Multa Lepicosc - Lavori assoggettati alla LEPICOSC

Incarto n.

52.2022.142

Lugano

24

ottobre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 9 maggio

2022 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 22 marzo 2022 della Commissione di

vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di

impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale

della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è

stata inflitta all'insorgente una multa di fr. 10'000.-;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è titolare,

unitamente alla moglie, della P__________ SA, società proprietaria del fondo n.

__________ di __________ sul quale, da marzo 2021, era in corso l'edificazione

di una nuova abitazione plurifamiliare (composta da sei appartamenti).

Il costo complessivo

dell'opera indicato nella domanda di costruzione ammonta ad oltre fr. 800'000.-

e con la notifica di inizio dei lavori trasmessa all'autorità comunale il 22

febbraio 2021 è stato indicato che i lavori da capomastro erano stati affidati

alla F__________ SA, di __________, ditta iscritta all'albo delle imprese di

costruzione.

B. Il 20 settembre 2021,

su segnalazione dell'Ufficio tecnico del Comune di __________, la Commissione

paritetica cantonale dell'edilizia e del genio civile (CPC) ha esperito un

controllo sul predetto cantiere durante il quale è stata rilevata la presenza

di RI 1 e di un suo dipendente, intenti ad eseguire il cassero per l'elevazione

di un muro portante; nessun lavoratore della F__________ SA era presente. RI 1

ha dichiarato alla CPC di essere indipendente e di aver assunto il suddetto

operaio quale tutto fare; ha altresì affermato di aver eseguito i muri

principali con l'ausilio della F__________ SA, ditta - a suo dire -

principalmente incaricata della costruzione.

Il 7 ottobre 2021 la Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge

sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore

specialista (CV-LEPICOSC) ha eseguito anch'essa un controllo su questo cantiere.

Constatato il cartello della ditta F__________ SA esposto all'esterno del fondo,

essa ha rilevato la presenza dei medesimi due lavoratori di cui al controllo

della CPC, RI 1 e il suo dipendente, intenti ad eseguire una muratura in cotto.

In quell'occasione RI 1 ha dichiarato che l'impresa di costruzioni responsabile

per il cantiere in oggetto era la F__________ SA, la quale - a suo dire - si

era occupata dello scavo e di alcune opere edili e sarebbe stata incaricata di

ulteriori lavori durante la sistemazione esterna; da parte sua invece, in

qualità di proprietario del fondo, avrebbe eseguito, con l'aiuto del suo

dipendente, alcune opere edili.

Dopo aver accertato che la F__________ SA era effettivamente stata indicata

all'autorità comunale quale impresa di costruzione incaricata delle opere da

capomastro, considerata l'esecuzione di lavori soggetti alla LEPICOSC da parte

di persone non autorizzate, il 22 ottobre 2021 la CV-LEPICOSC ha notificato a RI

1 l'avvio di un procedimento disciplinare e, preso atto delle osservazioni da

questi inoltrate, con risoluzione del 22 marzo 2022 gli ha inflitto una multa

di fr. 10'000.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC, per aver eseguito

importanti lavori edili senza essere riconducibile ad una ditta iscritta

all'albo.

C. Contro tale pronuncia RI

1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone

l'annullamento. In estrema sintesi, egli contesta di aver violato i disposti

della LEPICOSC e lamenta che la multa inflittagli sarebbe manifestamente

sproporzionata rispetto ai fatti constatati.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto

necessario, riprese in seguito.

E. In sede di replica e

di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte

argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La

legittimazione attiva dell'insorgente, destinatario della decisione impugnata

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 16 cpv. 1 e

art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo

stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Giusta

l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività

è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.

L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori

specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4

cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di

lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente

semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari

conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature

importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono

considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non

superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite

è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC,

il quale disciplina gli obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori

specialisti, emerge chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo

di requisiti professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti

edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della

sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui

contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano

l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d)

nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di

determinati obblighi fiscali (lett. e - f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988

[n. 3344] del Consiglio di Stato concernente

la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF

2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può

essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv.

2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita

dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la

radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli

abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori,

di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).

2.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della

professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989,

emerge che tali norme sono state volute per ovviare

alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali

delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e

privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la

collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da

opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata

proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o

organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un

albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte

avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion

fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che

potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle

costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi

citati).

Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per

tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate

dalla legge, solo le imprese iscritte all'albo possono eseguire lavori edili e

del genio civile.

3. 3.1. Come

accennato in narrativa, il ricorrente contesta di aver violato la LEPICOSC, che

nemmeno sarebbe applicabile in specie. Egli sostiene anzitutto che la

CV-LEPICOSC non abbia dimostrato che la F__________ SA, impresa di costruzione

responsabile per il cantiere e regolarmente iscritta all'albo, non sarebbe

stata presente, anzi sarebbe dimostrato che la stessa ha eseguito opere edili

sul fondo in oggetto. Contesta poi di aver eseguito tutti i lavori previsti

dalla domanda di costruzione, ciò che sarebbe stato materialmente impossibile

per lui; egli avrebbe personalmente eseguito solo lavori di entità limitata, al

di sotto delle soglie previste dalla legge. Atteso che il fondo sul quale ha

effettuato le opere edili è a lui riconducibile, non vi sarebbe in specie

un'attività commerciale per terzi per cui sarebbe esclusa l'applicazione della

LEPICOSC.

3.2. Anzitutto va rilevato che non v'è dubbio che i lavori in questioni, e

meglio l'edificazione a nuovo di un'abitazione plurifamiliare composta da ben

sei appartamenti, rientrino - sia per costo sia per importanza - nel campo di

applicazione della LEPICOSC. Considerato il divieto di suddividere in lotti

l'esecuzione dei lavori al fine di sottrarli all'applicazione della legge (art.

8 cpv. 2 RLEPICOSC), sebbene dal profilo organizzativo l'esecuzione di un

intervento edile possa essere affidato a più ditte, qualora si tratti di opere

che, nel loro insieme, per ampiezza e costo superano la soglia di legge, solo

le ditte iscritte all'albo possono effettuare i lavori da capomastro o da

operatore specialista (STA 52.2017.322 del 9 luglio 2018 consid. 4.3; per un

esempio riferito alla legge prima della revisione del 1° gennaio 2014: STA

52.2007.57 del 4 maggio 2007 consid. 3.2).

Data l'importanza e l'ampiezza dei lavori, il cui costo complessivo supera in

specie gli fr. 800'000.-, una ditta non iscritta all'albo almeno quale

operatore specialista non poteva eseguire nessuna opera edile sul cantiere,

nemmeno parziale e neppure contenendo i costi al di sotto delle soglie di

legge, atteso che determinante per la LEPICOSC è il valore dell'intera opera.

L'assoggettamento alla legge non è poi affatto escluso per il fatto che il

fondo in parola sarebbe riconducibile all'insorgente. In primo luogo, per onor

di precisione, egli non è proprietario del mappale n. __________ di __________,

bensì azionista insieme alla moglie della società proprietaria, la P__________

SA che, da quando indicato a Registro di commercio, si occuperebbe anche di costruzione

di immobili benché non sia iscritta all'albo LEPICOSC; l'intervento edile

d'altra parte concerne la costruzione di un complesso abitativo che - con ogni

verosimiglianza - è destinato alla messa a rendita. Ma ad ogni modo

l'applicazione della LEPICOSC non dipende affatto dall'esistenza di un'attività

commerciale per terzi come pare pretendere l'insorgente. Solo i lavori di

modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche

da persone senza particolari conoscenze nel ramo e senza l'ausilio di

attrezzature importanti, sfuggono al campo di applicazione della LEPICOSC

poiché solo per questo tipo di interventi si può giustificare che non venga

rigorosamente assicurata l'esecuzione da parte di ditte o persone che adempiono

Fatti

i requisiti minimi posti dalla legge. La dicitura “a titolo professionale”

contenuta nell'art. 4 cpv. 2 LEPICOSC è pertanto da intendersi nell'ottica di

quanto sancito dall'art. 1 cpv. 1 LEPICOSC, ovvero riguardo al fatto di

eseguire lavori di edilizia e genio civile disponendo di un organico proprio e

facendo uso di attrezzature. L'esecuzione dei lavori soggetti alla LEPICOSC,

che non possono dunque essere qualificati di modesta importanza, è per

definizione preclusa a chi esercita a titolo non professionale e pertanto non

dispone né di una struttura organizzativa minima (uno o più lavoratori addetti

alla realizzazione di lavori edili), né fa uso di attrezzature. D'altronde,

visti gli scopi che la legge persegue, sarebbe del tutto illogico e contrario

al suo spirito assoggettare alla LEPICOSC i lavori importanti eseguiti da ditte

attive nel settore dell'edilizia e lasciare agire senza alcun controllo nelle

medesime circostanze persone che invece non posseggono la benché minima

preparazione tecnica in questo settore (cfr. STA 52.2017.319 del 9 luglio 2018

consid. 3.3).

In questo senso, occorre precisare quanto invero già segnalato nella STA

52.2017.319 del 9 luglio 2018 (consid. 3.3), e meglio che quanto affermato

nella propria decisione dalla CV-LEPICOSC - secondo cui è tollerato

l'intervento del proprietario di un fondo, non titolare di una ditta iscritta

all'albo, solo nel caso di un'abitazione primaria costruita senza scopo di

lucro (affitto o vendita a breve termine) e se la manodopera impiegata è parte

della stretta cerchia dei familiari - non può essere condiviso. Tali condizioni

non sono infatti desumibili dalla legge e pertanto non rivestono alcuna

rilevanza. L'unico criterio di distinzione per stabilire l'assoggettamento alla

LEPICOSC è l'importanza dei lavori, i quali al di sopra di una certa soglia di

complessità e di valore possono essere eseguiti esclusivamente da ditte

iscritte all'albo. Per definizione stessa della professione in esame (art. 1

cpv. 1 LEPICOSC), i lavori importanti non possono essere eseguiti da persone a

titolo non professionale.

3.3. Per tornare al caso in esame, RI 1 ha personalmente eseguito, con l'aiuto

di un dipendente, lavori edili nell'ambito di un intervento di rilevanti

dimensioni e di tutta evidenza assoggettato alla LEPICOSC. Durante entrambi i

controlli esperiti dalle autorità, nessun lavoratore riconducibile alla F__________

SA era presente in cantiere e l'insorgente stava eseguendo lavori che

necessitano dell'iscrizione all'albo almeno quale operatore specialista (casseratura

e murature in cotto, cfr. allegato alla LEPICOSC e rapporti di controllo della

CV-LEPICOSC del 7 ottobre 2021 e della CPC del 20 settembre 2021), ciò che

invero già è sufficiente a confermare la sua responsabilità. Dagli accertamenti

esperiti dall'autorità, inoltre, è emerso che la F__________ SA ha unicamente

eseguito, nel marzo 2021, i lavori di scavo su incarico della H__________ Sagl,

società di cui è gerente RI 1 e, anche questa, attiva quale impresa di

costruzioni benché non iscritta all'albo LEPICOSC.

La F__________ SA, ammonita formalmente a non prestarsi quale prestanome con

decisione del 7 marzo 2022, ha segnalato che il cartello apposto sul cantiere

riportante il nominativo della ditta era stato lasciato per dimenticanza e

recuperato a seguito della segnalazione da parte della CV-LEPICOSC. Ora, al

momento dei controlli delle autorità, era già stata realizzata tutta la

struttura grezza dell'edificio (cfr. rapporti di controllo della CV-LEPICOSC

del 7 ottobre 2021 e della CPC del 20 settembre 2021), esclusa la soletta di

copertura, per cui - atteso che la F__________ SA afferma di aver eseguito

unicamente i lavori di scavo - l'insorgente, che dispone di due strutture

societarie attive quali imprese di costruzione e che - a suo dire - ha altresì

assunto a titolo indipendente un operaio tutto fare, ha di tutta evidenza eseguito

una parte più che considerevole dei lavori da capomastro per l'edificazione dell'abitazione

plurifamiliare in totale spregio ai disposti della LEPICOSC, segnatamente senza

essere iscritto all'albo delle imprese di costruzione e degli operatori

specialisti.

4. Accertato che l'insorgente

deve rispondere per la violazione dell'art. 4 LEPICOSC, considerato altresì che

egli sostiene che la sanzione risulta sproporzionata rispetto ai fatti

contestatigli, resta da verificare se la multa inflitta è adeguata alla gravità

dell'infrazione commessa, alla colpa ed alle condizioni personali del

trasgressore.

Innanzitutto va rilevata l'importanza dell'intervento edile eseguito sul mappale

__________ di __________ e il fatto che in definitiva il ricorrente ha

pressoché interamente costruito l'immobile senza disporre della necessaria

autorizzazione. Si tratta d'altronde di un edificio con sei appartamenti, di

proprietà di una società attiva - tra l'altro - pure nella gestione

immobiliare, il cui costo supera gli fr. 800'000.-, destinato con alta

verosimiglianza alla messa a rendita e di cui beneficiario è proprio il

ricorrente per il tramite delle sue società.

Dal profilo soggettivo va poi detto che, contrariamente a quanto sostenuto nel

ricorso, la colpa imputabile all'insorgente è senza ombra di dubbio rilevante. Premesso

che l'ignoranza della legge non protegge il singolo dal profilo della buona

fede (STA 52.2017.239 del 16 novembre 2018 consid. 3.1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II

ed., Cadenazzo 2002, n. 652), è alquanto difficile pensare che il ricorrente

non fosse consapevole delle prescrizioni di legge volte a disciplinare l'attività

nel settore edilizio atteso d'altronde che egli è gerente e azionista di due

società attive proprio in questo ambito. Si rammenta poi che l'insorgente

rivestiva pure il ruolo di direzione dei lavori (cfr. notifica di inizio lavori

del 22 febbraio 2021), per cui, così come rimproverato alla F__________ SA,

egli doveva sapere che indicando la suddetta impresa di costruzioni senza

specificare che questa era incaricata unicamente dello scavo, stava così

raggirando i disposti legali, fornendo altresì all'autorità comunale

informazioni inveritiere che rischiavano di impedire al Comune di rilevare la

violazione della LEPICOSC, eventualità quest'ultima che - nella migliore delle

ipotesi - egli ha accettato.

In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata

alla gravità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa di fr.

10'000.- inflitta all'insorgente.

5. 5.1. Stante tutto

quanto precede, il ricorso va pertanto respinto, con conseguente conferma della

decisione impugnata.

5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, in

quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera