizzazione (a __________) per formare due depositi

temporanei esterni di materiali atti all'esportazione (600 m3 di

materiale di scavo e 500 m3 di materiale di demolizione non separato).

Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, nessuno dei due progetti

approvati permetteva invece di stoccare illimitati quantitativi di inerti,

tanto meno di disseminarli su qualsiasi parte del fondo. Lo si deduce

inequivocabilmente dai piani del 2014 che - oltre a riportare il deposito

provvisorio di materiale di scavo (300 m3) interno (che avrebbe

invero dovuto essere eliminato) - indicano in modo chiaro sia il deposito

materiale di scavo non inquinato codice datec 170506 mc 600 previsto

su

una determinata area del piazzale esterno, sia il deposito materiale di

demolizione codice datec 170107 mc 500, compreso nell'area tra i due nuovi

muri a L, sotto la tettoia annessa allo stabile (cfr. aree tratteggiate sulla

pianta del 13 ottobre 2014). Lo conferma inoltre la relazione tecnica dell'ottobre

2014.

che - oltre a ribadire le quantità massime che rimarranno stoccate annualmente

(600 m3 rispettivamente 500 m3) - precisava che il

nuovo deposito non avrebbe creato maggior traffico rispetto al traffico

odierno né sarebbe stato aumentato il numero di autocarri che transitano

attualmente ogni giorno, in quanto il deposito esistente attualmente verrà

eliminato in caso di rilascio della presente licenza edilizia.

Ferme queste premesse, è quindi certo che sul fondo non è stato autorizzato

alcun deposito illimitato transitorio di rifiuti terrosi, né tanto meno un

centro destinato a selezionare, trattare meccanicamente e/o movimentare più di

40'000 t all'anno di inerti. Tant'è che per un simile impianto - da realizzare

trasformando l'edificio esistente e/o costruendo un nuovo capannone - RI 1 (insieme ai precedenti proprietari) ha chiesto un

permesso edilizio, che tuttavia non è ancora stato rilasciato (visto il

contrasto con la pianificazione in divenire, PUC-CV; cfr. al riguardo le

procedure edilizie di cui si è accennato in narrativa, inc. 52.2019.550

e 52.2021.180). Impianto che - va ricordato - richiede peraltro lo svolgimento

di un esame d'impatto ambientale (in applicazione dell'art. 10a della legge

federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 [LPAmb; RS 814.01] e

della relativa ordinanza federale del 19 ottobre 1988 [RS 814.011; OEIA], cfr.

allegato 1, n. 40.7), siccome idoneo a produrre un notevole aggravio sull'ambiente.

A maggior ragione su un terreno che, come la part. __________, è ubicato in un

settore Au vicino alla falda freatica del piano del Laveggio, oltre che nelle

adiacenze dell'argine di questo fiume [ca. 80 m] e in prossimità di aree ad

alta biodiversità (cfr. in tal senso, inc. 52.2021.180, RIA dicembre 2018, pag.

47, 48, 62).

In queste circostanze, a giusta ragione le precedenti istanze hanno quindi

concluso che l'ingente volume (ca. 12'000-15'000 m3) di materiale di

scavo riscontrato sul terreno non fosse sorretto da licenza edilizia. Deduzione

che risulterebbe peraltro tanto più vera se riferita anche a eventuali

operazioni di separazione e/o lavorazione meccanica dei rifiuti, che

verosimilmente sono già svolte sul fondo, pure senza permesso (cfr. in tal

senso, ad es., inc. 52.2019.550, ricorso del 28 ottobre 2019 pag. 8 seg. e RIA dell'agosto

2016, pag. 33 e 38, in cui viene fatto cenno a simili operazioni, per l'attività

già presente).

Irrilevanti sono invece le autorizzazioni all'esportazione che la SPAAS e/o l'UFAM

hanno rilasciato alla RI 2 a partire dal 2015, così come le relative garanzie

bancarie: questi documenti non possono evidentemente sostituire un'autorizzazione

edilizia mancante. Altrettanto priva di rilevanza è pertanto la circostanza che

i depositi provvisori, nei quantitativi massimi ritenuti dal Governo, non

permetterebbero (più) alla società amministrata da RI 1 di smaltire quantitativi

di materiali di scavo nell'ordine di oltre 40'000 t/anno o anche "solo"

di 20'000-30'000 t/anno (come apparentemente avvenuto nel 2019 rispettivamente negli

anni precedenti, cfr. dati 2016-2018 riassunti nel ricorso dell'11 maggio 2021 pag.

8.

e inc. 52.2021.3, doc. 11-14).

Invano gli insorgenti pretendono poi che sin dal 2007 il proprietario aveva

chiaramente manifestato la propria volontà di utilizzare il proprio ampio fondo

per il deposito di materiali, segnatamente con un capannone di 2'200 mc e con

altezza di 12 m, ciò che avrebbe permesso un deposito istantaneo di 26'400 mc. E

questo già solo perché tale domanda - oggetto della parallela procedura

edilizia (inc. 52.2021.180) - fino alla sua sostanziale modifica del 2019 neppure

riguardava un deposito di materiali edili e terrosi, bensì altri rifiuti (carta,

plastica, ecc.), allora trattati dalla T__________ SA (cfr. inc. 52.2021.180; supra

consid. Bb e E).

4.2

Fermo quanto precede, è manifesto che - perlomeno per quel che concerne

tutti i depositi a cielo aperto constatati sul fondo, aventi volumi ben

superiori a quelli dei depositi provvisori generosamente autorizzati con la

licenza del 2015 (la cui legittimità esula dalla presente procedura) - il

controverso provvedimento va tutelato. Tali depositi si pongono infatti in

palese e insanabile contrasto con il diritto materiale, senza che occorra

esperire una procedura edilizia in sanatoria.

Al riguardo basti solo ricordare l'art. 28 NAPR: tale norma, come noto al

ricorrente, vieta infatti, su tutto il comprensorio comunale, i

depositi, gli scarichi e le deponie su fondi aperti (salvo nelle zone

appositamente riservate a tale scopo dal Municipio, di intesa con le competenti

autorità cantonali). La norma, simile a quella di altri ordinamenti comunali, è

chiarissima: nell'evidente intento di contenere l'impatto di questi

insediamenti sull'ambiente, in particolare sul paesaggio, vieta la

realizzazione di depositi e deponie a cielo aperto. Per principio, depositi di

materiali, macchinari o attrezzature non racchiusi in edifici sono dunque

vietati nel territorio di Rancate (cfr. per altre norme simili: STA 52.2016.510

del 21 luglio 2017 consid. 2.1, 52.2018.21 del 25 febbraio 2019 consid. 6.1.2,

52.2007.404

del 21 gennaio 2008 consid. 2.1).

In concreto, considerato che la zona industriale Ia non è un comparto in cui è

stata riservata la possibilità di creare depositi esterni (cfr. pure inc.

52.2019.550, risposta del Municipio al Governo, pag. 2), non v'è chi non veda

come - già solo da questo profilo - non potrebbe mai essere autorizzata (a

posteriori) la formazione di nuovi cumuli di materiali di scavo e demolizione

sul terreno a cielo aperto. Già per questo motivo, tanto l'ordine contestato di

rimuovere il materiale eccedente i quantitativi autorizzati nel 2015 (600 m3 e 500 m3), quanto lo speculare

divieto d'utilizzazione (divieto d'apporto di ulteriori cumuli in esubero ai predetti

quantitativi), retti come indicato dal Governo dall'art. 43 LE, non possono pertanto che essere tutelati. Tali

provvedimenti, sorretti anche solo dall'interesse pubblico che è posto a

fondamento dell'art. 28 NAPR - volto a tutelare il territorio e il paesaggio da

insediamenti che per loro natura sono atti a determinare un generale degrado e

a produrre immissioni moleste (polveri, ecc.) - risultano del tutto giustificati

e conformi al principio di proporzionalità. Essi s'avverano infatti come l'unica

misura idonea e necessaria per impedire che sul terreno continuino a essere

stoccati ingenti quantitativi di materiali, ben superiori a quelli già generosamente

autorizzati nel 2015 (cfr. pure foto verbale di sopralluogo del 29 settembre

2020). Dal profilo della proporzionalità si può inoltre senz'altro attribuire

un peso accresciuto all'interesse pubblico al ripristino di una situazione

conforme al diritto, piuttosto che agli inconvenienti di natura economica derivanti

ad RI 1 e alla società da lui amministrata, che hanno comunque posto l'autorità

di fronte al fatto compiuto, sapendo o comunque dovendo sapere dell'illegalità

dei propri investimenti. Prive di rilevanza sono pertanto anche le asserite

perdite di guadagno che potranno derivare da impegni contrattuali che la società avrebbe già assunto, peraltro anche

posteriormente alla controversa decisione municipale (cfr. doc. 23). Nella

misura in cui si duole della perdita di 18 posti di lavoro, va comunque

osservato che neppure nelle procedure edilizie è mai stato indicato un simile

corpo di lavoratori (cfr. inc. 52.2021.180, RIA del dicembre 2018, pag.

20, in cui viene indicato che il personale sarebbe limitato a 9 unità

impiegati amministrativi inclusi; cfr. pure RIA dell'agosto 2016, pag. 11).

A ciò aggiungasi che il proprietario ha comunque già potuto approfittare da

almeno un lustro di una situazione d'illegalità e non ha invece un diritto a

che un simile stato delle cose perduri ulteriormente.

4.3

Una diversa conclusione s'impone per contro per quanto riguarda l'ordine

di rimuovere rispettivamente di non apportare un quantitativo di materiale

superiore a quello autorizzato nel 2012, all'interno del capannone esistente.

A prescindere dal fatto che l'unico deposito provvisorio di 300 m3

di materiale terroso nell'edificio esistente avrebbe dovuto essere eliminato

con il rilascio della licenza edilizia del 2015 (cfr. relazione tecnica e piani

del 2014), in concreto va in ogni caso considerato che ad RI 1 non è stato

rimproverato alcuno stoccaggio non autorizzato di rifiuti terrosi in tale

stabile (all'interno del quale vengono apparentemente solo svolte attività di

deposito e/o lavorazione di altri rifiuti, quali carta, plastica e materiali

ferrosi). Neppure dalle parallele procedure edilizie emerge qualcosa di

diverso. Tant'è che, come detto, l'ingente quantitativo di materiale di scavo rilevato

sul fondo (12'000-15'000 m3) è stato tutto accertato all'esterno di

questo stabile (cfr. verbale di sopralluogo citato e decisione del 26 ottobre

2020). Del resto, nessuno pretende il contrario. Da questo profilo, l'ordine di

ripristino e divieto d'uso non appare pertanto giustificato e, come tale, non

può essere confermato. Va da sé che qualora dovesse in futuro essere

riscontrato il deposito e/o la lavorazione di inerti edili non autorizzati

anche all'interno dello stabile esistente, il Municipio potrà semmai valutare l'adozione

di eventuali provvedimenti. Limitatamente a questo punto (rimozione e divieto

di apporto di materiale all'interno del capannone), seppur per motivi diversi

da quelli invocati dai ricorrenti, il giudizio impugnato va di conseguenza

annullato.

5.

5.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso (a) dell'11 maggio 2021 è

parzialmente accolto: la decisione del 21 aprile 2021 del Consiglio di Stato è

pertanto annullata nei limiti indicati al precedente considerando (insieme al

dispositivo relativo agli oneri processuali, che viene adattato tenendo conto

di tale parziale successo).

5.2

L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della

domanda volta alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame in questa

sede (che, per le stesse ragioni di cui si dirà in appresso, non avrebbe

comunque potuto essere accolta).

6.

6.1. L'impugnativa

(b) del 4 gennaio 2021 presentata contro il giudizio del 18 dicembre 2020 del

Presidente del Governo va invece stralciata dai ruoli, poiché divenuta priva d'oggetto.

Il successivo giudizio di merito del 21 aprile 2021 di cui si è appena detto -

con cui il Governo ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato contro la

risoluzione del Municipio del 26 ottobre 2020 - ha infatti privato di qualsiasi

effetto pratico la decisione del Presidente qui impugnata. Resta dunque solo da

accertare, in via pregiudiziale e sommaria, il verosimile esito di questa

impugnativa al fine di stabilire l'aggravio della tassa di giustizia e

l'assegnazione delle ripetibili in base agli art. 47 e 49 LPAmm (cfr. RDAT

II-2002 n. 52 consid. 4.2, II-1996 n. 11 consid. 4, 1984 n. 27 consid. 2; STA

52.2010.316

del 31 maggio 2012).

6.2

Giusta l'art. 71 LPAmm, il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la

legge o la decisione impugnata non dispongano altrimenti. In questo caso,

soggiunge la norma, il ricorrente può chiedere al presidente dell'autorità di

ricorso la sospensione della decisione.

L'esclusione o la revoca preventive dell'effetto sospensivo a un eventuale

ricorso da parte dell'autorità decidente, rispettivamente la concessione di

tale effetto a un ricorso proposto contro una decisione dichiarata

immediatamente esecutiva, dipendono dal confronto degli interessi contrapposti:

l'esecutività immediata si giustifica quando l'interesse pubblico a una

sollecita attuazione delle decisioni prevale su quello dell'amministrato a che

le decisioni non esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato

formale. Al pari del giudizio sulla revoca dell'effetto sospensivo, quello

sulla concessione di un tal effetto all'impugnativa interposta contro una

decisione dichiarata immediatamente esecutiva è un giudizio d'apparenza, frutto

dell'esercizio del potere d'apprezzamento dell'autorità decidente, tenuta a

soppesare nel concreto caso i contrapposti interessi pubblici e privati.

Nell'ambito dell'adozione di misure provvisionali, la ponderazione degli

interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima

facie degli elementi di giudizio noti. In questa valutazione l'autorità deve

evitare di anticipare il giudizio di merito, permettendo l'instaurazione di

situazioni di fatto irreversibili o comunque difficilmente modificabili; per

questo stesso motivo essa può tener conto del probabile esito della lite solo

quando non sussistono dubbi circa lo stesso. In tale ambito, l'autorità dispone

di un certo margine discrezionale, sindacabile da parte del Tribunale cantonale

amministrativo unicamente sotto il profilo della violazione del diritto,

segnatamente dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a

LPAmm). L'istanza di ricorso deve quindi evitare di sostituire il suo

apprezzamento a quello dell'autorità inferiore, limitandosi a controllare che

la decisione impugnata sia sorretta da motivi pertinenti e non disattenda i principi

generali del diritto, segnatamente quello di proporzionalità (cfr. tra tante:

STA 52.2019.272 del 27 agosto 2019 consid. 4.1 con rimandi a dottrina e

giurisprudenza, confermata da STF 1C_516/2019).

6.3

In concreto, la domanda di conferire effetto sospensivo al ricorso contro

il divieto (fondato sull'art. 43 LE) di apportare ulteriore materiale (oltre i

quantitativi ammessi con le licenze edilizie del 2012 e 2015), che il Presidente

del Governo ha respinto, è questione che s'indentificava essenzialmente con

quella di negare l'effetto sospensivo a un ricorso contro un analogo divieto d'uso

immediato, di natura cautelare (cfr. STA 52.2009.277 del 7 settembre 2009

consid. 3.2.2; inoltre, tra tante, STA 52.2018.332 del 23 aprile 2019 consid.

3).

Ferma questa premessa, in concreto v'è da ritenere che il gravame contro il

giudizio provvisionale non avrebbe avuto esito favorevole: considerando

l'interesse generale all'immediata esecutività dell'ordine censurato prevalente

sull'interesse economico dell'insorgente a continuare a depositare senza

permesso illimitati quantitativi di inerti sul fondo, il Presidente del Governo

non è incorso in una violazione del diritto sotto il profilo dell'abuso di

potere. La sua decisione, ancorché non particolarmente motivata, non appariva insostenibile,

ma giustificata e conforme al principio di proporzionalità, nella misura in cui

mirava soltanto a impedire il consolidamento di un'attività sprovvista di

autorizzazione, vieppiù in aumento (cfr. l'incremento dei quantitativi tra il

2015.

e il 2019, doc. 10-14), già a prima vista contraria all'art. 28 NAPR e da

cui scaturiscono apprezzabili ripercussioni sull'ambiente, lasciando comunque

al proprietario la possibilità di mantenere i depositi nei limiti delle licenze

edilizie già accordate. Nella concreta costellazione degli interessi

contrapposti, censurabile in quanto lesiva del diritto sarebbe pertanto stata piuttosto

una decisione contraria, che nelle more del giudizio avesse privato d'efficacia

il provvedimento cautelare impugnato, permettendo all'insorgente di seguitare a

gestire una piattaforma non autorizzata, per meri motivi economici. Ne

discende che il Presidente del Governo non ha pertanto fatto un uso scorretto,

segnatamente abusivo (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm), del potere di

apprezzamento che la legge gli riserva.

7.

Dato l'esito, la

tassa di giustizia è posta a carico degli insorgenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm),

nella misura della loro soccombenza. Il Municipio ne va esente essendo comparso

per esigenze di funzione, e non per tutelare interessi propri (art. 47 cpv. 6

LPAmm). Quest'ultimo è tuttavia tenuto a rifondere agli insorgenti, assistiti

da un legale, un'indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 cpv.

1.

LPAmm), commisurata al limitato successo della loro impugnativa (a).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso (a) è

parzialmente accolto.

Di conseguenza, la

decisione del 21 aprile 2021 (n. 1906) del

Consiglio di Stato è annullata nei limiti di cui si è detto al consid.

5.1

e così riformata:

1.

(invariato)

2.

L'ordine del Municipio di Mendrisio del 26 ottobre

2020.

è riformato nel senso che è confermato il divieto di apporto di ulteriore

materiale di scavo e di demolizione oltre i quantitativi ammessi (600 mc di

materiale di scavo all'esterno e 500 mc di materiale di demolizione all'esterno

fra i muri di contenimento) e l'ingiunzione a rimuovere unicamente il materiale

di scavo e di demolizione eccedente i predetti quantitativi.

Nella misura in cui riguarda lo stabile esistente (rimozione e divieto d'apporto

di materiale all'interno del capannone), la decisione municipale è annullata.

3.

(invariato)

4.

La tassa di giustizia di

fr. 600.- è posta a carico del ricorrente, al quale il Comune di Mendrisio e il

Dipartimento del territorio rifonderanno complessivi fr. 400.- a titolo di

ripetibili, suddivisi in parti uguali.

2.

Il ricorso (b) contro

la decisione del 18 dicembre 2020 (n. 52) del Presidente del Governo è

stralciato dai ruoli.

3.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico,

in solido. Il Comune di Mendrisio rifonderà agli insorgenti complessivi fr.

200.- per ripetibili di questa sede.

Agli insorgenti va retrocesso l'importo versato in eccesso a titolo di

anticipo.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera