Licenza edilizia per la ristrutturazione di uno stabile

Incarto n.

52.2021.23

Lugano

14

febbraio 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matea Pessina, giudice presidente,

Sarah Socchi, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Sabina Ghidossi

statuendo sul ricorso del 14 gennaio

2021 di

RI

1

RI

2

RI

3

componenti

la comunione ereditaria fu __________,

patrocinati

da: PA 1

contro

la decisione del 25 novembre 2020 (n. 6280) del

Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa di CO 1, CO 2 e CO 3 avverso

la risoluzione del 16 aprile 2019 con cui il Municipio di Lugano ha

rilasciato loro la licenza edilizia per ristrutturare e ampliare il loro

edificio (part. __________, sezione Sonvico);

ritenuto, in

fatto

A. RI 1, RI 2 e RI 3 sono

proprietari, in comunione ereditaria fu __________, di un fondo (part. __________)

situato nel comune di Lugano, a Sonvico, in località __________. Sul terreno,

assegnato alla zona agricola, vi è un edificio (sub A) articolato su tre piani,

che era contiguo verso nord allo stabile (part. __________ sub A) appartenente

ad CO 1CO 2 e CO 3.

ESTRATTO MAPPA

N

Fatti

I due edifici formavano un tempo un'unica casa colonica (eretta nel XIX

secolo), che è stata fisicamente divisa negli anni '90, contestualmente a una

successione ereditaria. L'edificio sulla part. __________ - già in cattivo

stato di conservazione e d'abbandono - è stato demolito nel 2005 e non ha in

seguito ottenuto il permesso per la sua ricostruzione in base all'art. 24c

della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS

700) e art. 42 cpv. 4 della relativa ordinanza del 28 giugno 2000 (OPT; RS

700.1; cfr. STA 52.2009.338-52.2013.178 del 1° ottobre 2014).

Lo stabile sulla part. __________ (che aveva già subito delle trasformazioni

prima del 1972) è tuttora destinato al secondo piano a un appartamento (con

ingresso separato a monte). I piani inferiori, collegati internamente da una

scala, sono invece utilizzati come depositi o cantine, accessibili dal pian

terreno.

B. a. Con domanda di

costruzione del 30 novembre 2017, RI 1, RI 2 e RI 3 hanno chiesto al Municipio

la licenza edilizia per ristrutturare e ampliare il loro stabile (part. __________

sub A), formando un nuovo appartamento di ca. 6 locali ai piani inferiori (PT e

1P). Il progetto prevede in particolare di ingrandire il primo livello

(chiudendo un portico nell'angolo sud-est, ca. 7 m2) e trasformare

gli spazi interni. Sarà inoltre posato un nuovo impianto di riscaldamento e di

chiarificazione.

Secondo la tabella di calcolo annessa alla domanda, l'aumento totale di

superficie utile lorda (SUL) derivante dall'ampliamento sarà inferiore al 30%

rispetto alla SUL esistente al 1° luglio 1972 (in cui andrebbe conteggiata

anche la superficie di due locali al primo piano definiti come camera e corridoio).

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dei proprietari

della confinante part. __________.

c. A richiesta dell'autorità

dipartimentale, la domanda è stata successivamente completata (tra l'altro, con

della documentazione fotografica degli spazi interni dello stabile).

Raccolto l'avviso favorevole (n. 105216) dei Servizi generali del Dipartimento

del territorio, il 16 aprile 2019 il Municipio ha quindi rilasciato il permesso

richiesto, respingendo l'opposizione dei vicini.

C. Con giudizio del 25

novembre 2020, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1,

CO 2 e CO 3, annullando la licenza edilizia.

In sintesi, dopo aver ammesso la legittimazione attiva dei ricorrenti, il

Governo ha anzitutto ricordato che il progetto non poteva essere autorizzato in

base all'art. 24 LPT. A differenza dell'autorità dipartimentale, ha inoltre

ritenuto che l'intervento travalicasse i limiti posti dall'art. 24c LPT

(ampliamento di SUL pari al 57%, ben oltre il 30% ammesso). Premesso che

l'edificio non sarebbe una casa bifamiliare, ma uno stabile con un unico

appartamento (al 2° livello), ha in particolare escluso che nella SUL esistente

potesse essere conteggiata la camera con il corridoio al primo

piano (privo di servizi igienici e cucina). Per questo locale, non collegato al

secondo livello e in pessimo stato, ha aggiunto, non potrebbe essere ammessa

una funzione abitativa; così pure per il relativo corridoio d'accesso.

D. Contro il predetto

giudizio governativo, RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e ripristinato il

permesso.

Ripercorsa la cronistoria dell'edificio, i ricorrenti contestano in particolare

le conclusioni tratte dal Governo in merito ai due vani al primo piano. La camera

e il relativo corridoio sarebbero stati parte integrante dell'unità

abitativa che si sviluppava sull'edificio contiguo (part. __________), da cui

sono stati separati attorno al 1990. Lo confermerebbero i mobili censiti in un

inventario del 1986. Questi spazi, datati ma non in pessimo stato, dovrebbero

essere conteggiati nella SUL. L'ampliamento non travalicherebbe pertanto il

limite massimo ammesso dall'art. 42 cpv. 3 OPT. Un eventuale sorpasso non

comporterebbe comunque un diniego del permesso, ma semmai solo una riduzione

dell'ampliamento.

E. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di

costruzione (UDC) e CO 1, CO 2 e CO 3. Il Municipio chiede invece di accogliere

il ricorso. Delle loro diverse argomentazioni si dirà, nella misura del

necessario, nei considerandi di diritto.

F. Con la replica,

seguita da una triplica, gli insorgenti si sono riconfermati nelle proprie

conclusioni e domande di giudizio, ribadendo e sviluppando ulteriormente le

loro tesi. Così pure l'UDC, il Municipio e i resistenti in sede di duplica e

quadruplica. Anche di queste motivazioni si riferirà, ove occorresse, nel

seguito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva dei ricorrenti, personalmente e direttamente toccati dal

giudizio impugnato, di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in

ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Nell'ambito di una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3), il

sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare idoneo a portare ulteriori

elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei luoghi e

dell'oggetto del contendere emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle

diverse fotografie agli atti.

Considerandi

2.

Oggetto della

lite è il progetto che prevede di ristrutturare e ampliare lo stabile dei

ricorrenti, formando un nuovo appartamento ai piani inferiori (PT e 1P), così

come descritto in narrativa. Controverso è in particolare se l'intervento possa

essere approvato in applicazione dell'art. 24c LPT. Nessuno pretende - a

giusta ragione - che esso sia conforme alla zona agricola di situazione (art.

16a LPT) o possa altrimenti conseguire un'autorizzazione eccezionale in

base ad una delle altre disposizioni che regolano gli interventi fuori della

zona edificabile (art. 24, 24a-b, 24d LPT).

3.

3.1. Secondo

l'art. 24c LPT, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti

utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla

destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione

di fatto (cpv. 1). Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e

impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con

moderazione o ricostruiti, purché siano

stati eretti o modificati legalmente. Lo stesso vale per gli edifici abitativi

agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo,

eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione

diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il

Consiglio federale, prevede ancora il disposto (cpv. 3), emana disposizioni al

fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura. L'aspetto esterno di

un edificio, conclude la norma (cpv. 4), può essere modificato soltanto se ciò

è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard

attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione

dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le

importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).

3.2

L'art. 41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c

LPT è applicabile a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima

che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi

del diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). Al

riguardo di regola fa stato l'entrata in vigore, il 1° luglio 1972, della legge

federale dell'8 ottobre 1971 contro l'inquinamento delle acque, che ha

esplicitamente introdotto il principio di separazione del territorio edificato

da quello inedificato (cfr. DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).

3.3

L'art. 42 OPT dispone che una trasformazione è considerata parziale e un

ampliamento è considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto

unitamente ai dintorni rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi

miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato di riferimento

determinante per la valutazione dell'identità è quello in cui si trovava

l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non edificabile

(cpv. 2). Utilizzazioni abbandonate successivamente non vanno più considerate

(cfr. ARE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Parte V,

Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, 2001, pag. 8; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 20 ad art. 24c LPT). Secondo il

Tribunale federale, l'abbandono di un determinato uso presuppone una chiara

interruzione, o per rinuncia a un oggetto in quanto tale o perché appare

escluso un suo ulteriore utilizzo per uno scopo analogo. Ciò può segnatamente

risultare dal fatto che un'opera non venga più mantenuta e a causa del suo

decadimento non si presti più a un tale uso (cfr. STF 1C_168/2015 dell'11

maggio 2016 consid. 3.5.1). La sola circostanza che un edificio resti

temporaneamente vuoto o sia provvisoriamente attribuito ad altra destinazione

non basta invece per ammettere l'abbandono del suo uso originario (cfr. STF

1C_168/2015 citata consid. 3.5.1 e 3.5.2). In particolare, una conversione

parziale è irrilevante se il cambiamento è limitato nel tempo e se non

impedisce una realistica ripresa del precedente utilizzo, in tempi ragionevoli

e con un dispendio relativamente modesto (cfr. STF 1C_168/2015 citata consid.

3.5.2).

3.4

In base all'art. 42 cpv. 3 OPT, il quesito se l'identità dell'edificio o

dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata va valutato tenendo conto di

tutte le circostanze. In ogni caso valgono le seguenti regole:

a.

all'interno del volume esistente dell'edificio la superficie utile lorda computabile non può essere ampliata oltre il

60.

per cento, fermo restando che la posa di un'isolazione esterna è considerata

quale ampliamento all'interno del volume esistente dell'edificio;

b.

si può procedere ad un ampliamento esterno se sono rispettate le condizioni di

cui all'articolo 24c capoverso 4 LPT; in questo caso, l'ampliamento

totale, sia in relazione alla superficie utile lorda computabile, sia in

relazione alla superficie totale (somma della superficie utile lorda

computabile e della superficie accessoria lorda) non deve superare il 30 per

cento o i 100 m2; gli ampliamenti

all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati solo per

metà;

c.

i lavori di trasformazione non devono consentire una modifica rilevante

dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo temporaneamente.

L'art. 42 cpv. 3 OPT non definisce il concetto

di superficie utile lorda, che determina l'entità degli ampliamenti

interni ed esterni ammissibili. Per dottrina e giurisprudenza, al riguardo fa

stato la definizione data dall'ARE nella pubblicazione del 2001, Nuovo diritto

della pianificazione del territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla

pianificazione del territorio e raccomandazioni per l'attuazione (cfr. STF

1C_572/2020 del 30 novembre 2021 consid. 4.5 e rimandi; Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,

Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo 2017, n. 30 ad art.

24c). In base a questa definizione, la SUL risulta dalla somma di tutte le

superfici dei piani incluse le superfici dei muri e delle pareti nella loro

sezione orizzontale utilizzabili durevolmente per l'abitazione e il lavoro. Fanno

altresì parte della SUL le superfici di transito necessarie per l'accesso ai

vani d'abitazione e lavoro (ingressi, corridoi, atrii; scale e rampe; pozzi

dell'ascensore). Non sono invece computate le superfici con un'altezza

inferiore a 1 m e le superfici accessorie (SA), che comprendono le superfici

funzionali e le superfici di utilizzazione accessoria, come le cantine, i solai

e gli essiccatoi, le lavanderie, i ripostigli, le rimesse di veicoli, ecc.

(cfr. ARE, Autorizzazioni in virtù dell'art. 24c LPT, allegato 1).

3.5

Per gli ampliamenti all'esterno del volume esistente non basta che siano

rispettati i limiti quantitativi di SUL fissati dall'art. 42 cpv. 3 lett. b

OPT. Come ricorda la stessa norma, si può procedere a un siffatto ampliamento solo

se è rispettato anche l'art. 24c cpv. 4 LPT, il quale ammette modifiche

all'aspetto esterno di un edificio solo se ciò è necessario per

un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un

risanamento energetico o per migliorare l'integrazione dell'edificio nel

paesaggio (cfr. supra consid. 3.1; STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020

consid. 3.3, 1C_415/2014 del 1° ottobre 2015 consid. 3.6).

4.

4.1. In

concreto, il progetto prevede di realizzare un nuovo appartamento sui primi due

piani dello stabile esistente, ingrandendo il primo piano (mediante la chiusura

di un portico, ca. 7 m2) e ristrutturando e trasformando i diversi

locali (con rifacimento dei muri interni, delle scale, dei pavimenti, dei

serramenti ecc.). Il pian terreno sarà destinato a un atrio d'ingresso, una

doccia e una lavanderia (oltre a una cantina); il primo livello, a una camera,

un soggiorno-pranzo con cucina, un bagno e un vano disponibile (cfr. piante PT

e 1P).

Secondo la tabella di calcolo annessa alla domanda, l'ampliamento totale di SUL

derivante dal progetto, rispetto allo stato esistente al 1° luglio 1972, sarà

inferiore al 30% (29.8%, con le superfici interne conteggiate per la metà: 7 m2

[SUL esterna] + 63 m2: 2 [SUL interna] = +38.5 m2). E ciò

considerando che nella SUL esistente - oltre all'appartamento al 2° piano (95 m2)

- andrebbe conteggiata anche la superficie (34 m2) della camera

e del corridoio al primo piano, ma non degli altri vani presenti su

questo livello e al pian terreno (depositi, ripostigli o cantine, trattati come

superfici accessorie, PT: 75 m2; 1P: 53 m2).

A differenza dell'autorità dipartimentale, il Governo non ha avallato questo

calcolo: in particolare ha escluso che nella SUL esistente possano essere

computati la predetta camera e il relativo corridoio (che non

sono collegati all'appartamento al secondo piano e per i quali non è possibile

ammettere una funzione abitativa). Ha quindi ritenuto l'ampliamento contrario

all'art. 24c LPT, in quanto travalicante i limiti fissati dall'art. 42

cpv. 3 OPT.

A giusta ragione.

4.2

Dagli atti non emerge invero chiaramente qual'era l'effettiva destinazione

della cosiddetta camera e del relativo corridoio al 1° luglio

1972.

Anche ammesso che fossero utilizzati a fini abitativi in quanto

integrati nell'appartamento che si sviluppava sull'edificio contiguo, così come

affermano i ricorrenti - e meglio che il corridoio al primo piano (..)

portava alla parte più rurale dell'abitazione, sita sull'attuale mapp. __________,

nella quale erano presenti (a pianterreno) sia un bagno sia una cucina di

pertinenza della superficie abitativa - certo è comunque che, a partire

dal 1990, questi vani sono stati fisicamente scorporati da tale unità (cfr.

ricorso pag. 8, replica pag. 3, 5 seg. e 8). Stando a quanto affermato dagli

stessi ricorrenti, il corridoio è stato murato in corrispondenza dell'attuale

confine con la part. __________, escludendo quindi di fatto la camera

dal resto dell'abitazione. Camera, isolata e sprovvista di ogni

servizio, che non è all'evidenza più stata manutenuta in buono stato, ma

trascurata per una trentina d'anni e tutt'al più utilizzata come deposito per

suppellettili o altri oggetti (cfr. documentazione fotografica degli spazi

interni agli atti). Tuttora collegata solo alle cantine e ai

depositi-ripostigli allo stato grezzo dei piani inferiori dell'edificio, a cui

si può accedere attraverso una vecchia scala (cfr. foto citate), forza è

constatare che da quando è stata smembrata dall'abitazione dello stabile

contiguo - poi demolito nel 2005 - la camera ha inesorabilmente perduto

qualsiasi destinazione abitabile che poteva avere avuto in passato, e così pure

il relativo corridoio.

Ferme queste premesse, è certo che l'area di questi vani (34 m2) non

può essere conteggiata come SUL ma, non diversamente da tutte le altre

superfici dei depositi, ripostigli o cantine presenti al pian terreno o al

primo piano, va trattata quale superficie accessoria. Ne discende che, l'ampliamento

previsto dal progetto non può essere autorizzato, siccome di gran lunga

superiore al limite massimo consentito dall'art. 42 cpv. 3 OPT (cfr. tabella per

i calcoli secondo il modello dell'ARE, così adattata:

T1 = 95; T3 = 192; T3-T1 = 97; 97:2 = 48.5; 48.5+7(T4) = 55.5; 55.5:95 ≈ 0.58

[58%]).

Già solo per questo contrasto - non facilmente emendabile mediante una

condizione di licenza, poiché implica una riprogettazione dei due piani dell'edificio

(cfr. fra tante, STF 1C_207/2010 del 21 aprile 2011 consid. 4.4, pubbl. in:

RtiD II-2011 n. 13; STA 52.2020.45 del 2 settembre 2021 consid. 3.2) - il

progetto non può essere autorizzato, così come concluso dal Governo.

5.

Dato l'esito non

mette conto di esaminare se l'ampliamento esterno previsto al primo piano

(chiusura del portico) non si ponga anche in contrasto con l'art. 24c

cpv. 4 LPT, che come visto ammette modifiche all'aspetto esterno solo

se il progetto risponde a uno dei criteri alternativi fissati da tale norma.

Aspetto sul quale nemmeno le precedenti istanze si sono soffermate.

Per la stessa ragione non occorre dilungarsi sulle contestazioni inerenti la cantina

o intercapedine a est dell'edificio (conteggiata nella superficie

accessoria già esistente al 1° luglio 1972).

6.

6.1

Sulla base delle considerazioni che precedono,

il ricorso è respinto.

6.2

La tassa di giustizia è posta a carico dei

ricorrenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i quali rifonderanno ai vicini

resistenti, assistiti da un legale, adeguate ripetibili per questa istanza

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta in solido a carico dei

ricorrenti, i quali verseranno complessivamente un identico importo a CO 1, CO

2 e CO 3 a titolo di ripetibili di questa sede.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

giudice presidente La

vicecancelliera