Riesame di decisioni di tassazione passate in giudicato

Incarto n.

52.2021.226

Lugano

23

dicembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 26 maggio

2021 di

RI

1 e RI 2

contro

la decisione del 28 aprile 2021 (n. 2072) del

Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti

avverso la decisione del 5 marzo 2020 del Municipio CO 1 in materia di

riesame di tasse per l'acqua potabile;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietario,

da inizio anni '80, del mappale n. __________ di __________, sul quale insiste

l'abitazione primaria in cui egli vive unitamente alla moglie. Per quanto qui

di interesse, dal 1988 al 2007, ad eccezione - come si vedrà - del 1995, egli

ha corrisposto la tassa base per la fornitura di acqua potabile per la piscina

presente sul suo terreno. La decisione riferita alla tassa base per la piscina

per l'anno 1995, contestata dal contribuente, è stata invece annullata con

risoluzione del 24 novembre 1995 dal Dipartimento delle istituzioni, all'epoca

competente ad evadere tali vertenze in virtù dell'ormai abrogata legge sulla municipalizzazione

dei servizi pubblici del 12 dicembre 1907 (LMSP; BU 1908, 95 e BU 2019, 10), il

quale ha rilevato che il regolamento comunale dell'Azienda acqua potabile di __________

allora in vigore non contenesse una valida base legale per la riscossione del

tributo in parola. A seguito di tale pronuncia, l'Autorità comunale ha poi

modificato la disposizione del proprio regolamento comunale (art. 33) in

materia di tasse di consumo dell'acqua potabile, tra cui quelle relative alle

piscine, con effetto al 1° gennaio 1996 introducendo una base legale per il

loro prelievo.

Il 13 febbraio 2020, RI 1 si è rivolto al Municipio di CO 1 lamentando che

questi, nonostante la risoluzione del Dipartimento delle istituzioni del 24

novembre 1995, non avesse restituito le tasse percepite prima del 1995 e avesse

per contro continuato a riscuotere illegalmente il suddetto tributo anche negli

anni successivi e meglio fino al 2007, anno in cui il Comune ha introdotto l'utilizzo

dei contatori per la misurazione dell'effettivo consumo di acqua potabile. Dopo

un incontro con i membri dell'Esecutivo comunale, con scritto del 18 febbraio

2020 RI 1 e RI 2 hanno ribadito la loro pretesa. Con decisione del 5 marzo 2020

il Municipio di CO 1 ha respinto la suddetta richiesta ritenendo non date le

condizioni per un riesame di tassazioni ormai cresciute in giudicato.

B. Con giudizio del 28

aprile 2021 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame inoltrato da RI 1 e RI

2 avverso la decisione municipale. Richiamato il quadro giuridico applicabile,

il Governo cantonale ha ritenuto, in sintesi, che non vi fossero in specie le

condizioni per riesaminare le contestate tassazioni, da una parte, poiché la

richiesta risultava oltremodo tardiva e, dall'altra, perché le contestazioni

sollevate avrebbero potuto essere fatte valere almeno in parte con gli ordinari

mezzi di impugnazione, ciò che il contribuente aveva omesso di fare.

C. Avverso suddetta

pronuncia RI 1 e RI 2 si aggravano ora dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento, unitamente a quello della decisione

municipale, e postulando la restituzione degli importi versati dal 1988 al 2007

a titolo di tassa base per la fornitura d'acqua potabile per la piscina. Delle

motivazioni poste a fondamento del gravame si dirà in seguito.

D. All'accoglimento del

gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari

osservazioni. Ad identica conclusione perviene il Municipio di CO 1 richiamando

le argomentazioni sviluppate nell'ambito della precedente procedura ricorsuale.

E. RI 1 e RI 2 non hanno

presentato osservazioni di replica.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza

discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987

(LOC; RL 181.100). La legittimazione attiva dei ricorrenti è data (art. 209

lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100LPAmm), è

dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. Il riesame, o

riconsiderazione, di una decisione passata in giudicato è un rimedio straordinario,

che non è regolato dalla LPAmm. Dottrina e giurisprudenza riconoscono comunque

il diritto di chiederlo a determinate condizioni, ovvero: (a) se le circostanze

esistenti al momento della decisione si sono nel frattempo modificate in misura

rilevante o (b) se l'istante invoca fatti o mezzi di prova rilevanti, di cui

non era a conoscenza al momento in cui la decisione è stata adottata o di cui

non aveva potuto o non aveva avuto motivo di prevalersi (DTF 127 I 133 consid.

6; STF 2C_689/2016 del 30 novembre 2016 consid. 2.1; STA 52.2017.596 del 21

giugno 2018 consid. 3.1, 52.2015.26 del 20 settembre 2016, 52.2006.80 del 30

gennaio 2007 consid. 2.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002,

n. 894 seg. e 1130 seg.). L'esistenza dei requisiti per procedere a un riesame

va ammessa con riserbo. Il ricorso a questo istituto non deve condurre a

rimettere continuamente in discussione decisioni amministrative passate in

giudicato e a permettere di eludere i termini per proporre i rimedi di diritto

ordinari (cfr. DTF 120 Ib 42 consid. 2b; STF 2C.749/2009 dell'11 febbraio 2010

consid. 3.2; RtiD I-2006 n. 4 consid. 3.3). L'istituto in questione non è

destinato a permettere una nuova valutazione di circostanze già note al momento

della decisione, né per riparare a un errore di diritto né per avvalersi di una

nuova tesi giuridica (STF 2P.267/2000 del 12 aprile 2001 consid. 3b in fine;

STA 52.2010.91 del 13 agosto 2010 consid. 2.6).

3. 3.1. Con il

proprio ricorso, non sempre di facile lettura, gli insorgenti ritengono che la

decisione dipartimentale del 24 novembre 1995 contenesse degli errori nei fatti,

e meglio nelle date indicate, che avrebbero portato il Governo cantonale a

giudicare, a torto, la loro richiesta tardiva, atteso d'altronde che una

domanda di riesame può essere presentata in ogni tempo. Sostengono che, come

già rilevato dal Dipartimento delle istituzioni nel 1995, il tributo percepito

non poggiasse su di una valida base legale, situazione che si sarebbe regolarizzata

solo dal 2007 con il passaggio al sistema dei contatori. Il Municipio pertanto,

in spregio a quanto stabilito con la precitata risoluzione dipartimentale,

avrebbe indebitamente percepito la tassa per la piscina negli anni seguenti,

omettendo tra l'altro di restituire quelle precedenti al 1995.

3.2. Anzitutto è necessario rammentare che se l'autorità alla quale è chiesto

di riesaminare una decisione cresciuta in giudicato reputa che non ne siano

dati i presupposti, perché le circostanze esistenti all'epoca dell'adozione del

provvedimento non si sono nel frattempo modificate o perché i fatti e le prove

addotte dall'istante non sono tali da giustificare una riconsiderazione, essa

respinge la domanda senza entrare nel merito del provvedimento da riesaminare,

sempreché non ritenga che siano dati altri motivi atti a giustificare un

riesame d'ufficio della decisione. In caso di diniego del riesame, l'istante

può impugnare la decisione, ma può unicamente far valere che non v'erano

sufficienti ragioni per rifiutare il riesame. L'autorità di ricorso, chiamata a

pronunciarsi su un'impugnativa proposta contro un provvedimento di rigetto del

riesame, può soltanto verificare se il rifiuto fosse giustificato o se invece

l'istanza inferiore fosse tenuta ad entrare nel merito della domanda (DTF 113

Ia 146 consid. 3c, 109 Ib 246 consid. 4a; STA 52.2015.26 del 20 settembre 2016,

52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit

administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, III ed.,

Berna 2011, pag. 403). Può dunque soltanto esaminare se fossero dati i

presupposti del riesame. In caso affermativo, l'autorità di ricorso si limita a

cassare la decisione di rigetto della domanda di riesame e a rinviare gli atti

all'istanza inferiore, affinché entri nel merito della richiesta. Una verifica

del merito della decisione di cui è chiesto il riesame le è per principio

preclusa (cfr. STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2;

Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, II ed., Zurigo 2018, n. 1430). Ne consegue pertanto che

oggetto della presente vertenza è unicamente il quesito di sapere se a torto o

a ragione il Municipio di CO 1, prima, e il Consiglio di Stato, poi, hanno

ritenuto che non fossero dati in specie i presupposti per procedere al riesame

delle tassazioni passate, poiché, in linea di principio, un errore

nell'applicazione del diritto deve essere invocato tramite le vie ordinarie di

ricorso aperte contro la decisione e si può tornare sulla stessa solo

eccezionalmente.

Tuttavia tali condizioni non sono manifestamente date nel caso in esame. I

ricorrenti, che invero si confrontano solo a tratti con le specifiche

argomentazioni riferite all'istituto della riconsiderazione (o riesame), sostengono

che il fatto che il tributo in parola non poggiasse su di una valida base

legale, informazione da essi appresa solo con risoluzione del 24 novembre 1995

del Dipartimento delle istituzioni, configuri un motivo sufficiente per

riesaminare, in sostanza, tutte le tassazioni emesse dal 1988 al 2007.

A torto.

Ora, per quanto attiene alle tassazioni posteriori al 1995, va subito rilevato

che al momento dell'emanazione di tali decisioni i ricorrenti erano

perfettamente a conoscenza di quanto rilevato dal Dipartimento delle

istituzioni nella decisione del 24 novembre 1995 e avrebbero pertanto potuto,

rispettivamente dovuto, impugnare le singole decisioni nei termini ordinari di

ricorso se ritenevano che le modifiche legislative introdotte al livello

comunale a partire dal 1° gennaio 1996 non avevano risolto il problema dell'assenza

di una sufficiente base legale; ciò che essi hanno però omesso di fare,

procedendo invece negli anni al pagamento delle relative fatture senza nulla

obbiettare in proposito. Il motivo da loro invocato a sostegno della domanda di

riconsiderazione, per quanto attiene alle tasse base per la fornitura di acqua

potabile posteriori al 1995, non è dunque un fatto nuovo e non giustifica pertanto

la riconsiderazione delle predette decisioni, ormai definitive. Atteso che,

come visto, l'istituto del riesame non è destinato ad eludere le vie di ricorso

previste dalla legge, è a giusto titolo che l'Autorità comunale ha rifiutato di

entrare in materia. Per le medesime ragioni nel caso specifico non sarebbe

nemmeno ravvisabile un motivo di revisione ex art. 57 lett. b LPAmm, istituto

di per sé primario rispetto al riesame. Ad identica conclusione si dovrebbe

pervenire qualora si volesse prendere in considerazione in via analogica

dell'art. 232 della legge tributaria del 21 giugno 1994 (LT; RL 10.2.1.1.),

relativo alla revisione in materia fiscale. Anche in questo ambito infatti l'invocazione

di un motivo di revisione, quale la scoperta di fatti o mezzi di prova decisivi

(cfr. art. 232 lett. a LT), è escluso se l'istante, ove avesse usato la

diligenza che da lui poteva essere ragionevolmente pretesa, avrebbe potuto

farlo già nel corso della procedura ordinaria (art. 232 cpv. 2 LT; cfr. Hugo Casanova, Commentaire romand, Impôt

féderal direct, Basilea 2008, n. 15, pag. 1344; Klaus

A. Vallender/Martin E. Looser, Kommentar zum schweizerischen

Steuerrecht, II a ed., Basilea 2008, n. 24 segg. ad art. 147 LIFD).

Relativamente invece alle tassazioni precedenti al 1995, indipendentemente dal quesito

di sapere se il motivo di riesame invocato fosse ammissibile (ciò che non

appare scontato, cfr. RDAF 2004 II 161; Tanquerel,

op. cit., n. 1417), va considerato che benché una domanda di riconsiderazione

possa in linea di principio essere inoltrata in ogni momento, l'autorità a cui

è chiesto di riconsiderare decisioni cresciute in giudicato può nondimeno

stabilire che la richiesta è tardiva in applicazione del principio della buona

fede (cfr. sentenza del Tribunale amministrativo federale A-3812 del 14 gennaio

2022 consid. 6.1; Tanquerel, op.

cit., n.1416 con riferimenti; Moor/Poltier,

op. cit., pag. 398). In virtù di tale principio, applicabile non solo

all'autorità ma anche agli amministrati, si imponeva infatti agli insorgenti di

agire entro un tempo ragionevole per far rettificare le decisioni passate. Venuti

a conoscenza della violazione del principio di legalità già nel 1995, essi hanno

chiesto il riesame ben venticinque anni dopo ed invero solo al momento in cui

l'Autorità comunale ha posto a loro carico dei contributi di miglioria. Ora,

tale lasso di tempo, senza bisogno di particolari considerazioni, non può

essere ritenuto ragionevole; a paragone, l'art. 58 LPAmm relativo ai termini

per l'inoltro di una domanda di revisione, prevede un termine relativo di

trenta giorni a contare dalla scoperta del motivo di revisione e un termine

assoluto di dieci anni dalla notifica della decisione di cui si chiede la

modifica, circostanza, questa, che escluderebbe l'applicazione di questo

istituto alle tassazioni in parola. In questo senso si osserva che i pretesi

errori nelle date contenute nella risoluzione dipartimentale del 24 novembre

1995, che - a detta dei ricorrenti - differirebbero di un solo mese, non hanno

affatto influenzato la decisione governativa. Premesso che le date contestate

non sono nemmeno state riportate nella decisione impugnata, appunto perché

ininfluenti ai fini del giudizio, il Consiglio di Stato ha ritenuto la domanda

di riesame tardiva perché inoltrata (nella migliore delle ipotesi) oltre due

decenni dopo l'emanazione delle decisioni di tassazione. Non avendo agito i

ricorrenti con la tempestività che le concrete circostanze permettevano e

imponevano (ciò che invero vale anche per le tassazioni posteriori al 1995

atteso che il riesame è stato chiesto tredici anni dopo), la richiesta di

riesame risulta di tutta evidenza tardiva.

4. Resta infine da

esaminare se i ricorrenti non avrebbero potuto invocare l'indebito

arricchimento ai sensi dell'art. 62 seg. del Codice delle obbligazioni del 30

marzo 1911 (CO; RS 220) per chiedere la rifusione delle tasse per l'acqua

potabile pagate in eccesso al Comune.

4.1. Secondo l'istituto dell'indebito arricchimento, vi è luogo alla

restituzione se la prestazione è stata effettuata senza valida causa, per una

causa non avveratasi o che ha cessato di esistere (art. 62 cpv. 2 CO). Colui

che ha pagato volontariamente, inoltre, può pretendere la restituzione solo

allorché provi di avere pagato per errore (art. 63 cpv. 1 CO).

In ambito amministrativo, la prestazione effettuata in virtù di una decisione

di carattere obbligatorio, quale quella del versamento di una tassa per la

fornitura di acqua potabile non è di regola sprovvista di causa. Ciò significa

che, riservati i casi in cui la decisione sia nulla, venga annullata, revocata,

modificata o abrogata dalla legge, la prestazione non è soggetta a restituzione

(cfr. RDAT II-2006, n. 54; RDAT II-2007, n. 33c).

4.2. Nel caso concreto, come visto in precedenza, le decisioni di tassazione

contestate sono cresciute in giudicato e non possono essere oggetto né di

riesame, né di revisione.

Ciò premesso, non si può affermare che l'azienda comunale abbia incassato le

tasse suppletorie senza causa, per cui non occorre esaminare l'esistenza di un

errore al momento del pagamento per concludere che vi sia luogo ad una loro

restituzione secondo l'istituto dell'indebito arricchimento.

5. Da respingere è

infine la critica con cui gli insorgenti lamentano sommariamente la tassa di

giustizia posta a loro carico dal Governo cantonale, importo di fr. 400.- che

reputano eccessivo a fronte della loro situazione economica.

5.1. Giusta l'art. 47 cpv. 1 LPAmm, l'autorità amministrativa può applicare

alle proprie decisioni una tassa di giustizia, che viene stabilita in funzione

dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale

e della situazione finanziaria delle parti. L'importo di questa tassa oscilla

tra fr. 100.- e fr. 5'000.- (procedimenti di carattere non pecuniario) o fr.

30'000.- (procedimenti a carattere pecuniario). La tassa di giustizia va posta

di regola a carico della parte soccombente e deve rispettare i principi di

copertura dei costi e di equivalenza (cfr. tra tante, STA 52.2016.402 del 10

dicembre 2018 consid. 5.2 e rinvii; Marco

Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 2 ad art. 28). La suddetta norma - potestativa - lascia all'autorità di ricorso un margine di manovra,

censurabile davanti al Tribunale

unicamente se integra gli estremi dell'eccesso o dell'abuso del potere di

apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

5.2. In concreto, contrariamente a

quanto essi lamentano genericamente, nell'ammontare dell'importo stabilito dal

Consiglio di Stato - che si situa peraltro ampiamente nei limiti di quanto

sancito dall'art. 47 LPAmm, appare tutto sommato ancora commisurato all'onere

lavorativo occasionato dall'impugnativa e non copre nemmeno lontanamente

Fatti

i reali costi occasionati dall'evasione dell'istanza - non è ravvisabile alcun esercizio scorretto, segnatamente

abusivo, dell'ampio potere di apprezzamento che deve esser riconosciuto al

Governo in questo specifico ambito. Anche su tale punto dunque, il ricorso non

può essere accolto.

6. 6.1. Visto

quanto precede, il ricorso deve essere respinto, con contestuale conferma della

decisione impugnata e di quella municipale da essa tutelata.

6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti,

soccombenti (art. 47 LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'autorità

resistente, che non ne ha fatto richiesta e non è patrocinata da un legale

(art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 600.- è posta a carico dei ricorrenti. Non si assegnano

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere