Ripresa del contributo di livellamento - ammortamenti

Incarto n.

52.2021.355

Lugano

13

ottobre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 6 settembre

2021 del

Comune

di RI 1,

rappresentato

dal suo Municipio,

contro

la decisione del 7 luglio 2021 (n. 3507) del

Consiglio di Stato che respinge il ricorso presentato dall'insorgente contro

la risoluzione del 13 dicembre 2019 con cui il Dipartimento delle istituzioni

(DI) ha stabilito una ripresa di fr. 130'138.- sul suo contributo di

livellamento 2018;

ritenuto, in

fatto

A. Dopo vicissitudini che

non occorre qui evocare, con risoluzione del 13 dicembre 2019 il DI ha deciso

di effettuare una ripresa di fr. 130'138.- del contributo di livellamento (CL) per

l'esercizio 2018 del Comune di RI 1. Valutati i differenti parametri previsti

dalla legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 3 dicembre 2002

(LPI; RL 184.300), l'autorità cantonale ha ritenuto di dover correggere il

risultato d'esercizio stabilito dal Comune nel consuntivo 2018 (di fr. 13'444.-)

siccome riconducibile ad una sopravvalutazione degli ammortamenti. Esso ha

dunque sommato all'avanzo d'esercizio a consuntivo l'importo degli ammortamenti

eccedente il 9% della sostanza ammortizzabile di inizio anno (fr. 518'448.-) ottenendo

così un nuovo avanzo d'esercizio di fr. 531'892 e, dopo avere constatato che

quest'ultimo superava di più del 10% il gettito dell'imposta cantonale 2016

(fr. 401'753) e che anche i rimanenti requisiti di legge erano adempiuti, ha risolto

di procedere con la suddetta ripresa.

B. Con giudizio del 7

luglio 2021 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dal Comune

di RI 1 contro la suddetta decisione dipartimentale. Illustrati i fatti salienti

e il quadro normativo applicabile, il Governo ha considerato che la ripresa del

CL 2018 era stata correttamente calcolata. Esso ha infatti rilevato che il

quadro normativo attualmente in vigore non permette di fare distinzioni sul

tipo e sui motivi degli ammortamenti contabilizzati, ragione per cui la parte

eccedente la soglia prevista dalla legge comportare una correzione del

risultato d'esercizio e di riflesso, se ne sono date come in concreto le

condizioni, una ripresa del contributo. L'Esecutivo cantonale ha poi considerato

che le motivazioni addotte dal Municipio a sostegno dei maggiori ammortamenti

effettuati e legate alla situazione delle finanze comunali e all'impegnativo

futuro programma di investimento del Comune non sono rilevanti alla luce dell'attuale

quadro normativo.

C. Contro il suddetto

giudizio il Comune di RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento. Esso ribadisce anche in questa sede

che gli ammortamenti straordinari applicati si imponevano a fronte della sua particolare

situazione finanziaria (attuale e futura). Sostiene che la legge conferisca

all'autorità cantonale un certo margine di apprezzamento per valutare i singoli

casi concreti, ciò che in specie avrebbe dovuto portare il DI a non correggere

l'avanzo di esercizio 2018, come d'altronde avvenuto in passato per un caso, a

suo dire, del tutto simile.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, ed il

DI, rinviando alle osservazioni presentate davanti alla precedente istanza

ricorsuale.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 19 LPI. La

legittimazione attiva del Comune ricorrente, destinatario del giudizio

impugnato, è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. La LPI intende

garantire a tutti i Comuni ticinesi dotati di una sufficiente dimensione

demografica e territoriale le risorse finanziarie necessarie per assicurare

alla popolazione la giusta dotazione di servizi e di contenere le differenze

tra i moltiplicatori d'imposta (cfr. art. 1 cpv. 1 LPI).

Per raggiungere questo fine, il legislatore ha previsto diversi strumenti tra

cui il contributo di livellamento della potenzialità fiscale (art. 1 cpv. 2

lett. a e 4 segg. LPI). Ciò significa che ai Comuni con un gettito pro-capite

delle risorse fiscali inferiore al 90% della media cantonale è versato un

contributo pari al 20% della differenza tra le sue risorse pro-capite e il 90%

della media cantonale, ritenuto che ad ogni beneficiario è garantito il

raggiungimento di almeno il 70% della media cantonale (art. 4 cpv. 1 LPI). Il

CL è finanziato dai Comuni aventi un gettito pro-capite delle risorse fiscali

al di sopra della media cantonale accertata ogni anno dall'autorità cantonale

competente (art. 4 cpv. 2 LPI). Detto gettito viene calcolato sulla media degli

ultimi cinque anni (art. 4 cpv. 3 LPI), ritenuto che si considerano i valori di

tre anni prima fino a sette anni prima dell'anno per il quale è calcolato il CL

(art. 8 cpv. 2 del regolamento sulla perequazione finanziaria intercomunale del

3 dicembre 2002; RLPI; RL 184.310). Il CL è versato ai Comuni che applicano un

moltiplicatore d'imposta (MP) uguale o maggiore al moltiplicatore comunale

medio (MCM), in base alla scala prevista dall'art. 5 cpv. 1 LPI.

Giusta l'art. 5 cpv. 2 LPI il Consiglio di Stato effettua la ripresa del CL

nella misura in cui l'avanzo di esercizio eccede il 10% del gettito di imposta

cantonale, ritenuto che l'avanzo sia di almeno fr. 50'000.- e che il capitale

proprio sia superiore al 50% del gettito dell'imposta cantonale. Il regolamento

stabilisce i dettagli per la determinazione del capitale proprio, per l'esame

del risultato d'esercizio in particolare per quanto riguarda la percentuale di

ammortamento massima ammessa e l'imposizione di adeguate tasse causali, come

pure precisa come computare le riprese effettuate ai Comuni beneficiari nel

fabbisogno del CL (art. 5 cpv. 3 LPI). A questo proposito l'art. 14 cpv. 1 RLPI

stabilisce che per determinare la ripresa del CL di un dato anno, la Sezione

enti locali, in collaborazione con i Comuni, analizza e se del caso corregge il

risultato d'esercizio prendendo in considerazione la valutazione del gettito

d'imposta (lett. a), l'entità degli ammortamenti contabilizzati che non possono

superare il 9% della sostanza ammortizzabile di inizio anno (lett. b),

l'applicazione di adeguate tasse causali e il prelievo di contributi di

miglioria (lett. c), eventuali uscite contabilizzate come spese di gestione

corrente (lett. d), l'ammontare del capitale proprio (lett. e) nonché altre

contabilizzazioni o spese inusuali volte in modo evidente a peggiorare il

risultato di gestione corrente (lett. f). La ripresa è effettuata solo se il

capitale proprio, alla fine dell'anno per il quale è calcolata, tenuto conto

delle eventuali correzioni, è superiore al 50% del gettito di imposta cantonale

(art. 14 cpv. 2 RPI). A seguito di una parziale revisione del RPI, entrata in

vigore il 26 febbraio 2021 (BU 2021, 80), l'art. 14 cpv. 3 RPI stabilisce ora

che per i Comuni che hanno già introdotto il nuovo modello contabile

armonizzato (MCA2), il criterio del cpv. 1 lett. b non si applica; correzioni

possono essere effettuate se le norme legali riguardanti gli ammortamenti non

sono rispettate (art. 14 cpv. 3 RPI).

3. 3.1. Come

accennato in narrativa, il Comune ricorrente sostiene che gli ammortamenti contestati

si sono resi necessari, finanche obbligatori, a fronte della situazione

finanziaria del tutto particolare in cui versa il Comune di RI 1; circostanza,

questa, che avrebbe dovuto portare il DI a non correggere il risultato di

esercizio e di conseguenza a rinunciare alla contestata ripresa del CL. A

questo proposito rileva in particolare che, in considerazione degli accordi per

la riqualifica del fondovalle conclusi con il Cantone e la Confederazione nel

contesto del grande progetto per la realizzazione della seconda galleria

autostradale del San Gottardo, nonostante sia stato recentemente rinnovato e

potenziato, l'attuale impianto di depurazione delle acque dovrà a breve

(verosimilmente nel 2024) essere dismesso con conseguente costruzione di un

nuovo impianto in un'altra zona. Allo scopo di evitare che al momento della sua

dismissione il valore residuo (ancora particolarmente elevato) di tale bene

amministrativo debba essere azzerato in una sola volta riportandone i costi su

di un unico anno, considerati altresì altri importanti e inderogabili

investimenti a cui il Comune dovrà fare fronte nel prossimo futuro, tra i quali

la costruzione della nuova centrale di depurazione delle acque, sono quindi

stati applicati degli ammortamenti straordinari (o supplementari) per

l'impianto di trattamento delle acque di scarico, nell'ordine di fr. 150'000.-

per il 2018. Sostiene che d'altronde l'art. 14 cpv. 1 RPI conferisce

all'autorità cantonale un potere di apprezzamento che deve permetterle, in casi

come quello in esame e come già avvenuto in passato per il Comune di RI 1, di

prescindere dalla correzione del risultato di esercizio e, di riflesso, dalla

ripresa del contributo di livellamento. Chiede pertanto che l'ammortamento di

fr. 150'000.- contabilizzato per l'impianto di depurazione delle acque (e le

istallazioni a questo connesse) venga considerato un ammortamento dovuto oltre

a quello necessario e che pertanto non venga sommato al risultato di esercizio

per il calcolo della ripresa del CL 2018.

3.2. Anzitutto si rileva che il Comune non contesta i valori ritenuti dal DI

prima e dal Consiglio di Stato dopo per calcolare la ripresa del CL; esso si

limita a sostenere che gli ammortamenti contabilizzati si sono resi

indispensabili ai fini di una gestione responsabile delle finanze comunali,

motivo per cui non dovrebbero comportare una ripresa del CL.

Ora, l'istituto della ripresa del CL, introdotto nel 1986 (BU 1986, 115) nel

quadro della previgente legge sulla compensazione intercomunale del 18 dicembre

1979 (BU 1980, 61), ha lo scopo di impedire un accumulo di fondi inutilizzati a

spese dei Comuni finanziariamente più forti. È stato pertanto deciso che, qualora

sulla base dei conti consuntivi sia accertato un avanzo di esercizio rilevante,

tale da rendere ingiustificato il ricorso del Comune beneficiario all'intero

ammontare del contributo percepito, il Consiglio di Stato deve procedere con la

ripresa del CL (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 2955 del 3 luglio 1985

concernente la modifica della legge sulla compensazione intercomunale del 18

dicembre 1979 e relativo rapporto della Commissione speciale dell'8 aprile 1986).

Si tratta in effetti, nell'ottica di ripartire equamente le risorse finanziarie

tra i vari Comuni, di stabilire l'effettiva situazione economica di ogni ente

pubblico e di eventualmente correggere i CL, concessi prima della chiusura dei

conti annuali, in funzione della reale capacità finanziaria per l'anno di

riferimento, attestata dai conti consuntivi.

Il risultato d'esercizio tuttavia, che corrisponde a quella parte delle entrate

correnti (CL compreso) che non sono destinate alla copertura delle spese

correnti per l'anno di competenza, è un elemento contabile che può essere

influenzato dalle scelte dell'ente pubblico; tra queste, per quanto qui di

interesse, vi è da annoverare il margine di manovra di cui i Comuni disponevano

in materia di ammortamenti dei beni amministrativi (facoltà che è stata via via

ristretta con l'adozione di nuove disposizioni e ormai estremamente limitata

con il passaggio al nuovo modello contabile MCA2, cfr. art. 14 cpv. 3 RPI). Gli

ammortamenti sono infatti operazioni contabili che permettono di modificare -

riducendolo - il valore di determinati beni i quali, con il passare del tempo e

in funzione del loro utilizzo, sono soggetti a deprezzamento; il costo di tali

cespiti viene ripartito su tutto il periodo di utilizzo e permette così di

rappresentare correttamente lo stato patrimoniale in esame, diminuendo appunto

progressivamente negli anni gli importi riferiti a determinati beni. Tali

costi, inseriti nelle spese del conto di gestione, vanno in diminuzione dei

ricavi correnti e, di riflesso, riducono il risultato d'esercizio.

Nell'ambito delle numerose discussioni avvenute negli anni in materia di

compensazione finanziaria intercomunale, considerato che il livello degli

ammortamenti amministrativi ha grande impatto sulle politiche di

autofinanziamento dei Comuni e che un margine di manovra in questo senso deve

essere lasciato agli enti pubblici, in particolare ai Comuni finanziariamente

più deboli che devono poter assorbire i contraccolpi di un andamento fortemente

ciclico delle spese di investimento, il legislatore ha deciso di fissare una

percentuale massima degli ammortamenti ammessi in modo da limitare eventuali

abusi, garantire la parità di trattamento nella valutazione del risultato

d'esercizio dei vari Comuni ma mantenendo una sufficiente autonomia decisionale

degli enti pubblici in materia di ammortamenti (tasso introdotto nella legge nel

1993 [BU 1993, 282 ] e poi, nonostante la modifica della percentuale nel tempo,

mantenuto anche nella LPI, inizialmente nella legge stessa [cfr. messaggio del

Consiglio di Stato n. 5200 del 30 gennaio 2002 sulla nuova LPI] e poi nel suo

regolamento [cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 6273 del 30 settembre

2009 sulla modifica della LPI]; cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 2955

del 3 luglio 1985 concernente la modifica della legge sulla compensazione

intercomunale del 18 dicembre 1979 e relativo rapporto della Commissione

speciale dell'8 aprile 1986, messaggio del Consiglio di Stato n. 3638 del 6

giugno 1990 per la modifica della legge sulla compensazione intercomunale del

18 dicembre 1979).

Ora, l'attuale legislazione in materia, così come in passato, non distingue tra

Fatti

i vari tipi di ammortamento, limitandosi a disporre che oltre una certa soglia

questi devono essere sommati al risultato di esercizio e di conseguenza tenuti

in considerazione ai fini del calcolo della ripresa del CL. L'art. 5 cpv. 3 LPI

rimanda infatti al regolamento per l'esame del risultato di esercizio, in

particolare per quanto attiene la percentuale di ammortamento massima ammessa;

l'art. 14 cpv. 1 lett. b RPI fissa poi in modo preciso il tasso applicabile al

9% della sostanza ammortizzabile di inizio anno (valori in vigore dal 1°

gennaio 2017; BU 2016, 498), per cui, contrariamente a quanto pretende

l'insorgente, l'autorità cantonale non dispone di alcun margine di

apprezzamento in questo ambito. Tutti gli ammortamenti che eccedono il 9% della

sostanza ammortizzabile di inizio anno devono essere riportati sul risultato di

esercizio (invero anche in senso contrario se la suddetta percentuale non viene

raggiunta), per cui la decisione del DI, che corregge l'avanzo di esercizio registrato

dal Comune di RI 1 nel 2018 sommandovi gli ammortamenti eccedenti tale soglia,

non presta il fianco a critiche e va dunque confermata.

Abbondanzialmente si

osserva poi che nel caso in esame, per stessa ammissione dell'insorgente, gli ammortamenti

straordinari contabilizzati per l'impianto di depurazione delle acque non

servono a rappresentare correttamente la diminuzione progressiva del valore del

bene amministrativo in esame, né l'avvenuto deprezzamento, quanto piuttosto ad

anticipare le conseguenze finanziarie dovute alla sua futura dismissione; in

questo senso non si tratta di costi effettivi che il Comune si è trovato ad

affrontare nell'anno di riferimento ma di riserve che vengono create in vista

di spese future. Resta di fatto che nel 2018 la centrale di trattamento delle

acque era in funzione e il suo valore, dedotti gli ammortamenti degli esercizi

precedenti, era corretto (cfr. ricorso del 6 settembre 2021 pag. 2 primo

paragrafo). In questo senso si rileva che le contestate contabilizzazioni

falsano di fatto il risultato d'esercizio in quanto questo è diminuito da costi

supplementari che non erano attuali al momento in cui sono stati registrati e che

nemmeno si riferiscono all'anno d'esercizio in oggetto; importi che,

indipendentemente dalla durata futura del cespite, facevano parte degli attivi

del Comune e ne determinavano la capacità finanziaria nel 2018. Certo, la messa

fuori servizio dell'impianto di depurazione comporterà un deprezzamento

definitivo di un bene per un importo che rischia di risultare ancora ingente e

in quest'ottica ben si comprendono le ragioni - di natura contabile - che hanno

portato il Comune di RI 1 a cercare di limitare le perdite future. Ai fini

della perequazione finanziaria intercomunale tuttavia ciò non è dirimente in

quanto non attiene alle effettive capacità finanziarie del Comune di RI 1 per

l'anno 2018 e, di conseguenza, al diritto di quest'ultimo di beneficiare di un

determinato importo a titolo di CL di modo da riequilibrare le risorse tra i

Comuni ticinesi. D'altra parte poi, come giustamente rilevato dall'Esecutivo

cantonale, è proprio il buon andamento delle finanze per l'esercizio 2018 che

ha permesso di aumentare gli ammortamenti amministrativi, ciò che comprova

appunto che durante quell'anno la situazione finanziaria del Comune era, tutto

sommato, buona (cfr. altresì doc. 3 allegato al ricorso al Consiglio di Stato).

Per quanto attiene infine alla ripresa del CL 2010, decisione in cui il DI avrebbe

ammesso degli ammortamenti straordinari, si rileva anzitutto che anche in quel

caso l'autorità cantonale aveva corretto il risultato d'esercizio sommandovi

l'eccedenza degli ammortamenti registrati dal Comune rispetto alla percentuale

massima consentita, che all'epoca ammontava al 13% (cfr. doc. 9 allegato al

ricorso al Consiglio di Stato). In quell'occasione si trattava di registrare la

diminuzione di valore subita dalla partecipazione azionaria del Comune alla __________

SA, a causa delle perdite da quest'ultima registrate nell'anno di riferimento.

Premesso che precedenti violazioni della legge non conferiscono al singolo il

diritto di essere trattato allo stesso modo, a meno che non vi sia una prassi

non conforme al diritto dalla quale l'autorità non intende scostarsi (DTF 139

Considerandi

II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6; STA 52.2017.625 del 30 ottobre 2018

consid. 3), ciò che di tutta evidenza non è qui il caso, si deve ad ogni modo

considerare che in quel caso la diminuzione di valore delle azioni possedute

dall'ente pubblico era concreta ed effettiva poiché la __________ SA aveva realmente

registrato delle perdite importanti anche durante il 2010, ciò che aveva avuto

delle importanti ricadute sul valore dei suoi titoli. A differenza del caso in

esame, non si era dunque in presenza di una diminuzione fittizia del loro

valore in vista di un deprezzamento che sarebbe intervenuto soltanto nel corso

dei futuri esercizi.

4.

4.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto, con

conseguente conferma della decisione governativa impugnata.

4.2

La tassa di giustizia segue la soccombenza del Comune ricorrente, che ha

agito in giudizio a tutela dei propri interessi finanziari (art. 47 cpv. 6

LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Cantone, che non ne ha fatto richiesta e

non essendone ad ogni modo dati i presupposti (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal Comune di RI 1, resta a suo

carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera