Divieto di fare uso sul territorio svizzero di una licenza di condurre straniera

Incarto n.

52.2021.295

Lugano

14

gennaio 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matea Pessina, giudice presidente,

Sarah Socchi, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 7 luglio

2021 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 2 giugno 2021 (n. 2765) del

Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente

avverso la risoluzione del 3 febbraio 2021 con cui la Sezione della circolazione,

Ufficio giuridico, le ha vietato, a tempo indeterminato e con effetto

immediato, di fare uso sul territorio svizzero della licenza di guida

colombiana di cui è titolare;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. RI 1, cittadina

colombiana, è nata il __________ 1984 ed è titolare di una licenza di condurre

colombiana. Il 31 gennaio 2019/1° febbraio 2020 è giunta in Svizzera con

l'intenzione di conseguire un dottorato in comunicazione e sanità pubblica

presso l'Università della Svizzera italiana.

b. A inizio ottobre 2020 RI 1 ha chiesto alla Sezione della circolazione la

conversione della sua patente estera in una licenza di condurre svizzera. Il

rilascio della stessa è stato subordinato al superamento di una corsa di

controllo, che è stata fissata dapprima per il 1° dicembre 2020 e poi

posticipata, in parziale accoglimento di una richiesta dell'interessata, al 28

gennaio 2021. Due ulteriori richieste di annullamento della corsa di controllo

rispettivamente della procedura di conversione sono state respinte dalla

Sezione della circolazione.

c. Preso atto del fatto che l'interessata non si era

presentata all'appuntamento per il suddetto esame, l'autorità dipartimentale ne

ha dedotto che la stessa avesse rinunciato a ottenere la conversione, rilevando

che avrebbe potuto essere messa al beneficio di una licenza di condurre svizzera

soltanto dopo aver seguito l'iter di allievo conducente. Di conseguenza, con

decisione del 3 febbraio 2021 le ha vietato, a tempo indeterminato e con

effetto immediato, di fare uso su territorio svizzero della patente di guida

colombiana di cui è titolare. La decisione è stata resa sulla base degli art.

25 cpv. 2 lett. b della legge federale sulla circolazione stradale del 19

dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), nonché 29 cpv. 2 lett. a, 42, 44 cpv. 1 e 45

cpv. 1 e 4 dell'ordinanza sull'ammissione alla circolazione del 27 ottobre 1976

(OAC; RS 741.51).

B. Con giudizio del 2 giugno

2021, il Consiglio di Stato ha confermato tale provvedimento, respingendo

l'impugnativa contro di esso presentata da RI 1.

Illustrato il quadro normativo applicabile e ripercorso il precedente

iter procedurale, l'Esecutivo cantonale, sebbene per motivi diversi, ha

avallato il modo di procedere dell'autorità dipartimentale. Dopo aver rilevato

che dagli atti non risulta, né ella lo sostiene, di essersi assentata dal

nostro Paese, durante i successivi dodici mesi, per almeno tre mesi, il

Governo ha considerato come l’insorgente non fosse più abilitata a circolare in

Svizzera in base all’art. 42 cpv. 3bis lett. a OAC. Ha

essenzialmente ritenuto come tale norma non comportasse un obbligo di

conversione per il conducente straniero ma una facoltà, che, se non viene

sfruttata, permette all’autorità di pronunciare un divieto d’uso della patente

estera su suolo svizzero. Ha quindi stabilito che, in concreto, al più tardi al

31 gennaio 2021, l’insorgente avesse perso il diritto di far uso della sua

licenza colombiana e non potesse più affrontare la corsa di controllo per la

quale la patente straniera deve essere valida.

C. Avverso quest'ultimo

giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

postulandone, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame,

l'annullamento insieme alla decisione della Sezione della circolazione (cui

chiede siano rinviati gli atti affinché le sia consentito di effettuare una

corsa di controllo per il rilascio della licenza di condurre svizzera).

Ripercorsi i fatti, la ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo

diritto di essere sentita, commessa dall'autorità dipartimentale e perpetuata

dal Governo. Rimprovera alla Sezione della circolazione arbitrio, abuso/eccesso

del potere di apprezzamento e violazione della libertà di movimento per avere

concluso che avesse rinunciato alla procedura di conversione, ritenuto come

abbia sempre fornito valide giustificazioni per chiedere il rinvio degli

appuntamenti. Arbitraria sarebbe la decisione impugnata anche per non avere

considerato il decisivo suo comprovato soggiorno all'estero per più di tre mesi

consecutivi (con conseguente partenza di un nuovo termine di 12 mesi per

chiedere la conversione). La Sezione della circolazione avrebbe poi agito in

violazione del principio della buona fede, avanzando l'argomento dedotto

dall'art. 42 cpv. 3bis

lett. a OAC solo in sede di risposta al Governo.

D. All'accoglimento del gravame

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

A identica conclusione perviene la Sezione della circolazione, riconfermandosi

nel proprio provvedimento, precisando che l'interessata, in Svizzera dal 1°

febbraio 2020, era tenuta a convertire la sua patente estera in quella svizzera

entro 12 mesi, termine ampiamente scaduto già al momento della decisione del 3

febbraio 2021.

E. In sede di replica,

l'insorgente si riconferma nelle sue tesi e conclusioni (provvisionali e di

merito), ribadendo di avere soggiornato per oltre tre mesi all'estero, di modo

che, al momento dell'emanazione della decisione dell'autorità amministrativa,

il termine di 12 mesi per convertire la licenza di condurre non era ancora

trascorso.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data dall'art. 10 cpv. 2 della legge di applicazione

alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico

pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL 760.100). La legittimazione attiva

della ricorrente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato,

di cui è destinataria, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,

tempestivo (art. 10 cpv. 3 LALCStr e 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in

ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25

cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

La ricorrente lamenta

anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita, per il fatto che il

Governo avrebbe confermato il qui controverso provvedimento per un motivo

diverso, non indicato nella decisione dipartimentale e sul quale non avrebbe

avuto occasione di esprimersi (e fornire prove). Rimprovera la medesima

violazione anche all'autorità dipartimentale, che non l'avrebbe adeguatamente

preavvisata delle sue intenzioni, senza quindi darle modo di pronunciarsi in

merito, facendo valere le proprie ragioni e fornendo prove a sostegno delle

stesse.

2.1

Secondo costante

giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono

determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa

risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2

della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101). Il diritto di essere

sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di

esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua

situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli

riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II

286.

consid. 5.1). Tra queste, il diritto di offrire

prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (DTF 135 I 279 consid. 2.3 e

rimandi; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid. 5.2.1). Dalla normativa costituzionale deriva anche il diritto

a ottenere una decisione sufficientemente motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid.

5.1, 136 I 229 consid. 5.2; cfr. anche art. 46 LPAmm, che si limita a stabilire

il principio della motivazione scritta, senza precisare altrimenti il contenuto

e l'estensione della stessa). Per costante giurisprudenza, la motivazione di

una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa in condizione

di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne e di poterlo

impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In

quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi che

l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non è

quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli

argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono

rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito

(cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3,

134.

I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la

comprensione, la motivazione di una decisione può anche essere implicita,

risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr.

DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid.

5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2).

2.2

In concreto, è chiara la

violazione del diritto di essere sentito in cui è incorso il Governo, non tanto

per avere fondato il provvedimento su motivi diversi rispetto a quelli indicati

dall'autorità dipartimentale (ciò che è di principio possibile, cfr. STF

2C_853/ 2013 del 17 giugno 2014 consid. 4.2.2; STA 52.2017.314 del 17 luglio

2019.

consid. 2.2 e rif.), ma per non avere preso in considerazione, nella sua

motivazione, l'argomentazione - rilevante - secondo cui l'insorgente si sarebbe

assentata dalla Svizzera per oltre tre mesi consecutivi, ciò che avrebbe

comportato la decorrenza di un nuovo termine di 12 mesi dal suo rientro per

chiedere la conversione della sua patente estera (cfr. infra, consid. 3).

La violazione - così come qualsivoglia eventuale inosservanza commessa

dall'autorità dipartimentale - deve comunque essere considerata sanata, atteso che l'insorgente ha potuto

difendersi compiutamente dinnanzi a questo Tribunale; oltretutto, in concreto,

un rinvio degli atti all'istanza inferiore

costituirebbe una sterile formalità, in un'ottica di economia

processuale (cfr. DTF 138 II 77 consid. 4, 137 I 195 consid. 2.3.2 e rinvii,

135.

I 279 consid. 2.6.1). E ciò a maggior ragione, ritenuto che, come si vedrà

in seguito, il ricorso va in ogni caso accolto nel merito. Già soltanto per

questo motivo non occorre ulteriormente dilungarsi sul tema.

3.

3.1. Secondo l'art. 10 cpv.

2.

LCStr, chi conduce un veicolo a motore deve essere titolare della licenza di

condurre. Gli art. 15a segg. LCStr disciplinano le condizioni alle quali

è rilasciata una licenza di condurre in Svizzera (cfr. pure STF 6B_339/2019 del

27.

settembre 2019 consid. 1.1). Il riconoscimento delle licenze di condurre di

conducenti di veicoli a motore provenienti dall'estero è invece regolato agli

art. 42 segg. OAC (cfr. art. 25 cpv. 2 lett. b LCStr). In particolare, secondo

l'art. 42 cpv. 3bis lett. a OAC i conducenti di veicoli a motore

provenienti dall'estero, residenti in Svizzera da 12 mesi e che durante questo

periodo non hanno soggiornato per più di tre mesi consecutivi all'estero, hanno

bisogno di una licenza di condurre svizzera. L'art. 44 cpv. 1 prima frase OAC

precisa che al titolare di una licenza di condurre nazionale estera valevole è

rilasciata la licenza di condurre svizzera della rispettiva categoria se,

durante una corsa di controllo, dimostra di

conoscere le norme della circolazione ed è in grado di condurre in modo sicuro

veicoli delle categorie per le quali la licenza dovrebbe essere valevole. Tale

misura consente all'autorità competente di accertare in maniera efficace,

tramite l'intervento di esperti, l'idoneità pratica alla guida di determinati

conducenti, segnatamente di quelli che provengono dall'estero (cfr. STA

52.2017.131

del 31 luglio 2017 confermata da STF 1C_486/2017 del 13 giugno

2018; STF 2A.735/2004 del 1° aprile 2004 consid. 3.1; René Schaffhauser, Grundriss des

schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Berna 1995, vol. III, n. 2665). La corsa di controllo avviene conformemente all'art. 29

OAC. Se l'interessato non supera la prova, che non può essere ripetuta, l'uso

della licenza di condurre straniera è vietato e lo stesso può chiedere una

licenza per allievo conducente (cfr. art. 29 cpv. 2 lett. a e cpv. 3 OAC). Se

la persona interessata non si presenta, senza giustificarsi, alla corsa di

controllo, questa è considerata non superata (cfr. art. 29 cpv. 4 OAC).

L'art. 150 cpv. 5 lett. e OAC

prescrive che l'Ufficio federale delle strade (USTRA) può rinunciare alla corsa

di controllo giusta l'art. 44 cpv. 1 OAC nei confronti

di conducenti di Stati che, in materia di formazione ed esame, pongono esigenze

analoghe a quelle che vigono in Svizzera. Per

quanto qui interessa, la Colombia non figura nel relativo elenco (cfr. allegato

2.

alla circolare del 1° ottobre 2013 dell'USTRA).

3.2

Secondo l'art. 16 cpv. 1 LCStr, le licenze e i permessi devono essere

revocati, se è accertato che le condizioni legali stabilite per il loro

rilascio non sono mai state o non sono più adempite. L'uso di una licenza di

condurre straniera può essere vietato in virtù delle stesse disposizioni

applicabili alla revoca della licenza di condurre svizzera (art. 45 cpv. 1

OAC).

Una licenza di condurre straniera non scaduta - vale a dire valevole nel Paese

in cui è stata emessa -, ma che non è stata convertita nel termine di un anno

previsto dal predetto art. 42 cpv. 3bis lett. a OAC, non è formalmente sprovvista di validità in Svizzera.

Il fatto di non aver cambiato il proprio permesso di guida straniero con quello

elvetico configura semmai un'infrazione punibile con la multa (cfr. art. 147

cpv. 1 OAC). La sola disattenzione dell'obbligo di conversione non giustifica

quindi - di per sé - l'inflizione di una misura amministrativa (cfr. sentenza CR.2015.0032

della Corte di diritto amministrativo e pubblico del Tribunale cantonale di

Vaud del 31 luglio 2015 consid. 3a;

Cédric Mizel, Droit et pratique

illustrée du retrait du permis de conduire, Berna 2015, pag. 516, n. 71.9.2;

cfr. pure STF 1C_49/2014 del 25 giugno 2014 consid. 3.3). In un simile caso, al conducente renitente

occorre piuttosto ingiungere di convertire rapidamente il suo permesso estero

conformemente a quanto impone l'art. 42 cpv. 3bis lett. a

OAC, effettuando una corsa di controllo ex art. 44 cpv. 1 OAC. Solo se l'interessato

non dà seguito a tale ingiunzione - se del caso ripetuta -, o se non si

presenta all'esame, sono allora date le condizioni per vietargli formalmente di

far uso della licenza di condurre estera ai sensi degli art. 16 cpv. 1 LCStr e

29.

cpv. 4 OAC (cfr. citata sentenza del Tribunale cantonale vodese consid. 3a; Mizel, op. cit., pag. 516, n. 71.9.2; cfr. inoltre, STF 2A.46/1992 del 4 dicembre 1992

consid. 8 in: AJP 1993, pag. 997 segg.).

3.3

In concreto, a inizio ottobre 2020, la ricorrente - giunta in

Svizzera il 31 gennaio 2019/1° febbraio 2020 - ha chiesto la conversione della

sua patente colombiana. Il Servizio conducenti le ha quindi fissato

l'appuntamento per la corsa di controllo, concedendo un primo rinvio causa

malattia dell'interessata (cfr. domanda e relativa risposta scritta del 26

novembre 2020). La stessa autorità ha invece respinto una sua successiva

richiesta di annullare l'esame (previsto per il 28 gennaio 2021) e la procedura

di conversione, che l'insorgente aveva motivato con il perdurare della

situazione pandemica (cui si sentiva particolarmente esposta a causa dell'asma

di cui soffre; cfr. scambio di corrispondenza elettronica del 4 e 17 dicembre

2020). Medesima sorte ha avuto un'ulteriore analoga domanda con cui la

ricorrente informava l'autorità di trovarsi all'estero e di non essere in grado

di spostarsi (cfr. email del 26 e 27 gennaio 2021).

Dopo essersi limitata a prendere atto che l'interessata

non si era presentata all'esame, e ritenendo che avesse così rinunciato a

ottenere la conversione, il 3 febbraio 2021 la Sezione della circolazione le

ha quindi vietato, per un periodo indeterminato

e con effetto immediato, di far uso nel territorio svizzero della sua patente

colombiana in base all'art. 29 cpv. 4 OAC.

Tale provvedimento è stato tutelato dal Governo, ma per altri motivi. La

precedente istanza ha in particolare considerato che l'art. 42 cpv. 3bis

OAC non comportasse alcun obbligo di

conversione per il titolare di una licenza estera residente in Svizzera da più

di 12 mesi. Ha però considerato che colui che non usufruiva della facoltà data

da tale norma, decorso il termine di un anno, poteva incorrere in un divieto d'uso

del permesso di guida straniero. In concreto ha quindi considerato che, al più

tardi al 31 gennaio 2021 (un anno dopo il suo arrivo in Svizzera), la

ricorrente avesse perso il diritto di fare uso della sua licenza colombiana e

che non potesse più affrontare una corsa di controllo, per la quale la

licenza di condurre estera deve essere valida.

Tale motivazione non può tuttavia essere condivisa.

Come visto poc'anzi, infatti, una licenza

di condurre straniera valida nello Stato d'origine che non è stata convertita

nel termine di un anno prescritto dall'art. 42 cpv. 3bis

lett. a OAC non è formalmente sprovvista di

efficacia nel nostro Paese. Qualora un conducente resti passivo - ovvero non

commuti la sua patente straniera entro 12 mesi - spetta infatti all'autorità

ingiungere al suo titolare di convertirla rapidamente, conformemente all'obbligo

imposto dalla predetta norma (cfr. supra, consid. 3.2).

Ferma questa premessa, forza è constatare come, nelle circostanze concrete, a

fronte delle reiterate richieste dell'insorgente di annullare l'appuntamento e

l'intera pratica, la Sezione della circolazione - anziché rifiutare

laconicamente le sue domande mediante semplici email - avrebbe piuttosto dovuto

valutare se vi erano effettivamente gli estremi per ingiungere

all'interessata

- tramite decisione formale - di commutare la sua patente colombiana,

sottoponendosi a una corsa di controllo. È del resto in un tale contesto che l'autorità

dipartimentale avrebbe anche potuto e dovuto verificare se, nella fattispecie,

incombeva la scadenza del termine di 12 mesi fissato dall'art. 42 cpv. 3bis

lett. a OAC o se, come afferma la ricorrente,

non poteva ancora esserle imposta alcuna conversione poiché avrebbe interrotto

la sua residenza in Svizzera mediante un soggiorno di almeno tre mesi consecutivi

all'estero. Circostanza, questa, su cui neppure il Governo si è invero chinato.

3.4

In conclusione, il giudizio che ha confermato il divieto d'uso imposto all'insorgente

per il solo fatto ch'ella non aveva commutato la sua patente nel termine di 12

mesi non può quindi essere confermato, siccome lesivo del diritto. Tanto meno

può esserlo per i motivi addotti dall'autorità dipartimentale, la quale,

anziché fare astrazione dalle richieste di annullamento dell'insorgente e

trarre delle dirette conseguenze dalla (preannunciata) mancata presentazione

all'esame, avrebbe come detto dovuto valutare se vi erano le condizioni per

imporre alla ricorrente una conversione della sua patente colombiana,

effettuando una corsa di controllo. Solo in caso di disattenzione di un simile

ordine può infatti entrare in questione l'inflizione di un divieto d'uso della

patente estera (cfr. supra, consid. 3.2).

4.

4.1. Sulla scorta delle

considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto accolto, con conseguente

annullamento della decisione impugnata e di quella dipartimentale da essa

tutelata. Gli atti sono rinviati alla Sezione della circolazione affinché,

esperiti i necessari accertamenti sulla residenza in Svizzera della ricorrente,

garantendole il diritto di essere sentita (inclusa la facoltà di offrire

eventuali mezzi di prova per dimostrare un soggiorno ininterrotto all'estero

di almeno tre mesi, cfr. sentenza SB.2015.93 della Corte d'appello di Basilea-Città

del 22 aprile 2016 consid. 2.3.1), valuti se vi siano gli estremi per ordinarle

di convertire la sua patente colombiana, effettuando una corsa di controllo

giusta l'art. 44 cpv. 1 OAC.

L'insorgente viene nondimeno resa attenta del fatto che, qualora il termine di

12.

mesi di cui all'art. 42 cpv. 3bis

lett. a OAC fosse nel frattempo spirato, la guida senza licenza di condurre

svizzera è passibile di sanzione (cfr. art. 147 cpv. 1 OAC).

4.2

Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di conferimento

dell'effetto sospensivo al gravame diviene priva di oggetto.

4.3

Visto l'esito, non si preleva una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1

LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, in quanto

assistita in questa sede da un consulente giuridico, un'adeguata indennità a

titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di

conseguenza:

1.1

le decisioni

del 2 giugno 2021 (n. 2765) del Consiglio di Stato e del 3 febbraio 2021 della Sezione

della circolazione sono annullate;

1.2

gli atti sono

rinviati alla Sezione della circolazione ai sensi dei considerandi.

2.

Non si prelevano né tassa di

giustizia né spese. Lo Stato del Cantone Ticino

rifonderà all'insorgente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

giudice presidente La

vicecancelliera