Commessa pubblica. Delibera delle opere di pulizia giornaliera e manutentiva degli stabili amministrativi. Esclusione dalla gara per avere fornito false indicazioni

Incarto n.

52.2021.480

Lugano

26

aprile 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Paola Passucci

statuendo sul ricorso del 26 novembre

2021 della

RI

1

patrocinata

da:

contro

la decisione del 18 novembre 2021 dell'Istituto

delle assicurazioni sociali, che ha aggiudicato alla CO 1 le opere da pulizia

giornaliera e manutentiva presso gli stabili amministrativi __________ e __________

siti sui mapp. __________ e __________ di __________ per il periodo 1° agosto

2021 - 31 luglio 2023;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. Il 5 marzo 2021

l'Istituto delle assicurazioni sociali ha indetto un pubblico concorso, retto

dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100)

e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da pulizia

giornaliera e manutentiva degli stabili amministrativi __________ e __________

siti sui mapp. __________ e __________ di __________ per il periodo 1° agosto

2021 - 31 luglio 2023 (FU n. __________/__________ pag. __________).

Relativamente alla compilazione dell'offerta, il capitolato di appalto (pos.

980.100) disponeva quanto segue.

980.100 Allestimento dell'offerta

L'inserimento del tempo di lavoro per la prestazione

in ore uomo (esempio: N. lavoro 100, Vano fosse, pagina 1, Tempo per

prestazione settimanale in ore, tempo prestazione annua in ore) va

formulata con il sistema centesimale.

Esempi: 15 minuti = 1/4 ora = 0.25

ore

30 minuti = 1/2 ora = 0.50 ore

45 minuti = 3/4 ora = 0.75 ore

Il tempo di lavoro dichiarato nelle caselle Tempo

per singola prestazione in ore uomo, nella casella Tempo per prestazione

settimanale in ore e nella casella Tempo prestazione annua in ore sono

ore uomo dovute e impiegate per svolgere la specifica attività richiesta.

B. Alla gara hanno partecipato otto concorrenti.

Previa esclusione di due offerte e dopo rettifica di presunti errori aritmetici

in quella presentata dalla CO 1, il committente ha deliberato la commessa a quest'ultima ditta,

giunta prima in graduatoria con 92.51 punti, per un importo di fr. 287'465.52.

C. Con sentenza del 6

settembre 2021 (n. 52.2021.257), il Tribunale cantonale amministrativo ha

parzialmente accolto il ricorso interposto dalla RI 1 contro la predetta

decisione, che ha annullato, rinviando gli atti al committente affinché,

facendo uso della facoltà di indagine riservatagli dall'art. 43 del regolamento

di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del concordato

intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL

730.110), chiedesse alla deliberataria spiegazioni e giustificazioni sui tempi

di esecuzione della sua offerta, in particolar modo di quelle posizioni che

sembravano contenere dati incongruenti o per i quali vi sarebbe stato un errore

di moltiplicazione, e rendesse un nuovo giudizio.

D. Tornato in possesso

dell'incarto per dare seguito alle istruzioni di questo Tribunale, l'ente

banditore ha quindi incontrato il responsabile della deliberataria. In quel

primo frangente è stata analizzata nel dettaglio l'offerta di quest'ultima. Il

committente ha proceduto in seguito ad una dettagliata verifica di tutte le

offerte (ad eccezione di quelle già precedentemente escluse) dal punto di vista

del rendimento e dell'attendibilità, valutando e confrontando i dati relativi

al totale delle ore annue complessive calcolate dagli offerenti. Ha

sottoposto i calcoli effettuati alla CO 1 in occasione di un successivo

incontro, affinché si pronunciasse sui tempi di esecuzione indicati nella sua

offerta.

E. Con decisione del 18

novembre 2021 l'ente banditore ha nuovamente deliberato le opere da pulizia

giornaliera e manutentiva presso gli stabili amministrativi __________ e __________

alla CO 1, giunta prima in graduatoria con 92.51 punti.

F. Contro la predetta decisione

la RI 1, seconda classificata, è di nuovo insorta dinanzi a questo Tribunale

postulandone l'annullamento e, in via principale, la conseguente aggiudicazione

della commessa in proprio favore. In via subordinata ha domandato il rinvio

degli atti al committente per nuova decisione, mentre in via ancor più

subordinata l'accertamento dell'illiceità del contratto eventualmente concluso

tra il committente e l'aggiudicataria. Il tutto previa concessione dell'effetto

sospensivo al ricorso. Ha ribadito che, come si evince dall'analisi delle schede che compongono il modulo d'offerta,

l'aggiudicataria non ha commesso alcun involontario errore

aritmetico, bensì ha piuttosto (scientemente o per difetto di diligenza)

inserito nelle singole caselle denominate "Tempo prestazioni annua in ore

uomo" i tempi che essa effettivamente

prevedeva/prevede di dedicare alla pulizia dei singoli spazi. L'ente banditore, chiedendole a posteriori se

fosse "d'accordo" a svolgere le prestazioni in tempi talmente

ridotti, da apparire a prima vista impossibili anche al profano, le avrebbe

concesso di modificare l'offerta. Questa andrebbe pertanto esclusa dalla gara.

G. a. All'accoglimento del

ricorso si è opposto il committente, secondo cui l'aggiudicazione della

commessa alla deliberataria sarebbe conforme al diritto. Quest'ultima, alla

quale i suoi responsabili hanno sottoposto i risultati delle verifiche e

formulato precise richieste di chiarimento, avrebbe confermato di essere

incorsa in errori aritmetici che hanno comportato un'importante rettifica

dell'importo dell'offerta, ma che sulla scorta dei valori forniti per l'intera

prestazione (stabile __________ e __________), tali rettifiche venivano

accettate. Essa avrebbe inoltre garantito la prestazione a regola d'arte

e sulla base del modulo d'offerta. L'ente banditore ha quindi riprodotto la

tabella riassuntiva di confronto delle ore annuali di pulizia (giornaliera e

manutentiva) dei due stabili da esso preventivate e proposte dalle sei

concorrenti in gara e rilevato che nel complesso del modulo di offerta, le

differenze nelle varie offerte sono minime. In particolare, il monte ore

complessivo della deliberataria (dopo la correzione degli errori aritmetici),

differisce da quello della ricorrente del 10%, ciò che dimostrerebbe

l'affidabilità della sua offerta nel suo complesso.

b. A identica conclusione è pervenuta la deliberataria, limitandosi a rilevare

che l'attendibilità della sua offerta sarebbe stata confermata dalle verifiche

effettuate dalla stazione appaltante. Le differenze emerse nelle offerte

sarebbero infatti minime, nell'ordine del 10% sul prezzo totale.

c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto

silente.

H. Con la replica e la duplica

le parti hanno ribadito le rispettive tesi e domande, con precisazioni di cui

si dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1

LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere e seconda

classificata, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione

con cui il committente ha affidato a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett.

d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1

LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

Secondo l'art.

25.

lett. b LCPubb devono essere esclusi dalla procedura gli offerenti che hanno

fornito al committente false indicazioni. False,

secondo il significato comunemente attribuito al termine, sono per

principio le indicazioni contrarie al vero. La falsità, ovvero la difformità

dell'indicazione per rapporto alla verità oggettiva, può essere deliberata o scaturire da un errore involontario. Indicazioni false, che potrebbero

essere in qualche modo ricondotte ad un'intenzione del concorrente di fuorviare

il committente, devono per principio comportare l'esclusione

dell'offerta. Considerato lo spazio che le procedure per l'aggiudicazione di

commesse pubbliche riservano all'autocertificazione, il tradimento della

fiducia riposta dal committente nella correttezza della controparte va

sanzionato con rigore, indipendentemente dal ruolo che l'informazione non

veritiera può avere effettivamente svolto nel quadro della delibera. Maggiore indulgenza

va invece applicata nel caso di indicazioni false in quanto attribuibili ad un

involontario errore del concorrente. In

questi casi, l'estromissione dalla procedura di aggiudicazione trova i propri

limiti nel rispetto del principio di proporzionalità e del divieto di

formalismo eccessivo. Non tutti i dati

erronei indicati dal concorrente in modo involontariamente contrario al vero

sono suscettibili di provocare l'esclusione dell'offerta. Per

giustificare una simile conseguenza occorre

che l'irregolarità sia rilevante e che sia atta ad influire sulle valutazioni

in base alle quali viene decisa l'aggiudicazione (cfr. STA 52.2016.399 del 27 marzo 2017 consid. 5.1, 52.2015.141 del 21

luglio 2015 consid. 3, 52.2005.200 dell'8 agosto 2005, in RtiD I-2006 n. 20 consid.

2.1).

3.

3.1. Nella

fattispecie gli offerenti erano tenuti a esporre, nelle apposite schede che

compongono il modulo d'offerta, il tempo per prestazione (settimanale,

semestrale o annuale) in ore uomo impiegato per svolgere le attività richieste

dalla committenza per i singoli spazi e locali all'interno dei due stabili

oggetto della commessa. Il valore indicato, da formulare con il sistema

centesimale (cfr. pos. 980.100), andava moltiplicato per il numero di

interventi annui esposti dal committente, onde ottenere il tempo per

prestazione annua in ore uomo. Nelle ricapitolazioni dei servizi per piano

(stabile __________: pulizia giornaliera [pag. 41, 52, 61, 66, 71, 76, 81] e

manutentiva [pag. 89 e 97]; stabile __________: pulizia giornaliera [pag. 105,

111, 125, 136, 147, 158, 169, 179] e manutentiva [pag. 190 e 197]) doveva

figurare l'ammontare dei totali ore annue delle schede compilate e quello dei

totali ore per due anni (ossia per l'intera durata del mandato). L'importo

globale dell'offerta era ottenibile moltiplicando per due i totali annui delle

ore di pulizia giornaliera e manutentiva inseriti nei riepiloghi di cui alle

pag. 84 e 98 (per lo stabile __________) rispettivamente 180 e 198 (per lo

stabile __________) del modulo di offerta per la tariffa oraria indicata.

3.2

L'aggiudicataria ha compilato le 132 schede di cui si è appena detto

omettendo in 92 occasioni di moltiplicare in modo corretto i valori indicati

per il numero di interventi annui stabiliti preventivamente dall'ente

banditore. Come esposto in narrativa, il committente ha corretto gli errori di

compilazione dell'offerta della deliberataria e, di conseguenza, anche il

prezzo di fr. 345'368.95 da questa proposto, che è diminuito a fr. 287'465.52.

3.2.1

Nella STA 52.2021.257 citata questo Tribunale ha rilevato che a fronte

dei dati insolitamente anomali forniti dalla deliberataria e delle incongruenze

contenute nell'offerta di quest'ultima, non poteva non sorgere più di un

legittimo sospetto in merito alla fattibilità di alcune prestazioni nel minimo

tempo indicato in talune posizioni, soprattutto nello stabile __________. Ha

quindi rinviato gli atti al committente affinché chiedesse all'aggiudicataria

spiegazioni e giustificazioni sui tempi di esecuzione previsti ed emettesse una

nuova decisione. Ora, le indicazioni del Tribunale erano chiare: l'ente

banditore avrebbe dovuto verificare almeno

le 92 posizioni nelle quali erano stati riscontrati grossolani errori nella

semplice moltiplicazione del tempo per il numero di interventi totali per

determinare se si trattasse o meno di sbagli per i quali poteva far capo alla

correzione d'ufficio.

3.2.2

A seguito del rinvio disposto da questo Tribunale, il committente ha

verificato ed analizzato i dati forniti in sole quattro posizioni relative alla

pulizia di due servizi igienici (pag. 47 e 79 per lo stabile __________, pag.

121.

e 172 per lo stabile __________), discutendoli con il responsabile della

deliberataria in occasione di una prima riunione svoltasi il 16 settembre 2021 (della

quale non risulta peraltro essere stato steso alcun verbale). La stazione

appaltante ha proceduto in seguito a una verifica di tutte le offerte (ad

eccezione di quelle precedentemente escluse) dal punto di vista del rendimento

e dell'attendibilità, valutando e confrontando i dati relativi al totale delle

ore annue complessive calcolate dagli offerenti. Ha sottoposto i calcoli effettuati

alla deliberataria in occasione di un successivo incontro, affinché si

pronunciasse sui tempi di esecuzione della sua offerta.

3.2.3

Anzitutto, si osserva che alla luce delle considerazioni esposte al

consid. 3 della STA 52.2021.257 citata, l'ente banditore non poteva

accontentarsi di mettere a confronto e discutere quattro sole posizioni sulle

ben 92 che ha corretto. Nemmeno si è dato la pena di approfondire perlomeno le

altre incongruenze che erano balzate all'occhio a questa Corte per la loro incomprensibile

e insolita infima stima (cfr. decisione citata, consid. 3.2 pag. 6 e 7). Il

medesimo non può che essere biasimato per non avere dato seguito alle chiare

indicazioni di questo Tribunale e per aver verificato con superficialità

l'offerta della deliberataria, al solo fine di giustificare l'attribuzione ad

essa della commessa. Non occorre comunque dilungarsi oltre circa le numerose altre

posizioni non chiarite e non verificate.

In effetti, già durante la prima riunione con la committenza la deliberataria

ha riconosciuto sì gli errori aritmetici commessi ma ha anche confermato la

presenza nell'offerta di alcuni dati "irrealistici". Ha

comunque assicurato di essere in grado di eseguire correttamente le prestazioni

richieste al minor prezzo (globale)

scaturito dopo rettifica degli stessi. Le ulteriori spiegazioni fornite in

occasione del successivo incontro del 21 ottobre 2021, tuttavia, lasciano pochi

dubbi circa l'inattendibilità delle ore previste per la pulizia giornaliera

dello stabile __________ e non permettono di chiarire le perplessità emerse ed

evidenziate con la precedente procedura ricorsuale. Lo stesso rappresentante

della deliberataria, alla luce dei calcoli eseguiti dal committente - dai quali

era in particolare emerso che dopo le correzioni aritmetiche apportate sulle

schede del modulo d'offerta compilate in modo errato dalla CO 1 risultava un

numero ore annue complessivo pari a 576 ore, a fronte di un monte ore annuo

considerato dall'IAS per la fissazione del preventivo massimo di 1'577 ore

-

ha infatti nuovamente ammesso e confermato che se il discorso viene

fatto esclusivamente sullo stabile __________ i dati sono irrealistici. Oltre

a questa ammissione di inattendibilità, che le prestazioni richieste non siano

eseguibili nei (minimi) tempi indicati (576 ore) emerge anche da un semplice

confronto con il totale delle ore annue preventivato dal committente (1'577

ore) e con quello esposto dalle altre ditte partecipanti al concorso, pure di

gran lunga superiore (__________: 1'277 ore, __________: 1'276 ore, __________:

1'683 ore, __________: 1'815 ore; cfr. doc. 4). Il punteggio così ottenuto

dalla valutazione di questo criterio, per rapporto alle altre concorrenti è

eloquente al riguardo: quello della CO 1 è di 36.56 mentre quello delle altre

si situa tra 81.00 e 115. È quindi

inevitabile concludere che, a dispetto di quanto dichiarato in occasione dei

colloqui con la committenza per evidenti fini di causa, la deliberataria non è

affatto in grado di eseguire le pulizie giornaliere dello stabile __________

secondo le tempistiche indicate. Le indicazioni inattendibili e inveritiere

fornite al committente, con cognizione, non possono in concreto che determinare

l'esclusione della sua offerta in base all'art. 25 lett. b LCPubb. Poco conta

che nel complesso, il monte ore annuo riferito alla pulizia giornaliera e

manutentiva dei due stabili previsto dalla deliberataria (4'734 ore) sia in

linea con quello preventivato dal committente (5'301 ore) e con quello previsto

dalle altre concorrenti (__________: 4'522 ore, __________: 4'797 ore, __________:

4'959 ore, __________: 5'474 ore). L'offerta non può infatti essere considerata

attendibile e realistica per il semplice fatto che nel complesso, le

differenze nelle offerte sono minime, nell'ordine del 10%, come sostenuto pretestuosamente

dalle parti resistenti. Non avrebbe altrimenti avuto alcun senso chiedere ai

concorrenti di compilare ben 132 schede indicando le tempistiche previste in

relazione alla pulizia dei singoli spazi e locali all'interno dei due stabili

oggetto della commessa, se per la valutazione della congruità dell'offerta

avesse fatto stato solo il totale delle ore complessive previste. Questo

Tribunale non può infine esimersi dal rilevare che se i tempi - inattendibili

perché sottostimati - indicati per la pulizia giornaliera dello stabile __________

vengono compensati con quelli esposti per lo stabile __________, allora anche

le indicazioni fornite riguardo a quest'ultimo stabile non sono realistiche, e

di conseguenza inveritiere. Ciò che, a maggior ragione, giustifica la sua

estromissione dalla gara.

4.

Visto quanto

precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata. Disponendo

il Tribunale degli elementi necessari, la commessa è assegnata direttamente

alla ricorrente (art. 41 cpv. 1 LCPubb). Nulla lascia inferire, né le parti

sostengono il contrario, che la sua offerta non sia conforme alle esigenze

previste dalla legge e dal capitolato.

5.

L'emanazione del

presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere

effetto sospensivo all'impugnativa.

6.

La tassa di

giustizia è posta a carico della stazione appaltante e della deliberataria in

ragione di un mezzo ciascuno (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Esse rifonderanno inoltre

alla ricorrente, patrocinata da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1

la decisione

del 18 novembre 2021 con cui l'Istituto delle assicurazioni sociali ha

aggiudicato alla CO 1 le opere da pulizia giornaliera e manutentiva presso gli

stabili amministrativi __________ e __________ siti sui mapp. __________ e __________

di __________ per il periodo 1° agosto 2021 - 31 luglio 2023, è annullata;

1.2

la CO 1 è

esclusa dalla gara;

1.3

la commessa è

aggiudicata alla RI 1 come da sua offerta.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico dell'Istituto delle assicurazioni

sociali e della CO 1 in ragione di metà (fr. 1'500.-) ciascuno. Alla RI 1 va

restituito l'anticipo versato.

3.

L'Istituto

delle assicurazioni sociali e la CO 1 rifonderanno alla RI 1 fr. 1'500.-

ciascuno a titolo di ripetibili.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110), nei limiti e alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera