Docente cantonale. Revoca di una decisione amministrativa (riduzione dello stipendio)

Incarto n.

52.2022.156

Lugano

21

novembre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 18 maggio

2022 di

RI

1

rappr.

da: RA 1

contro

la decisione del 16 marzo 2022 (n. 1300) del

Consiglio di Stato nella misura in cui modifica le sue condizioni salariali

attribuendole la classe 8 con 8 aumenti;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1, docente di

scuola dell'infanzia dal 2000, ha conseguito l'abilitazione all'insegnamento

dell'educazione alimentare nel 2010. In seguito, la medesima ha lavorato alcuni

anni nel settore medio, limitatamente ad alcune ore e alternando il proprio

impegno nella scuola media a quello della scuola dell'infanzia. Con risoluzione

del 25 agosto 2021 il Consiglio di Stato ha incaricato a tempo parziale RI 1 per

l'anno scolastico 2021/2022 quale docente di educazione alimentare presso la

scuola media e l'ha inserita in classe 8 con 13 aumenti.

B. a. Con scritto del 16

febbraio 2022 la Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della

cultura e dello sport (DECS) ha informato RI 1 che la sua esperienza come

docente di scuola dell'infanzia non poteva essere tenuta in considerazione al

fine di riconoscerle uno stipendio superiore al minimo fissato dalle norme

applicabili. Secondo l'autorità infatti, l'insegnamento in questo ordine di

scuola non sarebbe analogo a quello esercitato nella scuola media. Essa ha

quindi informato la docente che soltanto le sue esperienze precedenti presso le

scuole cantonali potevano essere conteggiate ai fini della determinazione dello

stipendio. Di conseguenza, il salario fissato inizialmente doveva essere

corretto e ridotto dalla classe 8 con 13 aumenti alla 8 con 8 aumenti.

b. Con risoluzione del 16 marzo 2022, comunicata all'interessata il 28 marzo

seguente, il Consiglio di Stato ha quindi modificato la risoluzione del 25

agosto precedente, assegnando a RI 1 lo stipendio della classe 8 con 8 aumenti

per l'anno scolastico 2021/2022.

C. RI 1 insorge dinanzi

al Tribunale cantonale amministrativo contro quest'ultima decisione chiedendone

l'annullamento. Ritiene ingiustificate le motivazioni esposte dalla Sezione

amministrativa, che si baserebbe su una visione incompleta e sminuente della

funzione del docente della scuola dell'infanzia.

D. La procedura è stata

sospesa dalla giudice delegata del Tribunale su richiesta della Sezione

amministrativa, che ha reso noto che tra le parti era in corso una trattativa

al fine di trovare una soluzione concordata in merito alle richieste contenute

nel ricorso.

E. Con scritto dell'8

maggio 2024, l'insorgente ha comunicato al Tribunale che, con decisione del 10

aprile 2024, il Consiglio di Stato le ha riconosciuto lo stipendio della classe

8 con 15 aumenti con effetto dal 1° settembre 2023. La medesima ha quindi

chiesto la riattivazione della procedura, ritenendo di vantare ancora un

interesse per quanto attiene alla determinazione dello stipendio per gli anni

scolastici 2021/2022 e 2022/2023, sui quali la nuova decisione governativa non

si pronuncia. La causa è quindi stata riattivata.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione

amministrativa. Osserva che l'adeguamento dello stipendio deciso il 10 aprile

2024 è conseguente all'approvazione del documento "Determinazione dello

stipendio iniziale di un docente - riconoscimento dell'esperienza

precedente" da parte del Consiglio di Stato, che ha accolto le

rivendicazioni espresse dai docenti di educazione alimentare per il tramite dei

sindacati. Il cambiamento è stato deciso solo a partire dall'anno scolastico

2023/2024.

G. Con la replica, la

ricorrente ribadisce che l'esperienza precedentemente maturata come docente di

scuola dell'infanzia le va riconosciuta già sulla base delle normative in

vigore al momento dell'assunzione. Il fatto che il Governo abbia regolarizzato

a posteriori la sua situazione solo per l'anno scolastico 2023-2024 non

pregiudicherebbe il suo diritto all'aumento dello stipendio per i due anni

scolastici precedenti, ma semmai lo comproverebbe.

H. Con la duplica, l'Autorità

di nomina conferma la propria tesi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2

della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23

gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della

legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo

1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti emergono con sufficiente chiarezza dall'incarto

trasmesso dall'autorità di nomina e dall'ulteriore documentazione prodotta

dall'insorgente.

2. L'art. 9 cpv. 1

LStip dispone che lo stipendio iniziale è fissato dall'autorità di nomina e

corrisponde, per impiegati senza esperienza, allo stipendio minimo previsto per

la rispettiva funzione. Lo stipendio iniziale dei docenti senza esperienza è

stabilito dal Consiglio di Stato nel regolamento (cpv. 2). Esso, soggiungono i

cpv. 3 e 4, fissa inoltre i criteri che determinano lo stipendio iniziale nel

caso di candidati con esperienza; può decidere uno stipendio iniziale maggiore,

quando ciò è giustificato da circostanze speciali, quali l'esercizio di una

funzione analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e condizioni

particolari. L'art. 51 cpv. 9 RDSt prevede

quale salario minimo per i docenti di scuola media quello della classe 8 con 4

aumenti. Il cpv. 10 di questa norma recita dal canto suo, per quanto qui

interessa, che ai docenti cantonali con esperienza nel settore

dell'insegnamento in scuole pubbliche o private in Svizzera o all'estero o in

settori professionali o aziendali affini alla disciplina di insegnamento e

assunti nel rispetto del bando di concorso, gli anni di esperienza vengono

riconosciuti sulla base dei seguenti criteri:

- esperienza

d'insegnamento affine alla materia insegnata: coefficiente 1;

- esperienza

in settori professionali o aziendali affini come pure esperienza d'insegnamento

non affine alla materia insegnata: coefficiente 0.5.

L'esperienza senza

relazione con la disciplina d'insegnamento è ponderata con coefficiente 0.

Gli anni di esperienza pregressa riconosciuti danno diritto a un numero

corrispondente di aumenti rispetto allo stipendio iniziale

valido per i docenti senza esperienza di cui al cpv. 9. Il Consiglio di Stato

fissa tramite risoluzione governativa i dettagli di applicazione della norma.

3. Il Tribunale

cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di fatto e di diritto

(art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece ammissibile

soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Contrariamente a

quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e scioglimento del

rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90 LPAmm), in materia di

retribuzione dei dipendenti pubblici la legge non estende il potere di

cognizione del Tribunale all'adeguatezza. Censurabili sono quindi

soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di

potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o

fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei

principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di

trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Decidere secondo apprezzamento non

significa comunque decidere come pare e piace. L'autorità di nomina è vincolata ai criteri che

scaturiscono dal senso e dagli scopi della norma applicabile, così com'è legata

ai principi generali del diritto. Essa deve accertare tutti gli elementi di

fatto suscettibili di determinare o di influenzare la decisione che è chiamata

a rendere. Deve comparare accuratamente gli interessi contrapposti ed

attenersi, nell'esercizio di tale potere, ai principi fondamentali del diritto.

Nel controllo dell'apprezzamento, l'autorità di ricorso deve, dal canto suo,

limitarsi a rilevare l'eventuale esistenza di un abuso, evitando in particolare

di sostituire il suo apprezzamento a quello dell'istanza inferiore (RtiD I-2000

n. 14 consid. 2.2, STA 52.2006.150 del 12 giugno 2006 consid. 2, 52.2004.321

dell'11 aprile 2006 consid. 3).

4. 4.1. Una decisione amministrativa cresciuta in giudicato formale può essere revocata o

adeguata dall'autorità che l'ha emanata, d'ufficio o dietro richiesta di

riesame (riconsiderazione) da parte degli interessati. La revoca può avere per

oggetto sia una decisione viziata siccome contraria ab origine al

diritto sostanziale (ursprüngliche Fehlerhaftigkeit) sia una decisione

venuta a trovarsi in contrasto con l'ordinamento giuridico a seguito di un

cambiamento dei presupposti di fatto o di diritto su cui si fondava, ovvero per

causa superveniens (nachträgliche Fehlerhaftigkeit; cfr. Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrechts,

VIII ed., Zurigo/San Gallo 2020, n. 1214 segg.; Annette Guckelberger, Der Widerruf von Verfügungen im

schweizerischen Verwaltungsrecht, in: ZBl 2007, pag. 293 segg., pag. 294 e rif.

ivi citati).

4.2. Il diritto dell'autorità di procedere a una revoca presuppone innanzitutto

l'esistenza di un motivo che giustifichi di rinvenire sulla decisione. Quando i presupposti della revocabilità sono espressamente

disciplinati in una specifica disposizione legale, è innanzitutto sulla base

della stessa che occorre esaminare l'ammissibilità della revoca

(STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010 consid. 2.1 con riferimenti). Altrimenti, le ragioni che secondo giurisprudenza

possono giustificare la revoca di una decisione amministrativa sono l'esistenza

di un motivo di revisione (cfr. art. 57 LPAmm),

l'errata applicazione del diritto, l'evoluzione della fattispecie e

l'evoluzione della situazione giuridica (STA 52.2023.261 del 20 dicembre 2023

consid. 3.2, 52.2018.323 del 26 febbraio 2020 consid. 3.2; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey,

Droit administratif général, Basilea 2014, n. 1043 segg.).

4.3. Individuato un motivo di revoca, occorre ancora che lo stesso sia

sufficiente a giustificare l'intervento, ossia che l'interesse pubblico alla

corretta applicazione della legge prevalga su quello privato alla sicurezza del

diritto. Secondo la giurisprudenza sviluppata

dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali del diritto

amministrativo, la revocabilità di un atto amministrativo dipende dal confronto

dell'interesse all'attuazione del diritto oggettivo con quello riferito alla

sicurezza del diritto. Il secondo prevale di regola sul primo, e impedisce

quindi la revoca, se l'atto amministrativo in questione ha creato diritti

soggettivi a favore del destinatario, se è stato preceduto da una pro-

cedura di accertamento e di opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli

opposti interessi in gioco, oppure se l'interessato ha già fatto uso della

facoltà conferitagli. Queste regole non sono però assolute. D'un

canto, la revoca può ancora intervenire anche in dette ipotesi, segnatamente

laddove è richiesta da un interesse pubblico eminente. D'altro canto, le

esigenze della sicurezza giuridica possono essere prioritarie anche quando le

tre suddette ipotesi non sono realizzate (STA 52.2019.368 del 9 dicembre 2020 pubbl. in: RtiD II-2021 n. 21

consid. 4.1 con riferimenti; STA 52.2008.445 del 16 marzo 2010 consid. 3.1;

RtiD II-2008 n. 10 consid. 5.2.; Häfelin/Müller/Uhlmann,

op. cit., n. 1226 segg.).

5. Con la decisione

impugnata, il Governo ha ridotto lo stipendio assegnato alla ricorrente sette

mesi prima. Dalla motivazione fornita dalla Sezione amministrativa,

l'esperienza di insegnamento nelle scuole dell'infanzia maturata

dall'insorgente prima di entrare alle dipendenze dello Stato non avrebbe dovuto

entrare in linea di conto per il riconoscimento di aumenti all'interno della

classe 8.

Si tratta pertanto della revoca di una decisione amministrativa attuata

d'ufficio. Occorre pertanto esaminare se il motivo invocato è atto a

giustificare la modifica della prima decisione.

5.1. Come detto, il

Governo ha inizialmente assegnato alla ricorrente 13 aumenti all'interno della

classe 8, tenendo conto (anche) degli anni di lavoro dalla stessa prestati

nelle scuole dell'infanzia. La norma di cui all'art. 51 cpv. 10 RDSt stabilisce

Fatti

i criteri per cui al docente di nuova assunzione siano attributi scatti

salariali in funzione degli anni di esperienza pregressa e della loro affinità

con la materia insegnata, ritenuto che in caso di esperienza senza relazione

con la disciplina di insegnamento non è dato diritto ad alcun aumento. La norma

lascia necessariamente al Governo un certo margine di apprezzamento nella

valutazione del grado di affinità tra l'attività precedente e quella che il

dipendente assunto è chiamato a svolgere.

Nelle concrete circostanze, risulta che il Governo ha inizialmente giudicato

l'esperienza svolta nelle scuole dell'infanzia dalla ricorrente come

sufficientemente affine all'insegnamento dell'educazione alimentare nelle

scuole medie e le ha pertanto concesso alcuni aumenti in aggiunta al salario di

partenza. In un secondo tempo, esso è ritornato su questa valutazione negando

ogni relazione tra i due ambiti di insegnamento e riducendo di conseguenza il

salario. In queste circostanze, occorre concludere che l'Autorità ha rivalutato

la situazione, che già le era nota, senza che ciò fosse giustificato da cambiamenti

dello stato di fatto, rispettivamente senza che possa essere addebitata

all'insorgente alcuna responsabilità. La revoca è quindi motivata da un'errata

applicazione del diritto. Tuttavia, gli argomenti invocati dall'autorità non

dimostrano che il riconoscimento dell'esperienza pregressa nelle scuole

dell'infanzia ai fini della determinazione del salario di docente di scuola

media derivi da un'applicazione insostenibile delle norme pertinenti che

necessiti di essere corretta. Lo dimostra il fatto che dal 1° settembre 2023 il

Consiglio di Stato è nuovamente tornato sui suoi passi, rimettendo la

ricorrente nella posizione a cui sarebbe giunta se la risoluzione del 25 agosto

2021 non fosse stata revocata. Tutto ciò, senza che sia intervenuta alcuna

modifica dell'art. 51 cpv. 10 RDSt. Non si intravede pertanto alcun errore

nell'applicazione iniziale del diritto atto a giustificare la revoca della prima

decisione. La risoluzione impugnata non può dunque essere tutelata, senza che

occorra procedere a un confronto dei contrapposti interessi delle parti.

6. Visto quanto

precede, il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata annullata

nella misura in cui modifica la situazione salariale dell'insorgente.

7. La tassa di giustizia

è posta a carico dello Stato (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Esso rifonderà congrue

ripetibili alla ricorrente, assistita da un consulente giuridico (art. 49 cpv.

1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza la

decisione impugnata è annullata nella misura in cui modifica la situazione

salariale dell'insorgente.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dello Stato. Esso rifonderà alla

ricorrente il medesimo importo a titolo di ripetibili. A quest'ultima è

restituito l'anticipo versato.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100) se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale

(art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia

costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF). Il valore di

causa è inferiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e

art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera