Dipendenti pubblici. Concorso interno all'Amministrazione cantonale

Incarto n.

52.2022.111

Lugano

21

luglio 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 15 aprile

2022 di

RI

1

contro

la decisione del 16 marzo 2022 (n. 1217) del

Consiglio di Stato che ha respinto il suo ricorso contro il bando di concorso

interno pubblicato sul sito intranet dell'Amministrazione cantonale il

16 luglio 2021 per l'assunzione di un capo sezione I presso la Sezione della

natura e della biodiversità;

ritenuto, in

fatto

A. Il 16 luglio 2021 il

Dipartimento del territorio ha pubblicato sul portale intranet

dell'Amministrazione cantonale un concorso interno per l'assunzione di un capo

sezione I, a tempo pieno, presso la Sezione della natura e della biodiversità.

Il bando di concorso prevedeva che al funzionario sarebbe stata attribuita la

classe di stipendio 15 dell'organico (da fr. 110'427.- e fr. 178'769.-;

concorso n. 1109/21).

L'avviso di concorso interno annunciava poi i seguenti compiti e requisiti:

Compiti:

-

pianificare, dirigere e coordinare

l'attività della Sezione con l'obiettivo di promuovere la protezione della

natura, la biodiversità e la tutela del paesaggio, garantendo azioni concrete e

un'accurata e costante divulgazione scientifica.

In particolare:

-

organizza, coordina e supervisiona

le attività della Sezione, definendo gli obiettivi e le priorità dei singoli

uffici, del Museo di storia naturale e delle Isole di Brissago in funzione del

quadro legale di riferimento e delle strategie stabilite dalla Divisione e dal

Dipartimento

-

d'intesa con la Direzione, elabora

la strategia a corto, medio e lungo termine volta a tutelare, salvaguardare e

promuovere la natura, la biodiversità e la tutela del paesaggio sul territorio

ticinese

-

garantisce una continua e

aggiornata divulgazione scientifica negli ambiti di pertinenza della Sezione

allo scopo di perseguire un costante sviluppo delle attività e una maggiore

visibilità all'esterno dell'Amministrazione cantonale

-

assicura la pianificazione

finanziaria e la relativa gestione (gestione corrente e investimenti) dei vari

settori/CRB subordinati alla Sezione

-

dirige/partecipa a gruppi di

lavoro e/o a commissioni cantonali e federali

-

cura i contatti con gli enti

pubblici (federali, cantonali e comunali) e i vari portatori di interesse che

si occupano di protezione della natura, del paesaggio, dello sviluppo sostenibile

e dell'educazione ambientale al fine di assicurare il coordinamento delle

attività e il reciproco scambio di informazioni

-

intrattiene rapporti con gli altri

servizi del Dipartimento e con gli altri Dipartimenti per favorire le sinergie

sulle tematiche di comune interesse

Requisiti:

-

formazione accademica (bachelor +

master), oppure bachelor con comprovata pluriennale esperienza in campo

scientifico

-

buone conoscenze della politica

ambientale e dei temi legati alla protezione della natura e del paesaggio, con

particolare riferimento al territorio cantonale

-

comprovata esperienza nella

conduzione del personale e nella gestione di unità amministrative nonché di

progetti nei settori affini alla natura, all'educazione ambientale e allo

sviluppo sostenibile

-

spiccate capacità organizzative,

decisionali e relazionali

-

flessibilità, disponibilità e

buone capacità di mediazione e di negoziazione

-

conoscenza della realtà

politico-istituzionale cantonale

-

buone conoscenze delle lingue

nazionali, di cui almeno due parlate e scritte

B. RI 1, professore alla __________

in possesso di una laurea in biologia e di un dottorato, è insorto dinanzi al

Consiglio di Stato contro il predetto bando di concorso, contestandone da un

lato la modalità di pubblicazione, soltanto interna all'Amministrazione, e

dall'altro lato il requisito che ammette candidati in possesso di un bachelor

generico. Il 16 marzo 2022 Consiglio di Stato ha respinto il gravame, ritenendo

in concreto la scelta di indire un concorso interno condivisibile e rispettosa

della legislazione applicabile. L'autorità ha quindi negato la legittimazione

dell'insorgente a contestare le condizioni di partecipazione, che sarebbero in

ogni caso state confermate in quanto stabilite in modo corretto.

C. Avverso la predetta decisione

RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento

assieme al bando di concorso interno. Sostiene che la limitazione della

partecipazione al concorso ai soli dipendenti cantonali non si giustificherebbe

per la posizione di capo della Sezione della natura e della biodiversità, ruolo

di responsabilità che implica competenze non indifferenti, inserito nella

classe di stipendio 15. La necessità di individuare un profilo sufficientemente

qualificato e formato imporrebbe di aprire un concorso pubblico. I requisiti

posti sarebbero inoltre insufficienti: arbitrario accontentarsi di un titolo di

studio conseguito a seguito di una formazione triennale (bachelor) e

ritenere che la conoscenza delle politiche ambientali possa supplire a

una formazione universitaria completa. Basterebbe citare, ad esempio, che per

un collaboratore scientifico subordinato al caposezione è richiesto il possesso

di un master.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e la

Sezione delle risorse umane (SRU). Quest'ultima ricorda che l'autorità di

nomina gode di autonomia nella scelta di optare per un concorso esterno o un

concorso interno. Nel caso concreto, ritenendo che il profilo ricercato con il

concorso sia verosimilmente presente all'interno dell'Amministrazione cantonale

e nell'ottica di favorire la carriera del personale già attivo, la limitazione

del concorso ai soli dipendenti cantonali non viola il diritto.

E. Con la replica e la duplica

il ricorrente e la SRU hanno ribadito le proprie tesi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è data

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Il Tribunale dispone di sufficienti elementi per esprimere un giudizio con

piena cognizione di causa.

2. 2.1. I

dipendenti cantonali sono di regola assunti, mediante nomina (a tempo

indeterminato; art. 7 LORD) o incarico (a tempo determinato; art. 15 LORD), in

esito a pubblico concorso (art. 12 cpv. 1 LORD). Per giustificati motivi e per

favorire la mobilità interna l'autorità di nomina può prescindere dalla

pubblicazione del concorso; in questo caso deve indire un concorso interno

aperto unicamente ai propri dipendenti (art. 12 cpv. 3 LORD). In casi

eccezionali, l'autorità di nomina può prescindere dalla pubblicazione del

concorso e procedere direttamente all'assunzione, ma ne deve dare una volta

all'anno informazione alla Commissione della gestione e delle finanze del Gran

Consiglio (art. 12 cpv. 4 prima frase LORD). La procedura di concorso è

regolata dagli art. 4 segg. del regolamento dei dipendenti dello Stato dell'11

luglio 2017 (RDSt; RL 173.110). L'art. 4 cpv. 1 prima frase RDSt prescrive che

Fatti

i servizi centrali curano la pubblicazione sul Foglio ufficiale o interna dei

bandi.

Il cpv. 4 della norma prevede invece che non sono sottoposti alla pubblicazione

del concorso:

a) le promozioni

per le funzioni di carriera interna alle singole unità amministrative;

b) i trasferimenti

interni a pari funzione;

c) i casi specifici

dove l'autorità di nomina decide di rinunciare al pubblico concorso;

d) una quota di

almeno 1/6 dei posti di apprendistato, dedicati a giovani con problemi di

formazione, da individuare da parte dei servizi centrali in collaborazione con

la Divisione della formazione professionale o la Divisione della scuola.

La possibilità di assumere

personale tramite concorso interno è stata introdotta con la modifica

legislativa del 17 aprile 2012, in vigore dal 1° agosto 2012 (BU 2012, 197)

formalizzando una prassi già in uso in seno all'Amministrazione. Prima di

allora, la legge si limitava a prevedere l'eccezione dell'assunzione senza

concorso, delegando al Consiglio di Stato il compito di designare le funzioni

occupate in questo modo (art. 12 cpv. 3 e 4 LORD nella versione in vigore fino

al 31 luglio 2012, cfr. BU 1995, 237 e 297).

2.2. Come nella decisione di nomina o incarico l'autorità fruisce di un vasto

margine di apprezzamento anche nella fissazione delle condizioni di assunzione.

Il controllo dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è illimitato,

ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i

limiti del suo potere discrezionale o non l'abbia esercitato in spregio dei

principi generali del diritto. Esso deve in particolare

evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente

istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di

una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere

(art. 69 cpv. 1 LPAmm).

Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione

appare insostenibile, priva di ragioni oggettive o fondata su considerazioni

estranee alla materia o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del

diritto, come la parità di trattamento o il divieto dell'arbitrio (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Oltre a tali

limiti nell'esercizio del suo potere di apprezzamento, l'autorità di nomina

resta comunque vincolata alle disposizioni legali concretamente applicabili e a

quelle contenute nel bando che essa stessa ha emesso (RDAT II-1991 n. 5).

2.3. Secondo l'art. 8

cpv. 1 LORD, la nomina è subordinata ai titoli di studio e ai requisiti di età,

di idoneità e di preparazione contemplati nella descrizione della funzione

individuale e pubblicati nel bando di concorso. L'art. 7 RDSt prevede il titolo

di studio richiesto per alcune posizioni. Null'altro è precisato in merito alle

condizioni di assunzione, siano esse formali o materiali, da specificare nel

bando di concorso. Ciò non significa tuttavia che nell'attribuzione di impieghi

pubblici l'autorità di nomina sia libera di agire a piacimento. Anzitutto

perché la natura dell'impiego posto a concorso, le modalità di svolgimento

della funzione e le specificità delle mansioni proposte pongono già

naturalmente dei limiti, ad esempio per quanto riguarda la formazione

professionale necessaria per l'esecuzione di determinati compiti. Se da un lato

una restrizione dell'accesso al pubblico impiego è quindi intrinseca alla

funzione medesima, d'altra parte sono però inaccettabili condizioni che

escludono candidati idonei ad assumere la funzione senza oggettive o logiche

ragioni, che sono discriminanti o estranee alla funzione o atte a favorire

determinati candidati a scapito di altri. Lo impone il carattere pubblico del

concorso così come sancito dagli art. 8 cpv. 1 e 12 cpv. 1 LORD Il bando di

concorso deve quindi essere redatto in modo tale da poter determinare i candidati

che per le loro qualifiche personali e professionali e le loro peculiarità

personali, caratteriali e attitudinali calzano al profilo ricercato per lo

svolgimento delle mansioni risultanti dalla descrizione della funzione, nel

rispetto dei diritti fondamentali, in particolare del principio della parità di

trattamento, della buona fede e del divieto d'arbitrio.

3. Il ricorrente

contesta innanzitutto la limitazione del concorso ai soli dipendenti

dell'Amministrazione cantonale mediante pubblicazione interna. A suo avviso,

non vi sarebbe motivo di prescindere dal pubblico concorso.

Dal canto suo, la SRU

sostiene che la pubblicazione del concorso interno sarebbe conforme ai dettami

dell'art. 12 cpv. 3 LORD, che conferirebbe autonomia all'autorità di nomina nella

scelta del tipo di concorso. Nel caso concreto, l'autorità ritiene che il

profilo ricercato sia verosimilmente presente all'interno dell'Amministrazione

cantonale, considerate le necessarie conoscenze in materia e

dell'Amministrazione. Inoltre, intenderebbe favorire la mobilità interna, ossia

la carriera di personale già attivo, con probabili profili idonei e adeguati ai

requisiti indicati nel bando di concorso.

3.1. La SRU cita a sostegno della propria tesi una sentenza del Tribunale

federale del 12 settembre 2002 (inc. 2P.36/2002), in cui l'Alta Corte, chiamata

a pronunciarsi su un caso concreto, ha giudicato che la decisione delle

autorità ticinesi di indire un concorso interno, invece che pubblico, per la

nomina di due segretari ispettori presso l'Istituto delle assicurazioni sociali

non era contraria alla regolamentazione cantonale in vigore. In particolare,

gli art. 12 LORD nella versione in vigore a quell'epoca, così come l'art. 8 del

regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDS; BU 1995, 600;

ora abrogato) non prevedevano restrizioni sostanziali alla facoltà di indire un

concorso interno, la quale, più che un'eccezione al principio del pubblico

concorso, costituiva semmai un'alternativa a quest'ultimo, volta principalmente

a promuovere la mobilità dei dipendenti del Cantone e a permettere un migliore

utilizzo delle risorse umane già a disposizione dello Stato. In altre parole,

tali norme conferivano all'Esecutivo cantonale un ampio margine di manovra, dal

momento che esso aveva in pratica sempre la possibilità di optare per

un'occupazione dei posti di lavoro liberi da parte di persone già attive

nell'Amministrazione (STF 2P.36/2002 citata consid. 2.4).

3.2. Come sopra

esposto, attualmente l'art. 12 cpv. 3 LORD accorda all'autorità di nomina la

possibilità di indire un concorso interno per l'assunzione di dipendenti

cantonali in presenza di giustificati motivi e allo scopo di favorire la

mobilità interna. Diversamente dal quadro legislativo vigente all'epoca del

caso trattato dall'Alta Corte nella sentenza citata, il legislatore ha ora posto

specifiche limitazioni, seppur non particolarmente stringenti, alla possibilità

di indire un concorso interno. Contrariamente quindi a quanto sostenuto dalla

SRU e confermato dal Consiglio di Stato nella propria decisione, la facoltà di ammettere

le candidature dei soli dipendenti cantonali non costituisce una semplice

alternativa al concorso pubblico, ma è condizionata quantomeno dalla presenza

di giustificati motivi e dallo scopo di favorire la mobilità interna. Pur

restando ampio il margine di apprezzamento riservato all'autorità di nomina, la

legge fissa parametri che la stessa è tenuta a rispettare prima di scegliere

per l'una o l'altra procedura.

3.3. La SRU ravvisa

una ragione sufficiente nel fatto che all'interno dell'Amministrazione

cantonale il profilo ricercato sarebbe già verosimilmente presente, considerate

le necessarie conoscenze in materia e dell'Amministrazione, così come anche la

volontà di promuovere la mobilità interna.

Ora, la posizione per

cui è stato indetto un concorso interno è quella di Capo della (nuova) Sezione

natura e biodiversità del Dipartimento del territorio. Funzione introdotta con

la modifica del 7 luglio 2021 del regolamento concernente le funzioni e le classificazioni

dei dipendenti dello Stato dell’11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310; BU 2021,

238), dalla quale si deduce che la nuova Sezione raggruppa le seguenti unità

amministrative: Isole di Brissago, Ufficio dell'educazione ambientale, Museo

cantonale di storia naturale, Ufficio della caccia e della pesca, Ufficio della

natura e del paesaggio.

L'atto contestato concerne pertanto la messa a concorso di una funzione appena istituita.

Si tratta di una posizione di funzionario dirigente, inserita in classe 15,

destinata a coordinare le attività delle predette unità amministrative. È una funzione

di responsabilità, incaricata di compiti di rilievo quali l'elaborazione di

strategie per la tutela, la salvaguardia e la promozione della natura, della

biodiversità e del paesaggio. Vista l'importanza della carica, il semplice

fatto che il profilo ricercato si potrebbe già trovare all'interno

dell'Amministrazione cantonale non appare nel caso concreto un motivo

sufficiente per rinunciare alla pubblicazione del concorso. La specificità

della funzione non permette di supporre che un concorso interno possa

raccogliere l'interesse di un numero considerevole di dipendenti già attivi

così da favorire la mobilità interna. A questo proposito non è fuori luogo la

tesi dell'insorgente secondo cui lo scopo di promuovere la mobilità interna

vada riferito all'art. 14 RDSt, che definisce questo concetto come il

trasferimento a un'altra unità amministrativa o autorità giudiziaria a parità

di funzione e classificazione. Sebbene non sia da escludere che un concorso

interno possa condurre anche a una promozione a funzione di grado superiore, è

pur vero che l'intento perseguito dalla norma appare piuttosto quello di

permettere il trasferimento di dipendenti già attivi in una posizione paragonabile

a quella vacante. Un simile scopo appare nel caso concreto difficile da

realizzare, trattandosi come detto di una funzione nuova, dirigenziale e che

richiede conoscenze specifiche nel settore dell'ambiente. Non si vede insomma

il motivo per cui rinunciare al pubblico concorso, che costituisce la regola, e

alla possibilità di avere una rosa più ampia di candidati per trovare quello

che meglio risponde al profilo ricercato.

Pur riconoscendo

all'autorità di nomina vasto potere di apprezzamento, questo Tribunale non può

esimersi dal rilevare che essa non ha addotto alcuna valida ragione per

prescindere dalla pubblicazione di un concorso. La censura merita quindi

accoglimento.

4. Il ricorrente

contesta inoltre i requisiti di assunzione, ritenendo arbitrario esigere, in

alternativa a un percorso accademico completo, un bachelor con

comprovata pluriennale esperienza in campo scientifico.

4.1. La legge non fissa il titolo di studio richiesto per l'assunzione dei capisezione.

Titoli di studio accademici completi (licenza universitaria, laurea, master

universitario consecutivo oppure scuola universitaria professionale [bachelor

e master]) sono per contro richiesti per le funzioni di collaboratore

scientifico di I, giurista di I, giurista redattore di I, economista di I,

specialista in scienze forensi di I e perito organizzatore di I (art. 7 cpv. 1

RDSt). Almeno un bachelor o una laurea breve sono invece esatti in capo

alle funzioni di collaboratore tecnico, collaboratore scientifico di II,

economista di II, psicologo di II e perito organizzatore di II (art. 7 cpv. 2

RDSt).

Considerati i compiti elencati nel bando di concorso e del fatto che si tratta della

posizione di rango più alto all'interno della Sezione natura e biodiversità, al

cui interno la pianta organica prevede le funzioni di collaboratore/trice

scientifico/a I e II, collaboratore/trice tecnico/a, appare coerente l'esigenza

di una formazione accademica completa. L'alternativa prevista dall'autorità

banditrice, che permette di supplire all'esigenza del master con comprovata

pluriennale esperienza in campo scientifico appare invero opinabile. Tale

scelta rientra tuttavia nei limiti del potere di apprezzamento riservato

all'autorità di nomina nella fissazione dei requisiti di assunzione dei propri

dipendenti. Ciò a maggior ragione se si considera che l'art. 8 cpv. 3 LORD

prevede che il servizio svolto alle dipendenze dello Stato o di altre

amministrazioni pubbliche o private può supplire, a giudizio dell'autorità di

nomina, alla carenza di un titolo di studio o di altri requisiti. Per quanto

discutibile possa apparire, il criterio di assunzione fissato dall'autorità di

nomina non viola il diritto.

5. Visto quanto

precede, il ricorso è accolto e la decisione del Consiglio di Stato impugnata

annullata assieme al bando di concorso interno. Non si preleva tassa di

giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al ricorrente,

che non si è avvalso dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza la

decisione del 16 marzo 2022 del Consiglio di Stato e il bando di concorso

interno pubblicato sul sito intranet dell'Amministrazione cantonale il 16

luglio 2021 per l'assunzione di un capo sezione I presso la Sezione della

natura e della biodiversità sono annullati.

Considerandi

2.

Non si

preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'anticipo versato. Non

si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100) se il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF) oppure se si pone una questione di

diritto di importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è

dato ricorso sussidiario in materia costituzionale entro lo stesso termine

(art. 113 e segg. LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La vicecancelliera