Dipendente cantonale. Ammonimento a titolo di sanzione disciplinare

Incarto n.

52.2021.446

Lugano

18

marzo 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Paola Passucci

statuendo sul ricorso del 2 novembre

2021 di

RI

1

patrocinato

da:

contro

la decisione del 30 settembre 2021 (n. 4752) del

Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso la

decisione del 25 febbraio 2021 con cui la Sezione dell'insegnamento medio

superiore gli ha inflitto un ammonimento a titolo di sanzione disciplinare;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è docente di

tedesco presso il liceo cantonale di _______.

B. a. Il 24 settembre

2020, su richiesta della Direzione dell'istituto, RI 1 è stato convocato per

una discussione sui seguenti temi:

1.

messaggio di posta elettronica

automatico impostato durante l'estate 2020;

2.

richiesta ai propri allievi di

ritirare dei libri prenotati presso la Libreria __________;

3.

scritto di una allieva, firmato

dalla stessa e dal padre, inoltrato alla Direzione relativo ai comportamenti

del docente con l'allieva.

La riunione si è tenuta il 28 settembre successivo alla presenza del direttore __________

e dei vicedirettori __________ e __________.

b. Il 9 ottobre 2020

il docente ha preso posizione in merito alle tematiche discusse, non senza

rilevare che la richiesta di redigere un resoconto su temi tutto sommato

poco rilevanti (punti 1 e 2), sottraendo tempo ed energia al lavoro scolastico

quotidiano, risultava a suo avviso aliena alle reali esigenze della

scuola.

C. a. Il 18 ottobre 2020

il direttore ha inviato per e-mail a tutti i docenti dell'istituto il piano di

protezione COVID-19 in vigore dal giorno seguente. Questo prevedeva, fra

l'altro, l'obbligo di indossare la mascherina dentro e fuori l'istituto

scolastico (in tutti gli spazi chiusi, aule, laboratori, ecc. e nei sedimi

esterni alla scuola), anche se le distanze fisiche potevano essere mantenute.

b. Con comunicazione elettronica del 26 ottobre 2020 il direttore ha chiesto a RI

1 se corrispondesse al vero che durante le lezioni aveva tagliato la mascherina

che indossava.

c. Il giorno seguente

il docente ha risposto indicando di aver creato un piccolo foro nella

mascherina per poter respirare. Questo quando la mascherina non era ancora

obbligatoria in classe e con le dovute distanze dagli allievi.

D. a. A seguito dell'evoluzione

della pandemia, con scritto dell'11 novembre 2020 il DECS ha chiesto alle

Direzioni delle scuole medie superiori di fare il possibile per modificare gli

orari di inizio delle lezioni al fine di evitare assembramenti sui mezzi di

trasporto. Per questo motivo, la Direzione dell'istituto ha invitato i docenti

a posticipare le prime ore mattutine di alcune classi al pomeriggio.

b. Il 12 novembre 2020, il docente ha trasmesso al vicedirettore __________ una

comunicazione elettronica con cui ha criticato aspramente la richiesta del DECS

di modifica degli orari, ritenuta irrispettosa sia delle persone sia

dell'operato delle stesse. Ha comunque comunicato la sua disponibilità a

spostare alcune lezioni al pomeriggio.

E. a. Con scritto del 17

novembre 2020 la Sezione dell'insegnamento medio superiore (SIMS) ha comunicato

a RI 1 di aver ricevuto una segnalazione da parte della Direzione in merito

ad un suo presunto comportamento non consono alla funzione di docente e

l'ha convocato a un incontro. Il 23 novembre seguente la predetta

Sezione ha precisato che i motivi alla base della convocazione erano da

ricondurre a quanto già discusso con il Direttore del Liceo cantonale di __________

e pertanto già a conoscenza dello stesso.

b. L'incontro, del quale non è stato tenuto un verbale, si è svolto il 3

dicembre 2020. Con lettera del medesimo giorno alla SIMS, il docente ha

precisato che le questioni oggetto di discussione erano state chiarite in

maniera esaustiva e a beneficio di tutte le parti. Successivamente, il 7

dicembre 2020, la SIMS ha confermato che le questioni erano sì state chiarite,

sottolineando tuttavia che ciò non significava che essa non avrebbe preso i

necessari provvedimenti in merito al comportamento del docente, dopo avere

valutato attentamente quanto emerso dalla documentazione in suo possesso e

dalle ammissioni e giustificazioni da lui addotte.

F. Il 9 dicembre 2020 la SIMS

si è rivolta per scritto al docente comunicandogli che dalle informazioni

preliminari raccolte erano emerse le seguenti violazioni dei doveri di

servizio:

- avere praticato un foro nella mascherina

chirurgica quando vigeva l'obbligo di portarla;

-

avere utilizzato termini

inappropriati nei confronti del Direttore e del DECS.

La stessa ha indicato

che essendo i fatti evidenti e largamente ammessi si poteva prescindere

dall'apertura di un'inchiesta e che il comportamento assunto era passibile di

sanzioni disciplinari, quali l'ammonimento.

Su tali motivi il

ricorrente ha avuto modo di esprimersi, contestandone la pertinenza, con

osservazioni del 14 gennaio 2021.

G. Con decisione del 25

febbraio 2021 la SIMS ha inflitto a RI 1 un ammonimento quale sanzione

disciplinare. L'autorità ha ritenuto il comportamento del dipendente contrario

ai doveri di servizio, innanzitutto per avere, il 20 ottobre 2020, praticato un

foro nella mascherina durante una lezione nonostante vigesse l'obbligo di

indossarla e per i toni inappropriati avuti nei confronti del direttore e del

DECS; secondariamente per gli episodi relativi alla prenotazione dei libri ed

al messaggio di risposta automatica impostato nella sua posta elettronica.

H. RI 1 è insorto contro la

predetta decisione dinanzi al Consiglio di Stato, il quale ha respinto

l'impugnativa ritenendo la misura disciplinare adeguata a sanzionare i

comportamenti inadeguati del docente.

Fatti

I. Con ricorso del 2 novembre

2021, RI 1 ha impugnato la decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo postulandone l'annullamento. Egli solleva innanzitutto vizi di

natura formale; non sarebbe infatti stato rispettato il suo diritto di essere

sentito e l'autorità avrebbe, a torto, omesso di aprire un'inchiesta. Nel

merito, contesta di aver violato in alcun modo i suoi doveri di servizio, per

modo che la sanzione non sarebbe giustificata e violerebbe il principio di

proporzionalità.

J. Al gravame si è opposto il

Consiglio di Stato per il tramite

della SIMS del DECS con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario

in seguito.

K. Con la replica e la duplica

le parti hanno ribadito le proprie posizioni, con precisazioni di cui si dirà,

ove occorra, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,

direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi per esaminare la fondatezza e la

proporzionalità del provvedimento impugnato emergono in maniera circostanziata.

Considerandi

2.

Il ricorrente

ribadisce, preliminarmente, anche in questa sede, una lesione del suo diritto

di essere sentito. Egli non sarebbe stato compiutamente informato sui motivi

alla base del provvedimento e non si sarebbe quindi potuto esprimere al

riguardo.

2.1

La natura ed i limiti del

diritto di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa

procedurale cantonale e dalle garanzie minime dedotte dall'art. 29 della

Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS

101). Il diritto di essere sentito conferisce all'interessato tutte quelle

facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa efficacemente far

valere la sua posizione nella procedura, tra cui la facoltà di esprimersi prima

che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi confronti (DTF 144 I 11 consid. 5.3, 143 V

71.

consid. 4.1, 142 II 218 consid. 2.3, 135 I 279 consid. 2.3, 135 I 187 consid. 2.2; STF 2C_879/2014 del 17 aprile 2015 consid. 2.2, 1C_356/2012 del 27 agosto

2012.

consid. 2.4, 2C_880/2011 del 29 maggio 2012 consid. 4.2). Per quanto attiene all'adozione di una

sanzione disciplinare, l'art. 36 cpv. 2 LORD si limita a prevedere che al

dipendente deve essere data conoscenza dell'accusa mossagli e dei risultati

dell'inchiesta.

2.2

Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale formale, la cui

violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di successo nel

merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1, 127 V 431 consid. 3d/aa). Secondo la

prassi del Tribunale federale, tuttavia, una violazione del diritto di essere

sentito può essere sanata

nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di ricorso disponga

dello stesso potere di esame di quella decidente.

2.3

Come ricordato in narrativa, con scritto del 9 dicembre 2020 della SIMS

all'insorgente sono stati resi noti gli episodi emersi dalle informazioni

preliminari ritenuti contrari ai doveri di servizio e passibili di sanzioni

disciplinari, ossia il fatto di aver praticato un foro nella

mascherina chirurgica quando vigeva l'obbligo di indossarla per i docenti e di

avere utilizzato frasi inappropriate nei confronti del direttore e del DECS

nell'ambito di uno scambio di corrispondenza elettronica in merito al posticipo

di alcune lezioni. Nessun accenno

veniva invece fatto circa la questione relativa alla prenotazione dei libri e

al messaggio di risposta automatica impostato nell'estate 2020 nella posta

elettronica del docente. Episodi, questi ultimi, che pur essendo stati

tematizzati in occasione di un precedente incontro con l'interessato (24

settembre 2020), la SIMS ha aggiunto quali ulteriori violazioni dei doveri di

servizio soltanto nella risoluzione impugnata del 25 febbraio 2021. Su tali

avvenimenti al ricorrente non è quindi stata data possibilità di esprimersi a

tempo debito, come la legge impone (art. 36 cpv. 2 LORD). Al di là del fatto

che egli ha potuto prendere posizione su questi ulteriori addebiti dinanzi al

Consiglio di Stato, e ora anche in questa sede, non occorre disquisire oltre

sulle conseguenze della violazione del suo diritto di essere sentito e sulla

sua eventuale successiva sanatoria poiché, come si vedrà in seguito, gli

ulteriori fatti imputatigli non integrano gli estremi di un comportamento

contrario ai doveri di servizio del docente.

3.

3.1. I doveri degli impiegati

cantonali e dei docenti sono definiti dal capitolo VII della LORD. I

dipendenti, dispone a titolo di norma generale l'art. 22 cpv. 1 LORD, agiscono

in conformità alle leggi e agli interessi dello Stato, svolgendo personalmente

il proprio servizio e dedicandovi la loro intera attività lavorativa. Essi,

soggiunge la norma (cpv. 2), svolgono coscienziosamente i compiti loro

affidati, contribuendo con spirito di iniziativa e di collaborazione al

miglioramento della qualità e dell'efficienza del servizio alla collettività.

Il dipendente, precisa l'art. 23 cpv. 1 LORD, deve mostrarsi degno della stima

e della fiducia richieste dalla sua funzione pubblica e tenere un contegno

corretto e dignitoso sia nello svolgimento della funzione stessa, sia nella

vita privata. Egli si comporta con tatto e cortesia nelle relazioni con il

pubblico e verso i superiori e i colleghi (art. 23 cpv. 2 LORD).

3.2

In caso di

provvedimento disciplinare, il Tribunale cantonale amministrativo esamina

liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza della

decisione impugnata (art. 90 LPAmm). Se giudica ingiustificata una misura

disciplinare diversa dal licenziamento, la annulla e può sostituirla con un

provvedimento meno grave (art. 91 cpv. 3 LPAmm).

3.3

Per l'art. 34 cpv. 1

e 2 LORD l'autorità di nomina è competente a infliggere sanzioni disciplinari

agli impiegati e ai docenti da essa nominati o incaricati. Essa può delegare

tale competenza alle istanze subordinate limitatamente all'ammonimento e alla

multa fino a fr. 3'000.-. La competenza a infliggere sanzioni disciplinari ai

docenti comunali spetta ai Municipi. Il Consiglio di Stato può avocare a sé

questa competenza, dandone al Municipio tempestiva comunicazione (cpv. 3).

L'art. 41 cpv. 1 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017

(RDSt; RL 173.110) prescrive che le informazioni preliminari in materia

disciplinare sono raccolte dal funzionario dirigente; i servizi centrali

possono prestare assistenza o subentrare, se richiesto, nell'esecuzione. Quando

dalle informazioni preliminari i fatti risultino evidenti o ammessi e siano

stati rispettati i diritti del dipendente di cui all'art. 36 cpv. 2 LORD, la

decisione di sanzione disciplinare di competenza del funzionario dirigente, del

Direttore di divisione o dei Segretari generali è resa senza formale apertura

di un'inchiesta e con motivazione sommaria. Sono riservati più formali

accertamenti e una motivazione sostanziata in sede di ricorso. Il

dipendente interpellato a titolo di informazioni preliminari può chiedere che

sia aperta una formale inchiesta a suo carico (art. 41 cpv. 2 e 3 RDSt).

4.

Il

ricorrente sostiene che la SIMS non avrebbe rispettato la procedura prescritta

per l'adozione di provvedimenti disciplinari omettendo di aprire una formale

inchiesta. Contesta in ogni caso la fondatezza degli addebiti mossi nei suoi

confronti.

4.1

Nel

caso di specie la SIMS si è occupata dapprima di esperire gli accertamenti

preliminari. Sulla scorta di quanto emerso dallo scambio di e-mail, dagli

incontri avuti con il ricorrente e dalle osservazioni del medesimo, essa ha

ritenuto che i fatti fossero evidenti e largamente ammessi e che si

potesse quindi prescindere dall'apertura formale di un'inchiesta, così come

previsto all'art. 41 cpv. 2 RDSt. Ha quindi sanzionato il docente per il foro

nella mascherina, praticato a suo dire il 20 ottobre 2020, per i toni

inappropriati nei confronti del direttore e del DECS e per gli episodi relativi

alla prenotazione dei libri e al messaggio di risposta automatica impostato

nella sua posta elettronica nell'estate del 2020.

4.2

Per quanto riguarda il rimprovero di aver praticato un foro nella mascherina

chirurgica, secondo la SIMS praticato il 20 ottobre 2020, allorquando vigeva

l'obbligo di indossarla, occorre rilevare che i fatti sono solo stati

parzialmente ammessi dal docente. Egli ha infatti riconosciuto l'episodio in

sé, ma ha anche affermato di aver bucato la mascherina quando non era in vigore

l'obbligo della mascherina (cfr. scambio di e-mail del 26 e 27 ottobre 2020

allegato al plico doc. H, osservazioni del 14 gennaio 2021, doc. F). Al di là

dell'inopportunità di una simile azione, seppur compiuta in una sola occasione

e davanti a studenti di una scuola di livello medio superiore, a fronte delle precise

contestazioni del docente non si può certo affermare che i fatti fossero

evidenti né tantomeno ammessi. In tali circostanze, il SIMS non poteva quindi

ritenere applicabile la norma di cui all'art. 41 cpv. 2 RDSt per esimersi

dall'aprire un formale procedimento disciplinare nel quale il docente avrebbe

potuto esercitare compiutamente il suo diritto di essere sentito. Non può

evidentemente supplire a tale mancanza sostenere, peraltro solo in sede

ricorsuale, che la Direzione sarebbe riuscita a risalire alla data del 20

ottobre 2020 grazie alla pianificazione delle verifiche di tutte le classi e

dopo aver sentito alcuni allievi della 2D, senza apportare la benché

minima documentazione in merito e senza concedere al ricorrente la possibilità

di esprimersi al riguardo, all'occorrenza proponendo delle prove a suo favore.

Sta di fatto che il momento in cui il docente ha effettivamente praticato il

buco nella mascherina è rimasto e rimane tuttora contestato e inappurato. In

assenza di un complesso di fatti accertato fino in fondo, non è quindi

possibile verificare se la violazione dei doveri di servizio rimproverata al

ricorrente sia fondata o no e di conseguenza se la sanzione inflittagli regga

Dispositivo

alle critiche ricorsuali. Già per questi motivi la decisione impugnata, così

come quella della SIMS da essa tutelata, non possono che essere annullate, così

come richiesto dal ricorrente.

4.3. In

merito agli altri rimproveri di violazione dei doveri di servizio (riferiti ai

toni inappropriati nei confronti della Direzione e del DECS e agli episodi

relativi alla prenotazione di libri presso una determinata libreria e al

messaggio di risposta automatica) si osserva preliminarmente che queste

fattispecie non necessitavano di ulteriori approfondimenti o accertamenti essendo

state sufficientemente circostanziate dagli interessati e sostanzialmente

ammesse dal ricorrente. Per questi episodi la SIMS avrebbe quindi potuto

prescindere dall'apertura di un'inchiesta formale a patto di comunque assicurare

le garanzie procedurali, così come sancito dall'art. 36 cpv. 2 LORD. Sennonché,

come visto sopra (cfr. consid. 2.3.), per due di questi addebiti (acquisto di

libri e risposta automatica di posta elettronica) il ricorrente non è stato

sentito nelle dovute forme, essendo stati aggiunti a fondare la violazione dei

doveri di servizio solo con la decisione impugnata. Per questo motivo l'assenza

di apertura di un'inchiesta formale è delicata. Oltre a queste scorrettezze

procedurali, comunque, vi è di più, anche nel merito.

4.3.1. Per quanto attiene alle esternazioni indirizzate alla Direzione e al

DECS che sono state ritenute sconvenienti, il docente si è espresso in questi

termini:

Caro __________,

in vista di eventuali cambiamenti del mio orario, in

un'ottica di disponibilità nei tuoi confronti ma non senza criticare aspramente

e dichiarare inaccettabile la modalità scelta dal DECS di imporre ai docenti ed

alle direzioni degli istituti un cambiamento di questa portata e dichiarando

tale modalità semplicemente IRRISPETTOSA sia delle persone sia dell'operato

delle stesse, ti propongo la mia seguente disponibilità (..).

Contrariamente

a quanto ritenuto dalla SIMS e dal Consiglio di Stato, tali asserzioni non

appaiono volte a denigrare chicchessia, bensì esprimono la forte frustrazione del

docente in risposta ad un'e-mail della Direzione, cui era allegato l'invito del

DECS a modificare l'orario di inizio per alcune classi. Le considerazioni del

docente, seppur brusche, non travalicano ancora, per toni e contenuti, i limiti

di un diritto di critica riconosciuto ai dipendenti dello Stato (cfr. Guido Corti, Inadempimento dei doveri di

servizio: sanzioni disciplinari e provvedimenti amministrativi, in: RDAT II

1995, pag. 282). Va poi rilevato che con la stessa e-mail il docente ha

comunque comunicato ai superiori quanto da essi richiesto, dando quindi prova

di disciplina e di rispetto degli ordini impartitigli. Nelle asserzioni del

docente non si intravede dunque alcuna violazione dell'obbligo di tatto e

cortesia nei confronti di superiori e colleghi (art. 23 cpv. 2 LORD). Dovere di

servizio che non può ritenersi leso neppure in relazione alla comunicazione

elettronica del 27 ottobre 2020 al direttore, a cui il Governo ha

impropriamente fatto riferimento nel suo giudizio, che non è mai stata oggetto

di rimprovero.

4.3.2. La SIMS ha pure ritenuto a carico dell'insorgente l'episodio relativo

alla prenotazione dei libri presso una determinata libreria. Dalla

documentazione agli atti risulta che a seguito dell'intervento del direttore,

che segnalava il problema sollevato da un genitore dell'obbligo di ritirare i

libri presso la Libreria __________, il docente, dopo aver spiegato le ragioni

per il modo di procedere da esso attuato, ha tosto fornito le informazioni

complete agli allievi (titoli e numeri ISBN) affinché potessero procurarsi i

volumi presso una qualunque libreria (cfr. scambio di e-mail direttore __________/RI

1, allegato al plico doc. G). Tale episodio appare piuttosto un semplice

malinteso che non permette in alcun modo di ascrivere al ricorrente la

violazione dei propri doveri di servizio.

4.3.3. Anche in merito alla vicenda concernente il messaggio di risposta

automatica impostato dal docente il 26 giugno 2020 (cfr. resoconto del 9

ottobre 2020 di RI 1, allegato al plico doc. H), ritenuto inopportuno non solo

nei tempi (considerato l'obbligo di essere reperibili nelle due settimane

successive alla chiusura dell'anno scolastico) ma anche nei contenuti (in

quanto indicava di rivolgersi alla Direzione del Liceo come se questa fosse

la sua segreteria), questo Tribunale non ravvede a carico dell'insorgente

alcun comportamento irrispettoso o altrimenti lesivo dei doveri di servizio ai

sensi degli art. 22 segg. LORD. Tanto più che l'insorgente ha dato subito

seguito alla richiesta del direttore di modificare immediatamente il

messaggio di risposta automatica (cfr. e-mail del 14 luglio 2020 direttore __________/RI

1, allegato al doc. G).

4.4. Visto quanto precede, l'unico episodio che potrebbe, comportare una

eventuale sanzione disciplinare è quello relativo al foro della mascherina.

Come visto, tuttavia, il caso non è stato istruito con l'apertura di

un'apposita procedura disciplinare, per cui, mancando ogni elemento a tal

proposito, questo Tribunale non è in grado di giudicare la fondatezza dei

rimproveri mossi al ricorrente né tantomeno quella della sanzione disciplinare

inflittagli. Per le altre azioni invece non si intravede nessuna violazione dei

doveri di servizio.

5. Visto quanto precede il

ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento della decisione

impugnata e di quella della SIMS da essa tutelata. La SIMS valuterà

l'opportunità di aprire formalmente l'inchiesta nei confronti del docente per

il solo episodio della mascherina. Nel qual caso dovrà essere accertato il

momento in cui è stato praticato e le conseguenze di questo gesto, nel pieno

rispetto dei diritti del dipendente.

6. Dato l'esito, non si prelevano né

tasse né spese (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato dovrà tuttavia rifondere

all'insorgente, patrocinato da un legale, congrue ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

Di conseguenza la decisione del 30 settembre 2021 (n. 4752) del Consiglio di

Stato e la decisione del 25 febbraio 2021 della Sezione dell'insegnamento medio

superiore, sono annullate.

2. Non si

preleva tassa di giustizia. All'insorgente

va restituito l'importo di

fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo delle spese processuali.

3. Lo Stato

rifonderà al ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili di entrambe le sedi.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale

del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100).

5. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera