Dipendenti cantonali. Determinazione dello stipendio iniziale

Incarto n.

52.2021.72

Lugano

23

novembre 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 16 febbraio

2021 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 23 dicembre 2020 (n. 7021) del

Consiglio di Stato che lo ha nominato, tra gli altri, quale agente di

custodia armato presso la Polizia cantonale e lo ha inserito nella classe di

stipendio 5 senza aumenti;

ritenuto, in

fatto

A. Con risoluzione

governativa del 23 dicembre 2020, comunicata all'interessato il 18 gennaio

2021, RI 1 è stato nominato quale agente di custodia armato presso la Polizia

cantonale, dopo aver superato con successo il necessario percorso formativo. Il

medesimo è stato inserito in classe 5 senza aumenti.

B. RI 1 insorge dinanzi

al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione, chiedendone

l'annullamento e la conseguente attribuzione di almeno 4 aumenti di salario

all'interno della classe 5. In via subordinata domanda l'annullamento della

risoluzione e il rinvio degli atti al Governo per nuova valutazione della sua

situazione, che tenga conto della sua esperienza lavorativa precedente e dei

suoi oneri familiari. Sostiene di aver intrapreso la formazione di agente di

custodia armato abbandonando la sua attività di meccanico, che svolgeva da

quindici anni, siccome rassicurato che una volta assunto dallo Stato avrebbe

mantenuto le condizioni salariali raggiunte nel settore privato. Ritiene quindi

che, in virtù del principio della buona fede, la sua esperienza professionale

precedente debba essergli riconosciuta con l'attribuzione di adeguati aumenti

di stipendio. Sostiene inoltre che i colleghi del Servizio gestione detenuti, gli

agenti di custodia delle strutture carcerarie cantonali e i collaboratori della

centrale operativa, a parità di formazione, si sarebbero visti tener conto

della loro esperienza, senza legame con la funzione, maturata nel settore

privato. La decisione impugnata violerebbe pertanto il principio della parità

di trattamento. Nella definizione dello stipendio, l'autorità di nomina avrebbe

inoltre dovuto tenere conto dei suoi oneri familiari.

C. All'accoglimento del

ricorso si oppone la Sezione delle risorse umane che conferma la correttezza

della retribuzione accordata al ricorrente, conforme alle normative applicabili,

che non prevedono di tenere conto degli oneri familiari nella definizione dello

stipendio iniziale. La decisione non violerebbe neppure il principio della

parità di trattamento. Per le funzioni di agente di custodia e operatore di

centrale presso le strutture carcerarie cantonali e per quella di assistente di

polizia il Governo ha in effetti previsto, con apposita risoluzione, di

riconoscere parzialmente gli anni d'esperienza pregressa del neo-assunto anche

in assenza di un'analogia con la posizione da ricoprire. Per l'agente di

custodia armato, funzione che non può essere ritenuta equivalente, ciò non è

invece stato previsto. Il ricorrente non potrebbe nemmeno prevalersi del

principio della buona fede, siccome eventuali rassicurazioni che gli sarebbero

state fornite non emanerebbero dal Consiglio di Stato, autorità competente a

stabilire la retribuzione del funzionario.

D. Con la replica e la

duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi, con precisazioni di cui si

dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2 della legge sugli

stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip;

RL 173.300) in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento

degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100).

La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre in particolare interpellare i due ufficiali

della Polizia che avrebbero dato informazioni all'insorgente in merito alla sua

retribuzione: tale aspetto, come meglio si vedrà, è ininfluente ai fini del

giudizio.

2. Il ricorrente

contesta la decisione del Governo nella misura in cui gli ha attribuito lo

stipendio minimo all'interno della classe 5. Sostiene che l'autorità di nomina

avrebbe dovuto riconoscergli almeno 4 aumenti per tenere conto della sua

pregressa esperienza lavorativa, maturata come meccanico nel settore privato,

nonché dei suoi oneri familiari.

2.1. L'art. 9 cpv. 1

LStip dispone che lo stipendio iniziale è fissato dall'autorità di nomina e

corrisponde, per impiegati senza esperienza, allo stipendio minimo previsto per

la rispettiva funzione. Il Consiglio di Stato, soggiungono i cpv. 3 e 4,

stabilisce nel regolamento i criteri che determinano lo stipendio iniziale nel

caso di candidati con esperienza; può decidere uno stipendio iniziale maggiore,

quando ciò è giustificato da circostanze speciali, quali l'esercizio di una

funzione analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e

condizioni particolari. L'art. 51 del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; 173.110) disciplina

l'attribuzione del salario iniziale in funzione dell'esperienza pregressa del

dipendente, ribadendo il principio secondo cui gli impiegati senza esperienza

lavorativa sono di regola inseriti nella classe di riferimento senza aumenti

(cpv. 1). Gli anni interi di esperienza utile alla funzione determinano invece

il numero degli aumenti a partire dal minimo salariale previsto per la classe

di riferimento (art. 51 cpv. 3 RDSt). Per gli impiegati, soggiunge il cpv. 4

della norma, gli anni di esperienza utile sono conteggiati nel seguente modo:

- esperienza

analoga alla funzione: coefficiente 1;

- esperienza

parzialmente analoga alla funzione: coefficiente 0.4-0.6 in base alla

valutazione del servizio centrale; riservate specifiche disposizioni del

Consiglio di Stato, gli anni di esperienza senza relazione alla funzione sono ponderati

con un coefficiente 0.

2.2. Nel caso concreto,

l'insorgente è stato posto nella classe di stipendio 5 prevista per la funzione

di agente di custodia armato, senza aumenti. Il Governo non ha infatti tenuto

conto della sua attività lavorativa precedente. La conclusione secondo cui

l'esperienza maturata come meccanico non sia utile allo svolgimento della

funzione nella quale il ricorrente è stato assunto è pienamente sostenibile. Le

due professioni sono talmente diverse da non poter intravedere alcuna relazione

tra le stesse che faccia apparire il trascorso professionale dell'insorgente concretamente

utile per lo svolgimento del lavoro di agente di custodia armato. Nemmeno si

può rimproverare all'autorità di nomina di non aver tenuto conto degli oneri

familiari del ricorrente, in quanto la legge non prevede un simile parametro

per la definizione dello stipendio iniziale. Il mancato riconoscimento di

aumenti è pertanto conforme all'art. 9 LStip e 51 RDSt.

3. Secondo il

ricorrente, il diritto ad ottenere un salario maggiore gli spetterebbe in virtù

del principio della buona fede, siccome già al momento del colloquio di

selezione e durante il corso di formazione i suoi superiori lo avrebbero esplicitamente

rassicurato che l'esperienza lavorativa passata sarebbe stata tenuta in

considerazione per la definizione dello stipendio con un coefficiente dello 0.4,

ciò che avrebbe garantito il mantenimento delle condizioni salariali raggiunte

nel settore privato.

3.1. L'art. 9 della costituzione federale della Confederazione svizzera del 18

aprile 1999 (Cost., RS 101) istituisce un diritto fondamentale del cittadino ad

essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi

dello Stato. In materia di diritto amministrativo, tale principio tutela

l'amministrato nei confronti dell'autorità, quando, assolte determinate

condizioni, il medesimo abbia agito conformemente alle istruzioni e alle

dichiarazioni di quest'ultima. Il principio tutela in particolare la fiducia

riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità o in un suo determinato

comportamento suscettibile di destare un'aspettativa legittima, quando

l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate

persone, quand'essa era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino

poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi

all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non

reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti

mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (DTF 130

Fatti

I 26 consid. 8.1 pag. 60 , 129 II 361 consid. 7.1, 129 I 161 consid. 4.1 e

rinvii).

3.2. Come rettamente osserva la Sezione delle risorse umane, la determinazione

dello stipendio iniziale del personale della Polizia cantonale spetta al

Consiglio di Stato quale autorità di nomina (art. 9 cpv. 1 LStip), circostanza

che il ricorrente non poteva ignorare. Nessuna rassicurazione degna di tutela

poteva quindi emanare dai superiori dell'insorgente, in particolare dall'ex

capo gendarmeria della Polizia cantonale tenente colonnello __________ e dal

tenente __________ responsabile della sezione supporto coordinamento

gendarmeria. Non occorre pertanto approfondire quali informazioni siano

state rilasciate dai medesimi durante il colloquio di selezione, visto che,

come detto, non essendo state diffuse dall'autorità competente, le stesse non

erano atte a suscitare alcuna legittima aspettativa nell'insorgente. Lo stesso

vale per le informazioni ottenute durante la formazione di agente di custodia

armato, che il ricorrente asserisce genericamente di aver ricevuto senza

nemmeno specificare da chi derivassero. Non vi sono quindi gli estremi per

costringere l'autorità a dare seguito alle aspettative suscitate da informazioni

erronee.

4. Il ricorrente

invoca il principio della parità di trattamento, sostenendo di meritare il

riconoscimento di aumenti di stipendio in funzione degli anni di esperienza

pregressa, pur senza relazione con l'impiego attuale, come avviene per altre

categorie di dipendenti.

4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito

in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 Cost., non permette di fare, tra casi

simili, distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre a un

regime identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze

rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le

situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni

aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I

201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193

consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg

Paul Müller, Die Grundrechte der

schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf

Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag.

1 seg.).

4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i

dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.

Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale

nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve

allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due

categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione

per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.

3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel

rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti

fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici

possono quindi scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti

per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,

125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017

consid. 2). Censurabili sono soltanto le

distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono

ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent

Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando

differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità

di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la

durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di

mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411

consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,

consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona

o all'attività del dipendente, possono

ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente, differenze di

salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il

reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure

delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65

consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2, 2P.70/2004 del 17

aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet,

op. cit., pag. 836 e segg.).

4.3. La Sezione delle risorse umane, con la risposta al ricorso, ha dichiarato

che il Governo, con apposita risoluzione, ha stabilito che per le funzioni di

agente di custodia e di operatore di centrale presso le strutture carcerarie,

nonché per la funzione di assistente di polizia, gli anni di esperienza

pregressa sono riconosciuti al momento dell'assunzione con un coefficiente di

0.3, anche in assenza di un'analogia con la funzione da ricoprire. Ora, il

ricorrente pretende di poter beneficiare dello stesso trattamento, siccome le

funzioni sono simili e presuppongono una formazione equivalente. La sua tesi

non può tuttavia essere seguita. Innanzitutto, benché tutte queste funzioni

operino nel settore della sicurezza, vi sono differenze tra le stesse. Prima

fra tutte il porto dell'arma, prerogativa esclusiva degli agenti di custodia

armati, che richiede una formazione specifica (cfr. messaggio n. 6885 dell'11

dicembre 2013 sulla modifica della legge sulla polizia del 12 dicembre 1989

concernente l'introduzione delle funzioni di agente di custodia armato,

assistente di polizia e ausiliario di polizia, ad art. 27b cpv. 1 e art. 27c

cpv. 2). È pure rilevante la differente classificazione di stipendio: se da un

lato l'agente di custodia armato è inserito in classe 5, dall'altra parte

l'agente di custodia presso le strutture carcerarie è collocato in classe 4,

l'operatore di centrale in classe 3 e l'assistente di polizia gode di tre

livelli posizionati rispettivamente in classe 2, 3 e 4. La posizione salariale

inferiore di questi funzionari costituisce una differenza rilevante che non

permette al ricorrente di rivendicare lo stesso trattamento in termini di

riconoscimento dell'esperienza pregressa che l'autorità di nomina ha deciso di

riservare loro.

Non vi è infine una censura debitamente motivata in relazione alla retribuzione

iniziale dei colleghi del Servizio gestione detenuti, a cui il ricorrente

accenna senza alcun'ulteriore precisazione. Non occorre pertanto approfondire

questo aspetto, che l'insorgente non ha minimamente sostanziato, in spregio

dell'obbligo di motivazione che gli incombe (cfr. art. 70 cpv. 1 LPAmm). Anche

questa censura va quindi disattesa.

5. Visto quanto

precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a

carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera