Revoca dell'autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario - accertamenti di fatto contenuti in una decisione penale cresciuta in giudicato

Incarto n.

52.2022.123

Lugano

14

settembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 29 maggio

2022 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 27 aprile 2022 dell'Autorità di

vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario, con la quale è

stata revocata all'insorgente l'autorizzazione ad esercitare la professione

di fiduciario commercialista;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 è a beneficio da

circa vent'anni dell'autorizzazione cantonale per l'esercizio della professione

di fiduciario commercialista.

Con decreto d'accusa

del 30 settembre 2021 il Procuratore pubblico lo ha condannato a una pena

pecuniaria di 70 aliquote giornaliere sospesa condizionalmente per il periodo

di due anni poiché ritenuto colpevole di falsità in documenti ripetuta, tentata

truffa processuale e di contravvenzione alla legge federale concernente le

misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi

previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui

lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20), condanna cresciuta in giudicato.

Fondandosi su tali riscontri, il 23 febbraio 2022 l'Autorità di vigilanza

sull'esercizio delle professioni di fiduciario (Autorità di vigilanza) gli ha notificato

l'apertura di un procedimento amministrativo nei suoi confronti, fissandogli al

contempo un termine per prendere posizione in merito.

B. Preso atto delle

osservazioni inoltrate dall'interessato, il 27 aprile 2022 l'autorità di prime

cure ha revocato a RI 1 l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario

commercialista, ordinandogli al contempo di

cessare immediatamente ogni attività di questo genere. Vista l'entità

della pena inflitta e considerando i reati in questione contrari alla dignità

professionale, l'autorità ha ritenuto che egli non adempisse più i requisiti

dell'ottima reputazione e della garanzia di un'attività irreprensibile previsti

dall'art. 8 cpv. 2 lett. b della legge cantonale sull'esercizio delle

professioni di fiduciario del 1° dicembre 2009 (LFid; RL 953.100).

C. Contro detta pronuncia

RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento

e postulando la riforma della decisione impugnata nel senso che gli sia

inflitta unicamente una misura ai sensi dell'art. 21 cpv. 1 LFid, segnatamente

una multa di non meglio specificato importo. Egli lamenta anzitutto la violazione

dei suoi diritti di parte; contesta poi, in sintesi, che la condanna da lui

subita debba e possa comportare la revoca dell'autorizzazione all'esercizio

della professione di fiduciario; a fronte delle particolarità del caso si

giustificherebbe a suo avviso di imporgli una misura meno incisiva e gravosa

della revoca.

Con istanza del 29 aprile 2022, egli domanda altresì la concessione

dell'effetto sospensivo al ricorso.

D. In sede di risposta

l'Autorità di vigilanza chiede che il ricorso sia respinto, adducendo una serie

di argomentazioni di cui si dirà in seguito.

E. Con replica e duplica

le parti si sono confermate nelle loro rispettive argomentazioni e domande di

giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 cpv. 1

LFid. La legittimazione del ricorrente, direttamente e personalmente toccato

dalla decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del ricorso

(art. 28 cpv. 1 LFid e art. 16 cpv. 1 lett. c LPAmm), sono certe. Il gravame è

dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm).

1.2. Preliminarmente va osservato che parte della domanda di giudizio, ovvero

di infliggere - in luogo della revoca - una misura di cui all'art. 21 LFid -

risulta inammissibile. La revoca disposta dall'autorità di vigilanza dell'autorizzazione

in oggetto - che ha carattere di permesso di polizia - non è di natura

disciplinare e neppure dipende dalla parallela pronuncia di una sanzione da

parte dell'autorità di vigilanza giusta l'art. 21 LFid, ma unicamente dal venir

meno dei requisiti richiesti per il suo rilascio. Ne consegue dunque che le

misure previste dall'art. 21 LFid, tra cui la multa come proposto dal

ricorrente, non sono delle alternative alla revoca dell'autorizzazione quale

fiduciario e pertanto non entrano in linea di conto.

Considerandi

2.

2.1. Il

ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentito

poiché l'Autorità di vigilanza, nella propria decisione, avrebbe omesso di

chinarsi, rispettivamente di prendere in considerazioni, le argomentazioni da

lui addotte con le osservazioni del 31 marzo 2022, prolando così un giudizio

carente dal profilo della motivazione.

2.2

Secondo costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di

essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale

cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte

dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in

quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia

presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende

tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere

efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 140 I 99 consid. 3.4,

136.

I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1).

Dalla normativa costituzionale deriva anche il diritto a ottenere una decisione

sufficientemente motivata (cfr. anche art. 46 LPAmm, che si limita a stabilire

il principio della motivazione scritta, senza precisare altrimenti il contenuto

e l'estensione della stessa). Tale diritto non impone tuttavia di esporre e

discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti

sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi

su cui l'autorità fonda il suo ragionamento (cfr. DTF 139 IV 179 consid. 2.2,

138.

IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). Dal punto di

vista formale, il diritto a una motivazione è rispettato anche se la

motivazione è implicita, risulta dai diversi considerandi componenti la

decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) oppure da rinvii ad

altri atti (cfr. STF 2C_583/2017 citata consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6

settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi).

2.3

In concreto, premesso che il ricorrente nemmeno precisa quali censure da

lui sollevate non sarebbero state trattate nel giudizio impugnato,

disattendendo così al suo obbligo di motivazione (art. 70 cpv. 1 LPAmm), la censura risulta ad ogni modo infondata.

Seppur sinteticamente, nella decisione contestata l'autorità resistente

ha infatti espressamente indicato che nel caso, come in specie, di condanna

penale per reati intenzionali contrari alla dignità professionale, venendo meno

una delle condizioni per poter beneficiare dell'autorizzazione cantonale, la

revoca si impone, escludendo così implicitamente la pertinenza degli argomenti

sollevati dall'insorgente (in sostanza i medesimi ripresentati in questa sede).

Ora, se tale argomentazione sia valida è questione che attiene al merito e

verrà analizzata in seguito. Va però considerato che l'Autorità di vigilanza ha

preso posizione sulle argomentazioni del ricorrente esponendo, almeno

brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che

in un altro. D'altro canto, va rilevato che

l'insorgente, rappresentato da uno sperimentato legale già per la preparazione

delle proprie osservazioni all'autorità, è stato in grado di contestare il

giudizio impugnato in maniera precisa e circostanziata, dimostrando in questo

modo di averne perfettamente compreso la portata. Ne discende dunque che, tutto

sommato, non vi è stata alcuna violazione dei suoi diritti di parte.

3.

Nel Canton

Ticino le attività di tipo fiduciario, svolte per conto di terzi a titolo

professionale, sono soggette ad autorizzazione (cfr. art. 1 cpv. 1 LFid).

L'autorizzazione è rilasciata dall'autorità di vigilanza a chi soddisfa i

requisiti posti dall'art. 8 LFid. Giusta l'art. 8 cpv. 1 lett. b LFid,

l'autorizzazione alla professione di fiduciario è rilasciata all'istante che -

tra l'altro - gode di ottima reputazione e garantisce un'attività

irreprensibile. L'art. 8 cpv. 2 LFid stabilisce che non gode di ottima

reputazione, rispettivamente non garantisce

un'attività irreprensibile, in particolare chi è stato condannato in

Svizzera per reati intenzionali contrari alla dignità professionale ad una pena

pecuniaria superiore a 180 aliquote giornaliere oppure ad una pena detentiva

superiore a sei mesi negli ultimi dieci anni (lett. a) o chi negli ultimi 5

anni è stato condannato al massimo ad una pena pecuniaria fino a 180 aliquote

giornaliere oppure ad una pena detentiva fino a sei mesi (lett. b).

Giusta l'art. 20 cpv. 1 LFid l'autorità di vigilanza revoca l'autorizzazione all'esercizio

della professione se il fiduciario non adempie più le condizioni per il

rilascio dell'autorizzazione. Le norme concernenti

il procedimento disciplinare si applicano per analogia (cpv. 2). La

revoca è pubblicata sul Foglio ufficiale (cpv. 3).

4.

4.1. Come

accennato in narrativa, il ricorrente sostiene che, a fronte delle circostanze

concrete che hanno determinato la sua condanna in sede penale, l'Autorità di

vigilanza, facendo uso del margine di apprezzamento di cui dispone, avrebbe

dovuto rinunciare alla revoca dell'autorizzazione in parola. Egli sarebbe

infatti stato ritenuto responsabile in quanto amministratore unico della __________

SA (ora in liquidazione), società per la quale tuttavia avrebbe svolto unicamente

la gestione contabile e amministrativa, mentre di quella del personale era

incaricato uno specifico ufficio che si occupava altresì delle assunzioni. Prima

nell'ambito di un procedimento amministrativo avviato dall'Ufficio

dell'ispettorato del lavoro (UIL) per la verifica dei minimi salariali e poi di

una causa civile promossa da un dipendente per pretese salariali, egli si

sarebbe limitato a trasmettere alle autorità, secondo le istruzioni ricevute,

un contratto rilevatosi poi essere un falso materiale poiché la firma del

dipendente era stata falsificata da ignoto autore (verosimilmente qualcuno

dell'ufficio del personale) ed attestante, contrariamente al vero, una remunerazione

conforme alle normative sul minimo salariale per il settore. L'insorgente

contesta però di essere stato a conoscenza della falsità del documento;

sostiene che - vista l'organizzazione della società e le sue mansioni limitate

- egli non aveva modo di percepire che vi fosse una gestione scorretta del

personale né di esperire le verifiche del caso. Ritiene pertanto che non gli

possa essere imputata una responsabilità diretta o un'intenzionalità nella

commissione dei reati. Il ricorrente sostiene inoltre di non essere stato

condannato per reati patrimoniali, in particolare segnala di essere stato

punito per il reato di truffa processuale e non per truffa ai sensi dell'art.

146.

del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0).

L'insorgente contesta poi che l'autorità di prime cure possa limitarsi a

considerare la condanna penale da lui subita per stabilire se egli fornisca

sufficienti garanzie di irreprensibilità; a suo avviso infatti andrebbe altresì

tenuto conto che egli, attivo quale fiduciario da oltre trent'anni, ha sempre

operato onestamente e nel rispetto delle normative vigenti.

Segnala infine che la revoca della sua autorizzazione comporterebbe per lui conseguenze

estremamente gravose.

4.2

Anzitutto occorre rilevare che il ricorrente non mette direttamente in

discussione la facoltà del Cantone Ticino di sottoporre l'esercizio

dell'attività di fiduciario ad autorizzazione e nemmeno il principio di porre,

ai fini del rilascio o del mantenimento di un simile permesso, delle condizioni

personali, quali in particolare l'ottima

reputazione: si tratta infatti di limitazioni alla libertà economica che sono

state riconosciute anche dal Tribunale federale come compatibili con i diritti

costituzionali del cittadino e che come tali appaiono del tutto legittime (cfr.

ad esempio: STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid. 5, 2P.345/1990 del 7 ottobre 1991

consid. 2; Mauro Bianchetti,

Aspetti giuridici concernenti l'applicazione della legge sull'esercizio delle

professioni di fiduciario, in RDAT I-2000, pag. 33 e segg.; Mauro Mini, La legge sull'esercizio

delle professioni di fiduciario, Basilea/Ginevra/Monaco 2002, pag. 37 e segg.).

L'insorgente ridiscute, in sostanza, la questione del grado di intenzionalità,

e di riflesso della sua colpa, nella commissione dei reati, aspetti che, come

si evince dal suo verbale di interrogatorio esperito dinanzi al Ministero

pubblico (doc. E allegato al ricorso del 29 aprile 2022), aveva già sollevato

in sede penale ma che non hanno portato ad escludere la sua responsabilità. Egli

dimentica tuttavia che, così come avviene in materia di revoca della licenza di

condurre, in virtù del principio di sicurezza del diritto, l'autorità

amministrativa non può di principio scostarsi dagli accertamenti di fatto

contenuti in una decisione penale passata in giudicato, segnatamente laddove

quest'ultima sia stata pronunciata secondo la procedura ordinaria, a meno che

non ricorrano determinate condizioni (DTF 139 II 95 consid. 3.2, 136 II 447

consid. 3.1, 129 II 312 consid. 2.4, 124 II 103 consid. 1c/aa) manifestamente

non date in specie, tant'è che nemmeno l'insorgente le fa debitamente valere. Pertanto,

contrariamente a quanto pretende il ricorrente, l'Autorità di vigilanza non

disponeva in specie di alcun margine di apprezzamento per quanto concerne la

condanna subita, né sui fatti che ne costituiscono il fondamento - tra cui l'elemento

soggettivo del reato - né sull'entità della pena comminata. Ammessi gli estremi

per l'applicazione dell'art. 8 cpv. 2 lett. b e dell'art. 20 cpv. 1 LFid, non

vi è spazio per valutare diversamente i fatti alla base del giudizio penale, né

per considerare aspetti specifici ritenuti rilevanti dalla persona toccata da

tale provvedimento (STF 2C_955/2010 del 6 aprile 2011 consid. 5.2 e riferimenti

ivi citati), come ad esempio il fatto di aver

esercitato correttamente la professione per molti anni (ciò che ad ogni modo

dovrebbe essere la regola e non certo un merito particolare). L'autorità di

prime cure è unicamente chiamata a stabilire se i reati commessi siano o

non siano contrari alla dignità professionale.

In concreto, al di là del fatto che l'autorità amministrativa è legata alle

costatazioni fattuali contenute in un giudizio penale, si evince dal suo

verbale di interrogatorio dinanzi al Ministero pubblico (Doc. E allegato al

ricorso del 29 aprile 2022) che da settembre 2015 l'UIL aveva avviato un

procedimento amministrativo nei confronti della società gestita dall'insorgente

con riferimento al rispetto dei minimi salariali previsti dal contratto

collettivo di lavoro nel settore dell'informatica. A ottobre 2015, al fine di

trasmettere all'UIL la documentazione richiesta, il ricorrente aveva firmato il

contratto di lavoro (falso) datato 29 dicembre 2014, retrodatandolo dunque di

circa un anno, documento che poi egli ha prodotto - a suo dire senza la minima

verifica - all'autorità amministrativa, unitamente alle buste paga per il

periodo da gennaio a agosto da lui preparate e attestanti - contrariamente alla

realtà - che il dipendente era impiegato solo al 60%, per cui la remunerazione

risultava così conforme alle normative in materia salariale. In questo senso, è

già difficile sostenere che un fiduciario esperto e attivo da molti anni come

il ricorrente, non si renda conto dei rischi legati al fatto di retrodatare un

documento destinato ad un'autorità, a maggior ragione atteso che tutto ciò è

avvenuto quando il dipendente in parola aveva già dato le dimissioni da luglio

2015.

e con un accertamento amministrativo in corso teso a verificare proprio le

condizioni di impiego (cfr. verbale di interrogatorio del 7 settembre 2021,

pag. 10 e 11). Ma vi è di più. Nonostante l'UIL abbia poi sanzionato la società

il 15 settembre 2016 ritenendo che i contratti di lavoro esaminati, tra cui

quello falso, non riportassero le ore effettive di lavoro, decisione intimata

al ricorrente in quanto amministratore unico, ancora a febbraio 2018 quest'ultimo

ha di nuovo prodotto lo stesso contratto di lavoro falso nell'ambito di una

procedura civile per pretese salariali del dipendente la cui firma era stata

falsificata. Sempre nel 2018 inoltre, nell'ambito di un ulteriore procedimento

amministrativo avviato dall'UIL per la verifica dei minimi salariali, egli ha

nuovamente trasmesso dei contratti che non riportavano le percentuali di

impiego corrette, al chiaro scopo di eludere le norme sui minimi salariali, ciò

che ha comportato una nuova sanzione amministrativa a carico della società e la

condanna del ricorrente anche per la contravvenzione di cui all'art. 12 della legge

federale concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il

controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di lavoro dell'8

ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20). Ora, in

siffatte circostanze e premesso che i reati per cui il ricorrente è stato

condannato non sono punibili se commessi per negligenza (cfr. art. 12 CP, il

dolo eventuale è sufficiente), a nulla valgono le considerazioni da questi

addotte in merito alla sua responsabilità, a suo dire limitata; il Procuratore

pubblico, a fronte degli accertamenti esperiti, ha per contro ritenuto che al

ricorrente non poteva non sorgere il dubbio che il contratto in parola

attestasse condizioni di impiego false, ciò che ha di conseguenza determinato

la sua condanna in sede penale appunto per falsità in documenti (e meglio per

aver fatto uso di un documento falso) e per truffa.

Non giova poi all'insorgente pretendere di non essere stato condannato per

reati patrimoniali. Anzitutto, benché non si tratti di un reato contro il

patrimonio, la falsità in documenti è un'infrazione che protegge la fiducia che,

nelle relazioni giuridiche, è riconosciuta a un documento quale mezzo di prova;

il Tribunale federale ha già avuto modo in più occasioni di rilevare che tale

reato commesso, come in specie, nell'ambito professionale non è di lieve

portata e lede di conseguenza la fiducia riposta nell'interessato sia dal

cliente sia, più in generale, dal pubblico (cfr. Mini, op. cit., pag. 75). La truffa processuale poi è un reato

contro il patrimonio, tant'è che la base legale indicata nel decreto d'accusa è

appunto l'art. 146 CP, per cui l'argomento ricorsuale, piuttosto pretestuoso, è

su questo punto privo di qualunque pregio.

Non permettono di giungere a diversa conclusione le pretese conseguenze gravose

che il ricorrente sostiene di subire a causa della revoca. D'altronde è

praticamente inevitabile che nei casi in cui un fiduciario non adempie (più) i

requisiti di legge per essere stato condannato penalmente in un ambito strettamente

connesso a quello professionale nel quale opera, egli debba di principio essere

privato della relativa autorizzazione (STA 52.2015.312 del 1° dicembre 2015

consid. 4.5). Vista l'importanza degli interessi pubblici perseguiti dalla LFid

(RtiD I-2012 n. 22 consid. 5.2

e 5.3; STF 2P.106/2002 del 20 dicembre 2002 consid. 5.2.2, 2P.142/1990 del 21

dicembre 1990 consid. 3b), si giustifica di ritenere che questi siano

preponderanti rispetto a quello privato del ricorrente ad esercitare la

professione di fiduciario, tenuto conto inoltre che ciò non costituirà di

principio un impedimento assoluto: egli potrà eventualmente continuare a

svolgere la sua attività in collaborazione con un fiduciario regolarmente

autorizzato, nei limiti di quanto consentito dalla LFid (STF 2C_955/2010 del 6

aprile 2011 consid. 6.2, 2P.290/2005 del 3 luglio 2006 consid. 5.4 e

2P.137/2001 del 17 luglio 2001 consid. 4e).

5.

5.1. Stante

quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata.

5.2

L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della

domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.

5.3

Visto l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente

(art. 47 LPAmm). Non si assegnano ripetibili all'autorità, che non ne ha fatto

richiesta, non è patrocinata da un legale e non essendone ad ogni modo dati i

presupposti (art. 49 cpv. 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La

vicecancelliera