Dipendente cantonale. Mancata nomina. Precedenti penali

Incarto n.

52.2021.234

Lugano

21

ottobre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 31 maggio 2021 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 28 aprile 2021 (n. 2143) del

Consiglio di Stato che ha nominato altri candidati quali agenti di polizia

già formati;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Il 13 novembre 2020 è

stato indetto il concorso per l'assunzione di agenti di polizia in possesso

dell'attestato professionale federale di agente di polizia (FU 91/2020 pag.

9546 segg.). Il bando di concorso indicava tra i requisiti di assunzione una

condotta ed eventuali precedenti compatibili con la funzione di agente di

polizia.

B. Al concorso ha

partecipato, tra gli altri, RI 1, già gendarme presso la polizia cantonale dal

2015 al 2018, anno in cui ha rassegnato le dimissioni in seguito a una condanna

a 50 aliquote giornaliere per truffa (art. 146 del codice penale svizzero del

21 dicembre 1937; CP; RS 311.0).

C. Con scritto del 5

maggio 2021 il Comando della polizia cantonale ha informato RI 1 che il

Consiglio di Stato, con decisione del 28 aprile precedente, aveva attribuito la

funzione ad altri candidati. L'insorgente ha quindi ottenuto dalla Sezione

delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia la

risoluzione governativa in versione anonimizzata, assieme ai formulari di

candidatura degli agenti assunti e alla proposta di assunzione elaborata dalla

Polizia cantonale, anch'essi in forma anonimizzata.

D. RI 1 ha interposto

ricorso contro la predetta decisione del Consiglio di Stato chiedendo che sia

dichiarata illegittima e che le nomine siano annullate. Innanzitutto eccepisce

la violazione del proprio diritto di essere sentita per mancanza di motivazione

da parte dell'autorità di nomina circa i motivi che hanno portato alla sua

mancata assunzione. Le scarne informazioni in suo possesso non le

consentirebbero inoltre di allestire un ricorso motivato, non potendo procedere

a un reale confronto tra la sua candidatura, rispondente a tutti i requisiti

posti dal bando di concorso, e quella degli altri candidati.

E. All'accoglimento del

ricorso si è opposta la Sezione delle risorse umane, ricordando innanzitutto la

passata carriera dell'insorgente presso la Polizia cantonale, iniziata nel 2014

quale aspirante gendarme, per poi ottenere la nomina nel 2016 nella funzione di

gendarme. Nel 2018 il Ministero pubblico del Canton Ticino ha aperto un

procedimento penale nei confronti della ricorrente per titolo di truffa in

relazione a frodi assicurative e falsi sinistri. Preso atto di un verbale

d'interrogatorio della ricorrente, il Comandante della Polizia cantonale ha

chiesto l'intervento della Sezione delle risorse umane, ravvisando la presenza

di circostanze che rendevano inesigibile la continuazione del rapporto di

lavoro. La predetta Sezione ha quindi preannunciato all'insorgente, per il

tramite del suo legale, l'intenzione di avviare la procedura di disdetta del

rapporto di impiego. Con decreto d'accusa del 20 settembre 2018 il Ministero

pubblico ha prospettato all'insorgente la condanna per truffa (in parte

tentata) e la pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere sospese

condizionalmente per un periodo di prova di due anni. Decreto al quale

l'insorgente non si è opposta. Nel mese di novembre 2018, la medesima ha quindi

rassegnato le dimissioni con effetto al 31 marzo 2019. Poste queste premesse,

l'autorità spiega che la candidatura dell'insorgente non è stata presa in

considerazione proprio a causa della condanna per truffa del 2018, ritenendola

incompatibile con la funzione di agente di polizia. Il reato è stato inoltre

commesso quando la ricorrente era ancora alle dipendenze dello Stato, per cui

il rapporto di fiducia con il datore di lavoro non potrebbe essere ritenuto

ristabilito in un lasso di tempo così limitato.

F. Con la replica, l'insorgente

sostiene che la condanna inflittale non avrebbe dovuto compromettere la sua

assunzione. Innanzitutto l'autorità di nomina avrebbe dovuto considerare le

circostanze di fatto, illustrate nella lettera di candidatura, che hanno dato

origine alla sanzione, a cui purtroppo non si è opposta. La stessa si sarebbe

trovata coinvolta suo malgrado nella vicenda penale, essendosi ingenuamente

fidata di un amico assicuratore che l'avrebbe ingannata. Inoltre, dall'unica

condanna a suo carico sono passati ben due anni. D'altro canto, le dimissioni

dell'insorgente hanno semplificato il compito dell'autorità di nomina; la

disdetta del rapporto di impiego sarebbe infatti stata sproporzionata, atteso

che la dipendente ha sempre svolto i suoi compiti correttamente, ottenendo

ottime valutazioni dai superiori e l'apprezzamento dei colleghi. Sono inoltre

noti altri casi di agenti di polizia tuttora in servizio malgrado siano stati

sanzionati penalmente. Ciò che dimostrerebbe che la valutazione della

candidatura dell'insorgente, e in particolare in relazione al requisito condotta

ed eventuali precedenti compatibili con la funzione di agente di polizia, è

stata eseguita in modo insostenibile.

G. Con la duplica, la

Sezione delle risorse umane ha ribadito le proprie tesi con precisazioni di cui

si dirà, qualora necessario, in appresso. Sono seguite una triplica

dell'insorgente e le quadrupliche della Sezione delle risorse umane e della

Segreteria generale del Dipartimento delle istituzioni. Le argomentazioni

addotte saranno riprese, ove occorra, nei seguenti considerandi.

H. Il giudice delegato

del Tribunale cantonale amministrativo ha richiamato alcuni atti dalla Sezione

delle risorse umane, sui quali ha dato alla ricorrente possibilità di esprimersi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è data

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base della documentazione prodotta dalle parti, integrata

dagli atti acquisiti dal Tribunale (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

1.2.1. Nel termine di ricorso, l'insorgente ha ottenuto i formulari di

candidatura dei funzionari nominati, anonimizzati e senza gli allegati. Per

tutelare la confidenzialità dei dati dei candidati assunti, la Sezione delle

risorse umane non ha trasmesso, nemmeno in questa sede, i loro dossiers di

candidatura completi.

Non essendo stato eseguito alcun confronto tra la candidatura dell'insorgente e

le altre, la fattispecie in esame verte essenzialmente attorno alla questione

di sapere se la stessa è stata a torto o a ragione esclusa dal concorso a causa

della condanna penale inflittale nel 2018. Nel caso in cui il Tribunale giunga

alla conclusione che l'insorgente non meritasse l'esclusione dalla procedura di

selezione, esso non deciderà nel merito, ma annullerà la risoluzione rinviando

gli atti all'autorità di nomina per nuova decisione previa valutazione delle

candidature, compresa quella dell'insorgente (cfr. art. 89 LPAmm). Poste queste

premesse, la valutazione dei singoli agenti assunti interessa soltanto nella

misura in cui questa concerne la compatibilità di eventuali precedenti penali a

loro carico con la funzione di agente di polizia. Ciò per ragioni deducibili

dal principio della parità di trattamento. La richiesta dell'insorgente di

avere accesso ai documenti presentati dai candidati può quindi essere limitata

ai contenuti utili per il giudizio, ossia le autocertificazioni relative ai

precedenti penali e gli estratti del casellario giudiziale, che sono stati

acquisiti agli atti dal Tribunale.

Tali informazioni bastano alla ricorrente per far valere compiutamente le

proprie ragioni e al Tribunale per esprimersi con cognizione di causa,

permettendo al contempo di tutelare adeguatamente gli interessi privati degli

agenti nominati a che i contenuti della propria candidatura restino

confidenziali.

1.2.2. Non occorre acquisire agli atti, in quanto ininfluente per il giudizio,

la lista dei dipendenti/ex dipendenti presso la Polizia cantonale degli

ultimi 10 anni che sono stati i destinatari durante il rapporto di lavoro con

lo Stato di una condanna penale, comprese le condanne eliminate dal casellario

giudiziale. La richiesta dell'insorgente è destinata a far valere

un'eventuale lesione del principio della parità di trattamento nel caso in cui

fosse dimostrato che tali agenti siano rimasti in funzione. Un simile

accertamento sarebbe tuttavia insuscettibile di dimostrare la violazione del

suddetto principio costituzionale. Infatti, la situazione di dipendenti che in

costanza di rapporto di impiego subiscono una condanna penale non è

paragonabile a quella di un candidato che si presenta all'assunzione con dei

precedenti a suo carico. Le conseguenze di un reato commesso da un funzionario

non sono necessariamente decise secondo gli stessi esatti criteri impiegati per

vagliare l'ammissione di una candidatura. Un conto è determinarsi su un

eventuale provvedimento nei confronti un agente già alle dipendenze del datore

di lavoro, un altro è pronunciarsi sull'ammissione di un candidato a un

concorso, con cui lo Stato non ha ancora (o non ha più) alcuna relazione di

impiego. Le due situazioni sono differenti e non implicano forzatamente lo

stesso trattamento.

1.2.3. Cade infine nel vuoto la richiesta dell'insorgente di richiamare una

tabella di valutazione della compatibilità con la funzione di agente di polizia

di precedenti penali in base alla gravità del reato e ai parametri temporali

dalla condanna: la Sezione delle risorse umane ha precisato che non esiste una

simile griglia di valutazione, ma che ogni caso va esaminato in concreto.

Considerandi

2.

La ricorrente

eccepisce innanzitutto la violazione del proprio diritto di essere sentita per

mancanza di motivazione della decisione impugnata.

2.1

Secondo l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per

scritto. Scopo dell'obbligo di motivazione, componente essenziale del diritto

di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che

stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena

cognizione di causa a una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta

esercitare un suo controllo effettivo. Una motivazione può essere ritenuta

sufficiente - ed adempiere pertanto al citato

scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che

l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45,

consid. 2a; Adelio Scolari,

Diritto amministrativo, parte

generale, 2.a edizione, Cadenazzo

2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c).

2.2

Le decisioni di assunzione di dipendenti in esito

a pubblico concorso possono anche essere

motivate soltanto sommariamente. Non devono necessariamente indicare nel dettaglio i motivi per cui la scelta è caduta a favore di un

determinato candidato e gli altri sono stati invece esclusi (cfr. Guido Corti, Costituzione e cessazione

del rapporto di pubblico impiego in Diritto senza devianza, Basilea 2006, pag.

348.

n. 6; Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches

Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Berna 2000, pag.

411). La motivazione deve comunque

fornire una spiegazione ragionevole delle valutazioni operate sulle candidature

inoltrate, in modo che i concorrenti possano confrontarle fra loro e sollevare

eventuali contestazioni. La semplice

comunicazione dell'esito negativo del

concorso o della preferenza data ad un altro candidato non è sufficiente (RDAT

I-1993 n. 17).

2.3

La violazione dell'obbligo di

motivazione trae di principio seco l'annullamento della decisione impugnata

indipendentemente dalla fondatezza delle contestazioni di merito. Eventuali

carenze di motivazione possono comunque

essere sanate davanti all'istanza di ricorso a condizione che l'autorità

decidente fornisca la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di prendere posizione sugli

argomenti da quest'ultima addotti in sede di risposta (RDAT II-2002 n.

43).

2.4

Nel caso concreto, all'insorgente è stata comunicata unicamente la sua

mancata assunzione e la preferenza accordata ad altri candidati. Con la

risposta al ricorso tuttavia, la Sezione delle risorse umane ha fornito la

motivazione mancante, spiegando che la candidatura dell'insorgente non è stata

presa in considerazione in quanto ritenuta inidonea ad assumere la funzione a

causa del precedente penale a suo carico. Su tali argomenti la ricorrente ha

avuto modo di esprimersi, contestandoli compiutamente. Il vizio può pertanto

ritenersi sanato dinanzi a questo Tribunale, che può esaminare liberamente

fatti e diritto (art. 69 LPAmm).

3.

3.1. L'art. 12 cpv. 1 LORD subordina la nomina dei dipendenti

del Cantone all'esperimento di un concorso. Il

concorso si configura come un procedimento ordinato, mediante il quale lo Stato

sollecita chiunque sia in possesso dei requisiti fissati dalla legge e dal

bando a candidarsi per occupare un determinato posto nell'amministrazione

cantonale. Esso mira a permettere al datore di

lavoro di individuare il candidato più idoneo ad occupare il posto messo a

concorso, assicurando nel contempo la parità di trattamento tra i concorrenti.

Il concorso non conferisce ai partecipanti alcun diritto di essere assunti.

Anche se soddisfano i requisiti prestabiliti, i concorrenti non possono

rivendicare né la nomina, né l'incarico (cfr. RtiD I-2009 n. 2 consid. 1.2).

3.2

Nella valutazione dell'idoneità dei concorrenti ad essere assunti

per occupare un posto messo a concorso, l'autorità di nomina è anzitutto

vincolata ai requisiti fissati dalla legge. Essa deve inoltre attenersi alle

esigenze ulteriormente stabilite dalle prescrizioni di gara (STA 52.2013.327

del 13 gennaio 2014 in: RtiD I-2015 n. 3 consid. 2).

Nella misura in cui

tale valutazione è rimessa all'apprezzamento, l'autorità è tenuta ad esprimere

un giudizio fondato su criteri oggettivi e pertinenti, scevro da considerazioni

estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di

quelli riconducibili alla parità di trattamento ed alla proporzionalità.

Il suo giudizio, nella

misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale

cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono unicamente le valutazioni

insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto

il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo

dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve

quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato

dall'autorità di nomina (cfr. messaggio

n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 59; Borghi/Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61).

3.3

Per l'art. 89 cpv. 1 LPAmm, se il Tribunale cantonale amministrativo

giudica l'assunzione o la nomina di un dipendente illegittima, esso lo accerta

nella propria sentenza; di conseguenza l'assunzione o la nomina sono annullate

e gli atti rinviati all'autorità di nomina per nuova decisione. Il Tribunale,

soggiunge il cpv. 2, non può obbligare l'autorità competente ad assumere o

nominare un candidato escluso.

4.

Il bando di concorso

richiedeva in capo al candidato una condotta ed eventuali precedenti

compatibili con la funzione di agente di polizia. Considerati gli

evidenti interessi pubblici in gioco, le delicate funzioni svolte nell'ambito

del settore della polizia cantonale giustificano la scelta di esigere dai

concorrenti l'adempimento di accresciuti requisiti di integrità morale.

4.1

L'insorgente ha partecipato al concorso

indicando nell'apposito formulario di avere subito una condanna penale nel 2018

e meglio una pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere di fr. 100.-. Nella

lettera di presentazione ha descritto la vicenda come segue:

Nell'agosto 2018, a mia sorpresa,

sono stata coinvolta in un caso di truffa assicurativa che vedeva come

indiziati il mio assicuratore, all'epoca mio migliore amico, ed il suo

carrozziere. Come più volte ribadito, all'epoca dei fatti ero all'oscuro di

tutto e l'unica colpa è stata quella di fidarmi di una persona che pensavo

essere un amico ma che in realtà mi ha ingannata. Purtroppo ho avuto la

sfortuna di essere assistita da un avvocato che a mio parere non è stato in

grado di garantirmi una difesa efficace nonostante la mia sempre proclamata non

colpevolezza. Questa non è unicamente la mia opinione personale, avendo

sottoposto l'incarto ad altri cinque avvocati che mi hanno ripetuto di non

essere stata difesa in maniera adeguata.

Il procedimento penale ha portato

alla pronuncia nei miei confronti di un decreto d'accusa di 50 aliquote

giornaliere sospese con la condizionale, in quanto avevo sottoscritto un

documento in bianco che, a detta del mio assicuratore, ingannandomi, avrebbe

adeguatamente compilato lui al suo rientro in ufficio. Questa tipologia di

decisione viene comunemente definita come "caso bagatella". Successivamente

alla suddetta pronuncia, ho avvertito alcune pressioni sul posto di lavoro

affinché lo lasciassi e incinta al terzo mese, con un genitore malato terminale,

ho erroneamente creduto che la via più semplice e indolore per concludere la

vicenda fosse quella di rinunciare ad un impiego che mi sarebbe mancato

moltissimo negli anni a seguire, invece di oppormi al decreto come avrei invece

dovuto fare, andando contro il parere del mio avvocato.

4.2

L'autorità di nomina non ha preso in

considerazione la candidatura della ricorrente, ritenendo il precedente penale

incompatibile con la funzione di agente di polizia.

Il reato di truffa è un crimine punibile con una pena detentiva sino a cinque

anni o con una pena pecuniaria (art. 146 cpv. 1 CP). Con un decreto d'accusa, passato

in giudicato incontestato, l'insorgente è stata condannata per aver commesso detta

infrazione a una pena pecuniaria di 50 aliquote giornaliere. Alla luce del

predetto giudizio non si può rimproverare all'autorità di nomina di non essersi

chinata sui contorni della vicenda e in particolare sull'asserita innocenza

della ricorrente. I tentativi della stessa di minimizzare l'accaduto si

scontrano infatti con una condanna definitiva a una sanzione tutto sommato di

una certa importanza. Ancorché si tratti di una pena pecuniaria, situata nella

metà inferiore della forchetta stabilita dalla legge per la sua commisurazione (minimo

3, massimo 180 aliquote giornaliere [art. 34 cpv. 1 CP]), la sanzione non è

nemmeno trascurabile. Oltre a ciò, occorre considerare che la condanna risale

al 2018, ossia soltanto poco più di due anni prima della pubblicazione del concorso.

Benché sia stato superato con successo il periodo di sospensione condizionale

della pena e la stessa non risulti più sul casellario giudiziale, la condanna può

essere ancora ritenuta recente.

Visti questi elementi, è senza abusare del potere di apprezzamento riservatogli

che il Governo ha scartato la candidatura dell'insorgente, ritenendo il

precedente a suo carico incompatibile con la funzione di agente di polizia. Dati

gli interessi pubblici in gioco, non appare fuori luogo né sproporzionato valutare

con un certo rigore le condizioni di integrità poste dal bando di concorso. A

fronte della mancanza di un requisito di assunzione, regge alla critica

l'esclusione della candidatura dell'insorgente senza preventivo esame delle sue

referenze, in particolare di quelle (buone) ottenute nell'ambito del suo

impiego presso la stessa Polizia cantonale e senza confronto delle sue

qualifiche con gli altri candidati. Per quanto severa possa apparire agli occhi

della medesima, la valutazione operata dall'autorità di nomina è sostenibile e

non può essere censurata da questo Tribunale, al quale non è concesso

sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'autorità di nomina in questa

materia.

5.

Come detto, alla

ricorrente, che ha richiesto di visionare gli atti del concorso per poter

valutare i requisiti dei candidati nominati, è stato dato accesso alla

documentazione attestante l'eventuale presenza di precedenti penali dei medesimi.

Ciò le avrebbe permesso di eventualmente censurare la decisione impugnata dal

profilo della parità di trattamento. La medesima, preso atto dei predetti

documenti, non ha eccepito alcunché. A giusta ragione, dato che dagli stessi (questionario

dei precedenti penali ed estratto del casellario giudiziale) emerge che

soltanto un agente nominato (CO 10) ha segnalato di essere stato condannato a

una multa nel 1999, che ha poi precisato concernere un'infrazione alla legge

federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01)

per aver condotto uno scooter benché in possesso del solo patentino per

allievo conducente. Vista la minor gravità del reato (contravvenzione, cfr.

art. 95 n. 1 LCStr nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2004) e il

fatto che la sanzione è molto lontana nel tempo, l'ammissione della candidatura

dell'agente non permette di intravedere la lesione del predetto principio

costituzionale. La decisione impugnata va quindi tutelata.

6.

Visto quanto

precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a

carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera