Licenza edilizia per uno stabile residenziale

Incarti n.

52.2022.195

52.2022.199

Lugano

14

maggio 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

cancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 15 giugno

2022 di

a.

b.

RI

1

RI

2

RI

4

patrocinati

da: PA 1

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione dell'11 maggio 2022 (n. 2346) del

Consiglio di Stato che respinge:

-

il gravame dei ricorrenti __________

contro le decisioni del 20 aprile 2021 con cui il Municipio di Lugano ha

concesso a CO 1 (1) la licenza edilizia per costruire un nuovo stabile

residenziale sul suo fondo (part. __________) e (2) il permesso per la variante

alla rampa d'accesso;

-

l'impugnativa della Comunione

dei comproprietari del condominio __________ contro la predetta decisione di

rilascio della licenza edilizia per la costruzione del nuovo stabile

residenziale (1);

ritenuto, in

fatto

A. CO 1 è proprietario di

un fondo (part. __________ di 2'900 m2) situato in via __________, a

Lugano, assegnato dal piano regolatore vigente alla zona R7. All'infuori di un

edificio nell'angolo sud-est, il terreno è costituito da un piazzale adibito a

posteggi. A CO 1 appartengono inoltre i fondi confinanti a est (part. __________,

__________, __________, __________, __________), pure parzialmente occupati da

stalli a cielo aperto (in tutto vi sono circa 250 posti auto).

ESTRATTO MAPPA

B. a. Con domanda di

costruzione del 28 luglio 2016, CO 1 ha chiesto al Municipio il permesso di

costruire nella parte nord del fondo part. __________, al posto di un centinaio

di posteggi, un nuovo stabile di sette piani fuori terra (destinato a 30 appartamenti)

e due interrati, di cui uno destinato a un'autorimessa (accessibile da via __________,

mediante una rampa coperta da realizzare lungo il lato ovest del fondo).

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di __________

e RI 1 (titolare di diverse unità della part. __________, costituita in

proprietà per piani) e della Comunione dei comproprietari del condominio __________,

part. __________.

c. Nel febbraio 2017, l'istante ha inoltrato una variante che prevede di spostare

sul lato est del fondo la rampa d'accesso coperta (rivestita di pannelli

solari), apportando anche alcune modifiche al piano interrato e alla

sistemazione esterna (area verde). La variante prospetta una ridefinizione dei

confini della part. __________, che prima dell'inizio dei lavori verrà

frazionata in due (parte nord e sud) e ampliata verso est (annettendo una

fascia del mapp. __________). La variante, trattata con la procedura di

notifica, è stata avversata dai vicini già opponenti.

d. Preso atto dell'avviso cantonale favorevole del 23 giugno 2017, il 31

gennaio 2018 il Municipio ha rilasciato a CO 1 il permesso per la costruzione

dello stabile, che il Governo - adito dai vicini - ha però annullato con

giudizio del 9 ottobre 2019, rinviando gli atti all'Esecutivo comunale per

ripronunciarsi, dopo aver raccolto un nuovo avviso cantonale (integrato dal

preavviso mancante dell'Ufficio della natura e del paesaggio [UNP], competente

ad applicare la clausola estetica di diritto cantonale).

C. a. Dopo aver prodotto

nel febbraio 2020 una relazione aggiuntiva sull'inserimento paesaggistico (che

è stata trasmessa anche ai vicini già opponenti), il 24 luglio 2020 CO 1 ha

presentato un'ulteriore variante alle facciate sud e nord (con nuove finestre).

b. Nel termine di pubblicazione, alla variante si è nuovamente opposta la

Comunione dei comproprietari del __________, come pure RI 1, insieme a RI 3ed RI

2, RI 4 e __________.

c. Fatto proprio l'avviso cantonale favorevole (n. 98872 dell'11 novembre 2020)

- comprensivo tra l'altro del preavviso positivo dell'UNP (a condizione che i

fronti siano realizzati come da ultima variante) -, il 21 gennaio 2021 il

Municipio ha concesso all'istante la licenza edilizia per edificare il nuovo

stabile (smantellando i posteggi esistenti). Con separata decisione, ha inoltre

autorizzato la variante per la rampa d'accesso. Nel contempo, ha respinto tutte

le opposizioni dei vicini.

D. Con unico giudizio

dell'11 maggio 2022, il Consiglio di Stato ha respinto sia il gravame di RI 1, RI

3ed RI 2, RI 4 e __________ contro entrambe le licenze edilizie, sia quello

della Comunione dei comproprietari del condominio __________ contro il permesso

per la costruzione del nuovo stabile. Ha quindi confermato le due decisioni

municipali a condizione che la cessione di area verde venga iscritta nel

registro comunale degli indici.

In sintesi, il Governo ha anzitutto negato che fossero date le premesse per un

controllo incidentale del PR. Escluso che il progetto doveva essere presentato

in forma di piano di quartiere, ha poi disatteso anche le critiche riguardanti

l'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, avallando il preavviso favorevole

dell'UNP. L'Esecutivo cantonale ha in seguito tutelato l'accesso mediante la

rampa sul lato est (variante), negando per contro che potesse essere

autorizzato quello originario sul lato ovest, per il quale non poteva essere

rilasciata una deroga all'art. 16 cpv. 6 delle norme di attuazione del piano

regolatore di Lugano (NAPR; che impone di regola una distanza di 1.50 m dal

confine per le costruzioni sotterranee fino a una profondità di 3 m),

aggiungendo che - in quanto riguardante tale rampa - la licenza va annullata.

Ha poi ritenuto che, con la predetta variante, fosse anche rispettata l'area

verde minima imposta dall'art. 21 NAPR (prendendo atto del frazionamento

previsto rispettivamente avallando i travasi tra le part. __________ e __________,

alla condizione di cui si è detto in ingresso). Pure i presupposti dell'art. 27

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) concernenti

la formazione di aree di svago, ha aggiunto, sarebbero adempiuti. Ha infine

respinto anche una censura riguardante la falda.

E. Con due distinti

ricorsi, i soccombenti impugnano ora tale giudizio davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla licenza

edilizia per l'edificazione del nuovo stabile. I ricorrenti __________ chiedono

pure l'annullamento del permesso per la variante alla rampa d'accesso.

a. Nel loro ricorso (a), RI 1, RI 3 ed RI 2 e RI 4, in sintesi, rimproverano

anzitutto al Governo di aver sorvolato diverse censure (riguardanti la variante

alla rampa d'accesso, la sistemazione esterna, il riordino fondiario, le

distanze, l'accesso ai posteggi restanti e il passo pubblico pedonale previsto

dal PR) - che quindi ripropongono. In seguito, dopo aver ripercorso l'iter

procedurale, criticano il giudizio impugnato, contestando in particolare le

conclusioni relative all'esame pregiudiziale del PR: in buona sostanza, tale

controllo non s'imporrebbe a loro dire per l'ipotesi (mai avanzata) di un

sovradimensionamento del piano, ma per le considerazioni espresse nelle

valutazioni del loro architetto prodotte davanti al Governo (che le avrebbe

tuttavia ignorate, violando anche il suo obbligo di motivazione). Queste

valutazioni, che tengono anche conto dell'Inventario federale degli

insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS),

richiederebbero di modificare il PR mediante l'introduzione di un vincolo di

piano di quartiere obbligatorio (o semmai di piano particolareggiato) nel comparto

"__________". Richiamano al proposito anche una serie di norme e

circostanze che giustificherebbero l'esame pregiudiziale richiesto. Pure la domanda

di costruzione, aggiungono, si sarebbe inizialmente inquadrata in un piano

complessivo (che sarebbe però stato insufficiente dal profilo della qualità

architettonica-urbanistica e dell'urbanizzazione). Anche senza una modifica del

PR sarebbe a loro avviso ipotizzabile imporre all'istante in licenza la

presentazione di una domanda di costruzione, che possa valere quale Piano di

Quartiere. I ricorrenti eccepiscono in seguito una violazione del principio

d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, che anche solo l'edificazione

dello stabile in oggetto disattenderebbe. L'area verde sarebbe invece una

foglia di fico.

b. Con il suo gravame (b), la Comunione dei comproprietari del condominio __________

ritiene a sua volta che, contrariamente a quanto concluso dall'Esecutivo

cantonale, siano date le premesse per un controllo incidentale del PR (per la sua

vetustà, la posizione del comparto e il suo grado di concretizzazione nullo,

per garantire una pianificazione ordinata e non vanificare gli intendimenti del

Comune che ha previsto l'allestimento di un piano direttore comunale).

Eccepisce parimenti una violazione della clausola estetica cantonale (art. 104

cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL

701.100), osservando in sostanza che il nuovo stabile non terrebbe conto del

contesto in cui si inserisce, rimproverando inoltre all'UNP di non aver

motivato il suo preavviso favorevole. La grande volumetria del nuovo edificio

sarebbe particolarmente impattante e striderebbe con quanto attualmente

presente, che permette ancora un minimo di agio e di apertura tra edifici;

l'intervento richiederebbe inoltre una valutazione globale, sulla base di un

progetto completo e dettagliato per il complesso dei fondi del resistente.

Rimprovera pure al Governo di non essersi chinato sulla censura relativa alla gestione

del traffico: la stretta via __________, ribadisce, non sarebbe in grado di

sopportare il carico di traffico derivante dal o dai nuovo/i stabile/i (aspetto

che pure avrebbe richiesto la presentazione di un progetto globale).

Contesta infine il rispetto dell'area verde minima prescritta dal PR (per un

ammanco di una ventina di m2), ritenendo altresì che non possa

essere computata la superficie vincolata a passo pubblico.

F. All'accoglimento

delle due impugnative si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare

particolari osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzioni (UDC) si riconferma nella sua posizione.

Il Municipio e l'istante in licenza chiedono la reiezione dei due ricorsi, con

argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nel seguito.

G. Con le repliche, gli

insorgenti __________ e la Comunione dei comproprietari ricorrente si sono

riconfermati nelle loro conclusioni e domande di giudizio, sviluppando in parte

le proprie tesi. Così pure l'UDC, il Municipio e l'istante, in sede di duplica.

Di questi allegati, come pure degli ulteriori scritti dei vicini __________

rispettivamente dell'istante in licenza e del Municipio, si dirà, se del caso,

in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

LE. Certa è la legittimazione attiva della Comunione dei comproprietari del condominio

__________ ad aggravarsi contro il giudizio impugnato di cui è destinataria, in

quanto già vicina opponente (cfr. art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

Per lo stesso motivo, parimenti data è l'abilitazione a insorgere di RI 1. In

che misura vada riconosciuta anche agli altri ricorrenti __________ (pure

titolari di alcune unità della part. __________, intervenuti nella procedura

solo dopo il giudizio di rinvio del Governo del 9 ottobre 2019) è invece

questione che può rimanere aperta. I due gravami sono inoltre tempestivi (art.

68 cpv. 1 LPAmm). L'impugnativa della comunione insorgente, contrariamente a

quanto eccepisce sommariamente il Municipio, risponde infine ai requisiti

minimi di motivazione ex art. 70 cpv. 1 LPAmm, nella misura in cui si confronta

sufficientemente con il giudizio impugnato e ripropone i motivi di censura

rimasti inascoltati.

Ferme queste premesse, i ricorsi, tempestivi, sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. Vertendo sul medesimo complesso di fatti, i gravami possono essere evasi

con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm), senza istruttoria (art. 25 cpv. 1

LPAmm). Per quanto necessario, la situazione dei luoghi emerge con sufficiente

chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Non occorre assumere le prove

sollecitate in particolare dai ricorrenti __________ (perizia per accertare la

larghezza della strada, perizia urbanistica, sopralluogo, ecc.). A eventuali

carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza

inferiore per ulteriori accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).

2. Va anzitutto

puntualizzato che qui oggetto di controversia è la licenza edilizia relativa

alla costruzione del nuovo stabile, che è stata avallata dal Governo solo con

la variante del 2017, separatamente approvata dal Municipio, relativa allo

spostamento della rampa d'accesso sul lato est (oltre che con le modifiche alle

facciate sud e nord; variante del 2020). Come visto - pur senza darne conto a

livello di dispositivo - la precedente istanza non ha infatti tutelato il

permesso per il progetto così come presentato inizialmente, con la rampa

collocata a ovest del fondo (giudizio impugnato consid. 7). Ciò che in questa

sede nessuno contesta.

3. Esame

incidentale del PR

3.1. Per costante giurisprudenza, il

controllo incidentale (o pregiudiziale) del piano regolatore in sede di

applicazione concreta, segnatamente nell'ambito del rilascio di una licenza

edilizia, è di principio escluso (cfr. DTF 131 II 103 consid. 2.4.1 e rimandi).

Un tale controllo è tuttavia possibile, a titolo eccezionale, non solo se

l'interessato non poteva rendersi conto delle restrizioni impostegli o se non

aveva avuto la possibilità di contestarle in occasione dell'adozione del piano

regolatore, ma anche se sono date le condizioni per un riesame del piano

regolatore ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione

del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700; cfr. DTF 145 II 83 consid. 5,

144 II 41 consid. 5.1; STF 1C_20/2019 dell'11 dicembre 2019 consid. 3.4 e

rinvii). Secondo quest'ultima disposizione, in caso di notevole cambiamento

delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario,

adattati. Il mutamento delle circostanze può essere di fatto o di diritto, come

una modifica di legge (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 127 I 103 consid. 6b e

rimandi). La norma mira ad assicurare alla pianificazione una certa stabilità,

senza la quale i piani d'utilizzazione non potrebbero altrimenti adempiere la

loro funzione (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 128 I 190 consid. 4.2). L'art.

21 cpv. 2 LPT prevede un esame in due tappe: la prima determina se le

circostanze si sono sensibilmente modificate, al punto da giustificare un

riesame del PR; nella seconda fase avviene invece, se necessario, la sua

modifica vera e propria (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 140 II 25 consid. 3 e

rinvii).

In ognuna di queste tappe occorre procedere a una ponderazione degli interessi,

tenendo conto, da un lato, della necessità a una certa stabilità della

pianificazione, dall'altra, dell'interesse all'adattamento del piano dell'utilizzazione

ai cambiamenti intervenuti. Occorre segnatamente considerare la durata

raggiunta dal piano regolatore (tenendo presente che le zone fabbricabili sono

predisposte di principio per coprire un fabbisogno di quindici anni, secondo

l'art. 15 cpv. 1 LPT, e che tanto più una revisione del piano si avvicina a

questo orizzonte temporale, tanto meno peso va dato all'affidamento nella

stabilità del piano: cfr. DTF 145 II 83 consid. 5.4; cfr. pure STA 90.2014.3

del 9 marzo 2015 consid. 3.1), il suo grado di realizzazione e concretizzazione

(laddove assume importanza, ad esempio, l'investimento di somme importanti nell'urbanizzazione

o l'attuazione del piano regolatore mediante il rilascio di licenze edilizie), nonché

l'importanza del motivo di revisione, la portata della modifica prevista e

l'interesse che la giustificherebbe (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3, 128 I 190

consid. 4.2; STF 1C_656/2018 del 4 marzo 2020 consid. 6.1.1). Allo stadio della

prima fase, le esigenze sono tuttavia meno accresciute, un cambiamento notevole

delle circostanze dovendo essere ammesso già quando entri in considerazione una

modifica del piano regolatore nel comparto in questione e non sia d'acchito

esclusa da opposti interessi della sicurezza del diritto e dell'affidamento

nella stabilità dei piani (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3.2; STF 1C_656/2018

citata consid. 6.1.1, 1C_40/2016 del 5 ottobre 2016 consid. 3.2, 1C_378/2016

del 1° maggio 2017 consid. 4.1; STA 52.2018.570-571 dell'11 maggio 2020 consid.

3.1, pubbl. in: RtiD I-2021 n. 39).

3.2. In concreto, il piano regolatore di Lugano è stato approvato dal Consiglio

di Stato il 24 giugno 1986. Già nel momento in cui è stata avviata la procedura

edilizia in oggetto (nel 2016), la soglia dei 15 anni risultava dunque

largamente superata. Questo importante lasso temporale può effettivamente

limitare in modo significativo gli interessi della sicurezza giuridica e dell'affidamento

nella stabilità del piano che potrebbero contrapporsi a un adattamento della

pianificazione (cfr. STF 1C_152/2023 del 28 novembre 2023 consid. 3.4). Come si

vedrà, i ricorrenti non fanno tuttavia valere alcuna notevole modifica delle

circostanze fattuali o giuridiche tali da far apparire la pianificazione

vigente nel comparto non più conforme al diritto e prevalente un interesse al

suo riesame. Di regola devono infatti emergere diverse circostanze affinché

possa essere ammesso un controllo incidentale del PR, che è altrimenti escluso

(cfr. DTF 135 II 209 consid. 5.1; STF 1C_572/2022 del 2 novembre 2023 consid.

3.1.3).

3.3. Gli insorgenti non si avvalgono anzitutto di un possibile

sovradimensionamento del PR; circostanza che da sola non basterebbe comunque a

rimettere in discussione la pianificazione (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.2).

Nulla permette in effetti di ritenere seriamente che il fondo dedotto in

edificazione, situato nel centro della città, in un quartiere essenzialmente

urbanizzato e ampiamente edificato, in cui svettano anche diversi palazzi (precedenti

o posteriori all'entrata in vigore del PR), potrebbe essere escluso dalla zona

fabbricabile ai fini di un eventuale ridimensionamento del territorio

edificabile (così come anche indicato dal Governo). Non lo pretendono nemmeno i

ricorrenti, i quali neppure mettono in discussione le potenzialità edificatorie

della zona R7 a cui è assegnato il fondo. Al riguardo va comunque ricordato che,

in base agli obiettivi della scheda R6 volti a uno sviluppo centripeto degli

insediamenti, la riduzione delle potenzialità edificatorie (dezonamento o

diminuzione dei parametri edilizi) va piuttosto perseguita nei luoghi

che, per caratteristiche morfologiche, mancanza d'urbanizzazione o poiché

esposti a pericoli, sono inidonei all'edificazione, si prestano manifestamente

ad altre funzioni (ad esempio agricola) e nei luoghi sensibili, dove le

potenzialità edificatorie concesse sollevano problemi d'inserimento

paesaggistico (ad esempio nei pressi dei nuclei, di beni culturali, lungo le

rive dei laghi).

3.4. Come già accennato, i ricorrenti, appoggiandosi anche a delle

considerazioni di un architetto (arch. __________, __________ SA, rapporto

valutazione urbanistica del 21 maggio 2021 e valutazione dell'inserimento

paesaggistico del 16 settembre 2021), invocano essenzialmente un uso a loro

dire più razionale e armonioso di tutti i fondi del resistente, che

richiederebbe l'istituzione di un vincolo di piano di quartiere, al fine di

raggiungere una migliore qualità paesaggistica, architettonica e urbanistica.

Al riguardo richiamano in particolare l'ISOS.

Il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che l'inserimento di un

oggetto nell'ISOS posteriormente all'adozione del piano d'utilizzazione

costituisce un elemento da prendere in considerazione tra quelli suscettibili

di giustificare un controllo incidentale della pianificazione (STF 1C_152/2023

citata consid. 3.5.2 e rimandi, 1C_87/2019 dell'11 giugno 2020 consid. 3.2). In

concreto il PR di Lugano è effettivamente antecedente all'iscrizione della

città nell'ISOS: e questo non solo considerando il rilevamento confluito nel

secondo volume (2.1) del Luganese del 2006 (cfr. pure scheda reperibile sul

geoportale swisstopo: api.isos.bak.admin.ch/ob/3975/doc/ISOS_3975.pdf),

ma invero già il momento in cui la città è stata inventariata con la modifica

del 9 novembre 1994, entrata in vigore il 1° gennaio 1995, della previgente

ordinanza del 9 settembre 1981 riguardante l'inventario federale degli abitati

meritevoli di protezione (OIAMP; RU 1994 2726 e 2733; cfr. pure STF 1C_152/2023

citata consid. 3.5.2; inoltre, per un riepilogo della procedura: volume citato,

introduzione, pag. 7 segg.).

Per quanto qui interessa, l'ISOS attribuisce il comparto essenzialmente

compreso tra viale __________, via __________, via __________ e via __________

(via __________) al gruppo edilizio G7, con categoria di rilevo B e obiettivo

di salvaguardia B (conservazione della struttura), definendolo quale quartiere

abitativo artigianale con ville, modeste abitazioni entro giardini e case

popolari; primi decenni del sec. XX con massicce sostituzioni e inserimenti

fine sec. XX di grandi volumi abitativi e commerciali (scheda pag. 29).

Dopo aver descritto il condizionamento topografico dato dalle pendici della

collina di Rovello a ovest del comparto e la definizione più regolare a est

(con viale __________ che corre in piano su tutta la sua lunghezza), l'ISOS

rimarca anzitutto la struttura ad assi ortogonali che domina il comparto, ma

con isolati più irregolari nella parte nord occidentale (7.0.1). Secondo il

rilevamento, l'edificazione d'inizio XX secolo si riconosce ancora bene in due

insiemi, ritagliati con due ulteriori gruppi edilizi: e meglio l'insieme

centrale (G 7.2) di villette disposte regolarmente lungo una struttura viaria

ortogonale con ampi spazi a giardino (in cui emerge in particolare __________,

E 7.2.1) e l'insieme più a sud (G 7.1), topograficamente più movimentato, in

cui è riconoscibile la struttura edilizia degli anni '30, dominato dalla __________

(sede del __________; E 7.1.1). Un più accentuato sviluppo edilizio, a partire

dalla seconda metà del secolo scorso, è invece riscontrabile verso viale __________

(con grandi volumi accostati l'un l'altro). Nella parte nord, in un ambiente

estraneo a questo viale, tra via __________ e via __________, è invece

ravvisabile una superficie in cui vengono in parte meno i tratti cittadini

borghesi e le abitazioni sono relativamente modeste e convivono, spesso, con

costruzioni e aree destinate all'attività artigianale (7.0.1; cfr. scheda

pag. 65). Tale elemento segnalato è anche definito quale superficie occupata

da edilizia abitativa in parte ville entro spazi verdi, con forte presenza di

edifici artigianali del XX secolo (cfr. scheda pag. 29).

Ora, il fondo dedotto in edificazione, situato nella parte nord-occidentale del

comparto, non rientra negli insiemi più pregevoli dei gruppi edilizi G 7.1 e G

7.2. Non è inoltre nemmeno compreso, se non marginalmente, nell'elemento

segnalato 7.0.1. Elemento che non presta del resto alcuna attenzione alla part.

__________ (già a suo tempo adibita a posteggio), mentre ingloba gli ulteriori fondi

del resistente, insieme ad altri lungo via __________, via __________ e a nord

di via __________, più che altro per la contemporanea indicativa presenza di

edifici abitativi e artigianali (risalenti agli anni '40). Edifici artigianali

che, per quanto attiene l'area con i fondi del resistente, in base alle stesse

constatazioni dell'arch. __________, sono per lo più già stati dismessi o

demoliti da tempo (cfr. rapporto citato del 21 maggio 2021, pag. 7 segg.). Non

può inoltre essere ignorato che la superficie di questo elemento (in cui era

già stata riscontrata la presenza di un edificio condominiale di volume e

altezza schiacciante i volumi minori [part. __________], elemento

perturbante 7.0.2), nell'ultimo quindicennio ha subito ulteriori importanti

trasformazioni, con l'edificazione di almeno altri tre nuovi palazzi o

condomini, tra cui quello appartenente alla comunione insorgente (part. __________;

inoltre part. __________ e __________).

In queste circostanze, è da escludere che l'ISOS abbia determinato un sensibile

cambiamento delle circostanze, tale da giustificare eccezionalmente un

controllo incidentale della pianificazione, e segnatamente soltanto al fine di

imporre un vincolo di piano di quartiere o di piano particolareggiato -

oltretutto sui soli fondi appartenenti al resistente (che a ben vedere non

formano di per sé un isolato, ma semmai insieme anche ai fondi a sud e a

ovest, lungo via __________ e a valle di via __________). Non portano ad altra

conclusione le ulteriori considerazioni urbanistiche o estetiche dell'arch. __________

riferite all'edificazione del comparto o al progetto, la serie di norme e

strumenti evocati in modo sommario dai ricorrenti __________ (approvazione

PR, 1984 (1993); LPT

federale, 1979; LALPT

cantonale, 1980; PD cantonale, 2009; LST, 2011; PAC per

sviluppo centripeto di qualità, 2018; Piano di quartiere; Piano

specifico previsto dalla LST come obbligatorio (identificato dal PR); con

entrata in vigore della LST è stato chiesto ai Comuni di identificare eventuali

PQ, come poteva essere il comparto "__________"), rispettivamente

le altre circostanze (quali i cambiamenti legislativi del quadro

legale: modifica del PD e evoluzione giurisprudenza) o il futuro piano

direttore comunale evocato genericamente dalla comunione ricorrente.

Le obiezioni degli insorgenti su questo punto, come già concluso dalle

precedenti istanze, vanno quindi respinte.

4. Procedura di

variante

4.1. Per principio, le varianti soggiacciono alla procedura ordinaria di

rilascio del permesso di costruzione. In quest'ottica, l'art. 16 cpv. 1 LE

dispone che la procedura di pubblicazione deve essere ripetuta se i progetti

vengono modificati nel corso della procedura di approvazione o successivamente.

L'obbligo di pubblicizzare la domanda di variante mira essenzialmente a

salvaguardare i diritti di opposizione di eventuali interessati.

La regola non è tuttavia

assoluta. Se i progetti rimangono immutati nelle loro caratteristiche

essenziali, dispone l'art. 16 cpv. 2 LE, è applicabile la procedura della

notifica. Differenze che non superano un grado di tolleranza ragionevolmente

ammissibile, conclude la norma in esame, non soggiacciono a nessuna formalità.

Dall'art. 16 LE si evince

dunque che la procedura ordinaria è applicabile soltanto in caso di varianti

che modificano in misura rilevante il

progetto approvato o in via di approvazione. Qualora le modifiche, pur essendo di lieve entità,

richiamassero l'applicazione di disposizioni del diritto federale o cantonale

rimesse al giudizio dell'autorità cantonale, va comunque raccolto l'avviso di

quest'ultima (cfr. STA 52.2019.365 del 1° marzo 2021 consid. 3.1, 52.2018.171

del 27 maggio 2019 consid. 3.1, 52.2015.515 del 12 maggio 2017 consid. 2 e

rimandi).

4.2. Nel caso concreto, la variante riguardante lo spostamento della rampa d'accesso

sul lato est del fondo è stata assoggettata alla proceduta di notifica (art. 16

cpv. 2 LE), ripetendo apparentemente la pubblicazione (cfr. decisione del

Municipio del 20 aprile 2021: Licenza edilizia - Procedura della

notifica con pubblicazione; duplica al Governo pag. 5), ma senza

coinvolgere l'autorità dipartimentale (cfr. pure avviso cantonale dell'11

novembre 2020, pag. 3, che fa riferimento al solo progetto originario con la

rampa d'accesso sul lato ovest, confinante con il mapp. __________). Aspetto,

questo, su cui il Governo, nonostante l'esplicita censura dei vicini __________

(cfr. replica), non si è tuttavia chinato.

Ora, non v'è dubbio che tale variante muta il progetto originario, nella misura

in cui trasferisce sul lato opposto del fondo, di fronte ad altri mappali, l'accesso

all'autorimessa, convogliando quindi su questo lato l'intero traffico in

entrata e uscita dal garage. Considerata l'importanza dell'edificazione e del

numero di posteggi (38) al suo servizio, la questione dell'accesso all'autorimessa

non appare di scarsa importanza. Quand'anche si potesse affermare che la

variante non modifica le caratteristiche essenziali del progetto autorizzato e

che, da questo profilo, poteva essere sottoposta alla procedura di notifica,

non v'è chi non veda come la nuova ubicazione dell'accesso sia atta a

determinare nuove e diverse ripercussioni ambientali (immissioni foniche), in

particolare per i proprietari degli immobili più vicini a quest'opera. Tant'è

che l'istante ha prodotto un aggiornamento dello studio fonico. Richiamando il

progetto di variante il rispetto di normative (LPAmb, OIF) la cui applicazione

è rimessa all'autorità dipartimentale, contrariamente a quanto assunto dal

Municipio (cfr. risposta al Governo pag. 4), occorreva pertanto raccogliere

l'avviso di quest'ultima. Già solo per questo motivo s'impone quindi un rinvio

degli atti all'istanza inferiore affinché, dopo aver raccolto l'avviso

dipartimentale mancante (integrato dal preavviso della Sezione per la

protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo), si pronunci nuovamente.

5. Distanze

5.1. Secondo l'art. 16 cpv. 1 NAPR, per la zona R7 la distanza minima di un

edificio dal confine è pari a 7 m. La stessa si riduce a 6 m qualora l'altezza

dell'edificio non superi i m 19.70 (cpv. 1.1). Le costruzioni accessorie verso

fondi privati possono invece sorgere a confine oppure arretrate dallo stesso

almeno di 1.50 m (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPR).

Alle costruzioni sotterranee torna invece applicabile l'art. 16 cpv. 6 NAPR.

Scostandosi dall'art. 42 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge

edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), tale norma dispone che la

distanza dai confini privati per le costruzioni sotterranee, sino alla

profondità di 3 m, è di regola 1.50 m. Oltre i 3 m le costruzioni possono

essere eseguite fino a confine. In base alla giurisprudenza di questo

Tribunale, il fatto che sino a 3.00 m di profondità la distanza dal confine

privato è di regola pari a 1.50 m impone di indicare le circostanze

particolari suscettibili di giustificare, a titolo d'eccezione, di derogare alla

predetta norma (cfr. STA 52.2022.281 del 14 marzo 2024 consid. 3.3.2 e 3.4.2, 52.2020.525

del 21 dicembre 2023 consid. 3.5, 52.2021.191 del 18 agosto 2023 consid. 5.5; cfr.

inoltre STF 1P.496/2003 del 9 luglio 2004 consid. 2.5).

5.2. In concreto, il Governo ha ritenuto che la rampa d'accesso coperta

prevista dal progetto originario sul lato ovest del fondo (a confine con la

part. __________) si ponesse in contrasto con l'art. 16 cpv. 6 NAPR, non

essendo ravvisabile alcun motivo per il quale potesse essere concessa una

deroga (che il Municipio aveva invero rilasciato in modo generico, limitandosi

a indicare che non si opponevano interessi pubblici alla posa di

sottostrutture; cfr. decisione su opposizione, pag. 2). In questa sede, come

già accennato (supra consid. 2), nessuno contesta tale conclusione (che

risulta peraltro conforme alla giurisprudenza sopraesposta).

L'Esecutivo cantonale non ha invece spiegato perché la variante che prevede di

spostare la rampa coperta sul lato est, a ridosso del futuro confine con la

part. __________, sia conforme all'art. 16 cpv. 6 NAPR. Non è quindi dato di

comprendere perché tale manufatto, speculare a quello inizialmente previsto sul

lato ovest, possa prescindere dal rispetto di questo parametro. Nella misura in

cui configura una vera e propria costruzione, che si estende insieme al livello

inferiore dell'autorimessa fino al confine (cfr. pianta P-1 e PT),

contrariamente a quanto già assunto dal resistente (cfr. duplica al Governo

pag. 8) e dal Municipio (che ha impropriamente richiamato l'art. 42 RLE, cfr.

risposta al Governo pag. 5), anch'esso richiama il rispetto della distanza

applicabile alle costruzioni sotterranee profonde meno di 3 m. Il corpo di fabbrica

non è riconducibile a una semplice sistemazione (mediante escavazione) del

terreno. Non basta inoltre che rispetti la distanza per le costruzioni

accessorie, per la parte in cui sporge fuori terra fino a 3 m (cfr. prospetto

est e sezione S5-S5). Considerato che il Governo non si è chinato sugli aspetti

relativi alle distanze (evocati, seppur poco chiaramente, dai ricorrenti __________,

cfr. replica), anche da questo profilo si giustifica un rinvio degli atti all'istanza

inferiore per nuova decisione. A maggior ragione se si considera che, nelle

particolari circostanze del caso concreto, non è d'acchito escluso che al

difetto possa eventualmente essere posto rimedio mediante un semplice ulteriore

arretramento verso est del futuro confine con la part. __________ (appartenente

allo stesso istante in licenza), in modo che resti assicurata per entrambi i

mappali una fascia di 1.50 m per la posa delle infrastrutture pubbliche. Va

comunque osservato che, nella misura in cui questo inopinato parametro non

tende semplicemente a suddividere le distanze tra edifici situati su fondi

confinanti, ma a garantire la posa lungo i confini di infrastrutture pubbliche

quali le condotte (cfr. pure decisione su opposizione pag. 2), non è dato di

vedere come potrebbe invece bastare un semplice accordo tra due proprietari per

ridurlo o sopprimerlo, fintanto che restano due fondi distinti. Per scostarsi

dalla regola che impone alle costruzioni sotterranee una distanza minima di

1.50 m, come già indicato da questo Tribunale, non basta del resto nemmeno che

la facoltà di posa sia garantita solo sugli altri lati del fondo (cfr. STA

52.2022.281 citata consid. 3.4.2). Ammettere il contrario porterebbe infatti a

concedere facilmente e sistematicamente una deroga. Sennonché, l'istituto della

deroga non può servire a modificare le regole stabilite dal legislatore: se

queste risultano inadeguate o insoddisfacenti, vanno semmai abrogate o

modificate (cfr. STA 52.2022.281 citata consid. 3.4.2).

6. Area verde e di

svago

6.1. Nella zona R7, l'art. 21 cpv. 2 NAPR

richiede un'area verde minima pari al 30% della superficie edificabile.

Secondo l'art. 7 NAPR, l'area verde deve consistere in un'area unitaria,

direttamente accessibile dagli edifici alla quale è annessa e non essere

pavimentata, ma mantenuta a prato o a giardino, possibilmente alberata (cpv.

1). Essa non può essere adibita a posteggio, deposito o simili, mentre può

essere calcolata nelle superfici richieste per lo svago (cpv. 2). Nell'area

verde, soggiunge la norma (cpv. 3), non è concessa alcuna costruzione fuori

terra, computabile negli indici. Piscine, pannelli solari ecc. devono essere

ubicati fuori dalle superfici che costituiscono l'area verde. In base al cpv.

4, sotto le superfici costituenti l'area verde possono essere realizzate

costruzioni sotterranee e costruzioni sporgenti dal terreno naturale al massimo

su un lato e aventi una copertura praticabile, ricoperta di vegetazione. In

particolare, lo spessore del terreno non deve essere inferiore a 50 cm.

La norma contiene diversi concetti giuridici di natura indeterminata, che

riservano all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione

del loro contenuto, che le istanze di ricorso sono tenute a rispettare (cfr. DTF

145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid.

4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD I-2013 n. 44 consid. 2.3 e

rimandi). Esige in particolare che l'area verde minima sia formata da una superficie

unitaria (mantenuta a prato o a giardino, possibilmente alberato) e sia direttamente

accessibile dallo stabile al cui servizio si pone. Ammette inoltre che la

stessa possa sovrastare delle costruzioni interrate ed essere computata

nell'area di svago.

6.2. In base all'art. 27 cpv. 1 LE, richiamato anche dall'art. 36 cpv. 2 NAPR,

Fatti

i proprietari di stabili di abitazione con più di cinque appartamenti devono

creare sulla proprietà privata sufficienti aree di svago, soleggiate e discoste

dal traffico, da destinare durevolmente a tale scopo. Ove sia possibile, devono

essere create aree di svago che servono contemporaneamente a più stabili di

abitazione (cpv. 2). Se la creazione di aree di svago private è oggettivamente

impossibile, i proprietari sono tenuti a corrispondere al Comune un adeguato

tributo da destinare alla formazione di aree di svago pubbliche (cpv. 3).

L'obbligazione di formare aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici è

di natura analoga a quella che impone di realizzare i posteggi necessari. Si

tratta di una restrizione della proprietà consistente in un'obbligazione di

fare (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo

1996, n. 267 e 287 segg. ad art. 29 LALPT). L'area di svago deve essere idonea

allo scopo. Quest'esigenza non è soddisfatta se la superficie è troppo esigua e

presenta una configurazione inadeguata. L'area di svago deve essere

effettivamente a disposizione per il gioco dei bambini; l'esistenza di un prato

verde in cui non si può giocare non adempie lo scopo della legge (cfr. STA 52.2021.306

del 20 gennaio 2023 consid. 7.3 e rinvii; Scolari,

op. cit., n. 1066-1067 ad art. 27 LE e rimandi).

6.3. In concreto, secondo i calcoli annessi alla variante relativa alla rampa

est (che ha abbandonato la richiesta di deroga presentata con la domanda del

2016), l'area verde prevista dal progetto (993.70 m2) rispetta

abbondantemente la percentuale minima (30%) prescritta dall'art. 21 cpv. 2 NAPR

per la superficie del fondo (1'863 m2) risultante dal prospettato

frazionamento (part. __________ NORD + part. __________ OVEST; cfr. relazione

tecnica pag. 18). Il calcolo va esente da critiche. Anche senza una

ridefinizione dei confini, tra le limitrofe part. __________ e __________,

appartenenti al medesimo isolato, sono infatti senz'altro possibili dei

trasferimenti di quantità edificatorie ai sensi dell'art. 38a LE - incluse di

superfici vincolate a verde (cfr. STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid.

5.1, 52.2005.288 del 3 febbraio 2006 consid. 3.1) - come rettamente indicato

dal Governo (che ha inoltre richiesto un'iscrizione dei travasi). Considerato

che, insieme all'area verde già esistente sulla part. __________ (360.53 m2),

la nuova superficie verde (993.70 m2) coprirà la percentuale minima

richiesta dall'art. 21 cpv. 2 NAPR per entrambi i fondi, anche senza

frazionamento (30% di 3'942 m2 = 1'182.60 m2 < 360.53

+ 993.70 m2), non v'è alcun motivo di non ritenere soddisfatto il parametro

in questione. L'ampia eccedenza (171.63 m2) permette anzi di colmare

ogni eventuale errato computo di piccole superfici non "verdi", come

quelle dei sei pozzi luce (ca. 10 m2) evocati dalla comunione

insorgente. Irrilevante è invece il diritto di passo pubblico pedonale previsto

dal PR lungo il confine ovest della part. __________, che pone unicamente la

base per l'iscrizione di una servitù di passo a favore del Comune (cfr. art. 41

cpv. 3 NAPR), su un tracciato che potrà evidentemente anche restare verde (cfr.

peraltro, già in tal senso, l'art. 44 cpv. 3 NAPR). L'eccedenza di cui si è

detto permetterebbe peraltro di assorbire pure un'eventuale ulteriore

sottrazione di area per un passaggio pedonale lastricato. Abbondanzialmente va

comunque precisato che, in alternativa all'iscrizione nel registro degli indici

dei travasi di area, nulla impedisce all'istante in licenza di comprovare,

prima dell'inizio dei lavori, l'avvenuta iscrizione a registro fondiario del

prospettato frazionamento (che è peraltro rilevante anche ai fini delle

distanze, supra consid. 5.2).

Da ultimo, vista la configurazione dell'area verde, che attornia in modo

piuttosto omogeneo e compatto il nuovo edificio, non appare insostenibile

ritenere che essa formi una superficie unitaria (mantenuta a prato o a

giardino, possibilmente alberato) e sia direttamente accessibile dallo

stabile al cui servizio si pone, così come richiede l'art. 7 cpv. 1 NAPR.

6.4. Dai piani di progetto, e in particolare da quelli relativi alla variante

della rampa, come già eccepito dai ricorrenti __________, non emerge invece

dove sarà realizzata l'area di svago destinata ai 30 nuovi appartamenti.

Inspiegabile è l'opposta affermazione del Governo. Considerato che gli atti gli

vanno comunque retrocessi per nuova decisione, anche questo aspetto, di agevole

definizione, andrà quindi chiarito.

7. Accesso

sufficiente

7.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è

urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). Un fondo è urbanizzato solo se dispone,

fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione

(art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di accesso

sufficiente attiene al diritto federale, il quale stabilisce tuttavia

unicamente principi generali, mentre i requisiti di dettaglio sono

eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (DTF 123 II 337 consid.

5b, 117 Ib 308 consid. 4a; RDAT I-2003 n. 59 consid. 3; Jeannerat Eloi, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG: Nutzungsplan, Zurigo 2016, n. 1, 8 e 17 e 18 ad art. 19).

L'esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia

del traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non

compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico.

Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere

liberamente al fondo. La sufficienza dell'accesso deve essere valutata tenendo

conto dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità edificatorie

del comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF 127 I 103

consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente fruisce in proposito

di una certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del Tribunale

unicamente nella misura in cui perfezioni gli estremi della violazione del

diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid. 3a). La sufficienza

dell'accesso, che comprende anche il collegamento dalla strada pubblica (cfr.

DTF 121 I 65 consid. 3c), deve di massima essere assicurata sia di fatto, sia

di diritto al momento del rilascio del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d;

RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con rinvii, I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi).

7.2. In concreto, come detto, la rampa d'accesso all'autorimessa sarà

realizzata sul lato est del fondo (variante). La stessa sarà quindi raggiungibile

percorrendo via __________, provenendo dall'incrocio di via __________ o di via

__________ (strada a senso unico).

Nel giudizio impugnato, dopo aver richiamato lo scritto del 4 ottobre 2021 dell'ingegnere

della __________ e __________ SA prodotto dal resistente, il Governo ha

affermato che l'accesso al fondo non presenta

criticità, siccome

situato nella parte rettilinea della strada, che serve un numero limitato di

abitazioni e ha un traffico ridotto, rilevando come lo stesso sia

già da anni utilizzato per accedere al grande posteggio esistente.

La comunione ricorrente contesta tale conclusione, rimproverando all'istanza

inferiore di non essersi confrontata compiutamente con i problemi sollevati di gestione

del traffico su via __________, che presenterebbe un'esigua larghezza e

impedirebbe l'incrocio dei veicoli. L'obiezione non è del tutto priva di

fondamento. L'Esecutivo cantonale (come del resto il Municipio) non si è in

effetti concretamente confrontato con le caratteristiche di questa strada di

servizio, che il PR prevede di allargare fino a 8 m, ma è che attualmente larga

solo 3.80 m circa (oltre al marciapiede, cfr. incarto del Municipio, piano doc.

30). Neppure ha esaminato il tratto che i veicoli del nuovo complesso dovranno

effettivamente percorrere e le eventuali possibilità di incrocio, il volume di

traffico esistente (secondo lo studio fonico del 28 luglio 2016, il TGM ammonterebbe

a 3'700 veicoli, cfr. pag. 6) rispettivamente le unità residenziali o il numero

di posteggi al cui servizio si pone. A tali aspetti, sorvolati anche dal

resistente, non fa invero cenno neppure il suo ingegnere, che già con il primo

referto del 28 luglio 2016 si è più che altro limitato alle dimensioni del nuovo

imbocco privato e alle relative manovre da e verso il fondo, e non tanto alle

questioni legate alla sicurezza e fluidità del traffico su via __________. Poco

circostanziata appare quindi anche la sua ulteriore affermazione, riferita alla

variante della rampa, secondo cui la modifica progettuale è ininfluente

sulla viabilità del quartiere e sulla fluidità del traffico (cfr. citato

scritto del 4 ottobre 2021).

Ora, è ben possibile che, nonostante il calibro ristretto della strada, le

possibilità di scambio siano comunque sufficientemente garantite (magari per la

possibilità di anticipare i casi d'incrocio, di utilizzare il marciapiede

oppure degli slarghi di proprietà privata in base a una prassi instauratasi,

cfr. ad es. STF 1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 4.2). Neppure è in

generale escluso che, nonostante eventuali difformità di una strada con le

norme VSS, un accesso possa comunque essere ritenuto sufficiente. A dipendenza

delle circostanze del caso, anche un progetto che s'inserisce in una situazione

preesistente insoddisfacente, ma determina un aumento di traffico modesto, può

infatti essere approvato (cfr. STF 1C_396/2022 del 7 luglio 2023 consid. 6.2,

1C_225/2017 del 16 gennaio 2018 consid. 5.3.3). A maggior ragione se il

traffico viene ridotto.

Ritenuto che gli atti devono in ogni caso essere rinviati alla precedente

istanza, quest'ultima dovrà quindi chinarsi nuovamente anche su tali aspetti, dopo

aver raccolto gli elementi occorrenti con il concorso delle parti. Va comunque

da sé che la sufficienza dell'accesso dovrà essere vagliata con riferimento al

solo progetto in rassegna e non anche a un ipotetico progetto globale di

nuovi edifici sugli altri fondi del resistente (su cui, come già detto, non

sussiste alcun vincolo di piano di quartiere).

8. Sistemazione del

terreno

8.1. In base all'art. 41 cpv. 1 LE, la sistemazione di un terreno può essere

ottenuta con la formazione di un terrapieno di altezza non superiore a m 1.50

dal terreno naturale. Verso gli edifici, la lunghezza del terrapieno, misurata

dal ciglio dello stesso, dovrà essere di almeno 3 m (cpv. 2). Questa norma

fissa unicamente un criterio di misurazione rilevante ai fini dell'altezza

degli edifici (cfr. art. 40 cpv. 1 LE; RtiD II-2006 n. 18 consid. 3; STA

52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid. 4.1). Ciò non significa che le opere di

sistemazione del terreno (muri, terrapieni) non soggiacciano a limitazione di

sorta. I muri che non fanno parte di un edificio sono comunque costruzioni;

nella misura in cui determinano ingombri verticali rilevanti dal profilo delle

finalità perseguite dalle norme sull'altezza delle costruzioni, sono anch'essi assoggettati a restrizioni. Al riguardo

fanno stato le norme previste dagli ordinamenti edilizi (che sono soliti

distinguere tra muri di cinta, muri di sostegno ed eventualmente muri

di controripa) o, in loro assenza, i principi giurisprudenziali ad essi

generalmente applicabili (cfr. STA

52.2008.34 del 2 febbraio 2010 consid. 4).

8.2. Le NAPR di Lugano non prevedono una

disciplina per questo genere di opere. Riservate

le prescrizioni concernenti la visuale per il traffico e le misure necessarie

per evitare pregiudizio all'area pubblica confinante, l'art. 9 cpv. 9 NAPR si

limita ad ammettere la possibilità di realizzare opere di cinta,

sistemazioni del terreno (ecc.) oltre le

linee di edificazione. Come già ha avuto modo di indicare il Tribunale

(cfr. STA 52.2014.394 del 13 gennaio 2016 consid. 2.7), l'attività edilizia del comune di Lugano non è

tuttavia solo regolata dalle NAPR, ma anche dal regolamento edilizio della

città del 16 dicembre 1963, tuttora in vigore (cfr. STA 52.2002.126 del

21 gennaio 2003 consid. 3.3; cfr. anche art. 1 cpv. 2 NAPR; cfr. inoltre, e

contrario, l'annotazione in capo al RE, che si limita a dichiarare "inapplicabili",

ancorché non formalmente abrogate, solo le norme riprodotte in corsivo).

8.3. L'art. 69 RE (non riprodotto in corsivo) stabilisce in particolare

che gli spazi liberi fra gli edifici e le aree pubbliche devono essere tenuti

in condizioni decorose (cpv. 1). Se questi sono cinti con un muro, l'altezza

dello stesso non potrà superare i m 0.60. Al muro, soggiunge il cpv. 1, potrà

essere aggiunta una cancellata di ferro o, se il complesso estetico lo

permette, di altro materiale idoneo, salvaguardata la visuale per il traffico.

Se i due fondi non sono allo stesso piano, soggiunge poi il cpv. 3, l'altezza

del muretto di cinta è misurata dal livello del terreno superiore.

L'altezza delle cinte lungo i confini interni

delle proprietà private è invece regolata dalla legge di applicazione e

complemento al Codice civile svizzero (art. 69 cpv. 7 RE).

8.4. Per quanto qui interessa, la predetta

norma disciplina l'altezza massima (0.60 m) dei muri di cinta verso l'area

pubblica (cpv. 1). Conformemente ai principi generali, tale disposizione va

comunque applicata anche ai muri di sostegno eretti lungo la strada. Dal

profilo degli ingombri verticali, le ripercussioni ingenerate da queste opere

sui fondi contermini non sono in effetti diverse da quelle derivanti dai muri

di cinta (cfr. STA 52.2012.112 del 19

febbraio 2013 consid. 5.1; cfr. anche STA 52.2008.34 citata consid. 4.2). Per

giurisprudenza, al medesimo limite (0.60 m) devono inoltre attenersi i

terrapieni retrostanti, ma solo nella

fascia determinata dalla distanza dalla strada (cfr. STA 52.2012.112 citata consid. 5.1, 52.2011.230 del 3 aprile 2012 consid. 2.3). Se sono eretti all'interno dei fondi, in assenza di una diversa norma, fanno invece

stato i limiti d'altezza per gli

edifici (cfr. STA 52.2008.34 citata, consid. 4.2.3); resta comunque

riservato il criterio di misurazione dell'art. 41 LE (STA 52.2016.504 citata

consid. 4.2).

8.5. In concreto, i ricorrenti __________ hanno censurato davanti al Governo l'innalzamento

del terreno naturale previsto dal progetto, sorretto da muri alti fino a 1.46 m,

che non si inserirebbero nel contesto. Il Governo non si è soffermato su questo

aspetto, neppure vagliando l'inserimento estetico del progetto.

Ora, è ben vero che il progetto prevede una sistemazione del terreno mediante

terrapieni sostenuti da muri di sostegno, che solo verso sud appaiono tuttavia

raggiungere l'altezza di 1.46 m (cfr. facciata sud variante 2020). Una simile modesta

sistemazione del terreno, sia all'interno di un fondo che verso i fondi privati

confinanti non pone effettivamente particolari problemi (neppure di natura

estetica), come anche indica il resistente (cfr. risposta al ricorso __________,

pag. 12). Ne va tuttavia diversamente per il muro e il terrapieno lungo via __________,

che nella fascia determinata dalla distanza dalla strada non può oltrepassare l'altezza

di m 0.60 in base all'art. 69 RE. Considerato che i piani non permettono di

comprendere chiaramente se il progetto rispetti o meno questo parametro

(secondo la facciata nord della variante 2020 l'altezza del muro con il

terrapieno retrostante raggiunge 1.08 m, mentre in base al prospetto nord

parziale della variante 2017, tale misura appare ridursi fino a 0.60 m), e

ritenuto pure che non è escluso che a un eventuale difetto possa agevolmente

essere posto rimedio riducendo l'altezza delle opere esterne, anche da questo

profilo si giustifica un rinvio dell'incarto all'istanza inferiore affinché si

pronunci nuovamente, dopo aver esperito i necessari accertamenti, richiedendo

se del caso all'istante in licenza la produzione dei piani mancanti (piani che,

per maggior chiarezza, dovrebbero invero integrare sia la variante alla rampa

del 2017, che quella alle facciate del 2020).

9.

Inserimento paesaggistico

9.1. La LST prevede all'art. 104 cpv. 2 una clausola estetica positiva (principio operativo) applicabile a tutto il territorio cantonale.

Secondo tale norma, le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in

maniera ordinata e armoniosa. L'art. 100 del regolamento della legge sullo

sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLST; RL 701.110) precisa che

l'inserimento ordinato e armonioso si verifica quando l'intervento si

integra nello spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le

preesistenze e le caratteristiche dei luoghi.

Il principio è applicato dall'UNP nell'esame delle domande di costruzione che

riguardano le zone edificabili se il progetto comporta un impatto paesaggistico

significativo (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. c LST). È tra l'altro considerato

tale un progetto che comporta un intervento su una superficie superiore ai 2'000

m2 (cfr. art. 107 cpv. 2 lett. b

RLST; BU 2021, 373) o che risulta estraneo alle caratteristiche dei luoghi

segnatamente per aspetto, forma, dimensione, colore o tipologia costruttiva

(cfr. art. 107 cpv. 2 lett. d RLST).

9.2. Per giurisprudenza, nell'interpretazione del concetto d'inserimento

ordinato e armonioso nel paesaggio l'autorità non deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri

oggettivi, dimostrando che la loro applicazione a una determinata fattispecie

deve condurre al divieto o alla limitazione del diritto di costruire (cfr. DTF

114 la 343 consid. 4b; STA 52.2014.63

del 23 febbraio 2015 consid. 3.3, confermata da STF 1C_195/2015 dell'11

maggio 2015; STA 52.2013.35 del 3

novembre 2014 consid. 5 e rimandi; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La

protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario

ISOS, in: RtiD I-2013, pag. 367 seg.). La clausola estetica possiede una

portata autonoma e va attuata in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie.

Essa non deve comunque svuotare di ogni contenuto, in maniera generalizzata, le

prescrizioni edilizie dei piani regolatori. In tal senso, il Tribunale federale

ha ripetutamente rilevato che le costruzioni che rispettano le prescrizioni di

zona non possono essere considerate contrarie all'obbligo di inserirsi

adeguatamente nel contesto paesaggistico

soltanto perché comportano volumi e sfruttamenti maggiori di quelli degli

edifici circostanti (cfr. DTF 115 Ia 363 consid. 3a, 115 Ia 114 consid. 3d; STA

52.2010.147 del 24 agosto 2010 consid. 3.3.1, confermata da STF 1C_442-448/2010

del 16 settembre 2011, in: RtiD I-2012 n. 11 consid. 3.3; Anastasi/Socchi, op. cit., pag. 359 con

rinvii). Occorre bensì che lo sfruttamento delle possibilità edificatorie

vigenti appaia irragionevole, come, ad esempio, quando si tratta di proteggere

un sito, un edificio o un insieme di costruzioni che presentano qualità

estetiche notevoli, mancanti all'immobile progettato o messe in pericolo dalla

sua realizzazione (cfr. STF 1C_258/2017 del 28 agosto 2017 consid. 6.2 con

rimandi).

9.3. Il concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio costituisce

una nozione giuridica indeterminata che, come tale, conferisce all'autorità

decidente una certa latitudine di giudizio ai fini dell'individuazione del suo

contenuto normativo. Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle

istanze inferiori, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di

cognizione, che esercita tuttavia con riserbo. Nella misura in cui la norma

riserva alle autorità di prime cure anche un certo margine discrezionale, il

sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato a esprimere è invece

circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo

dell'abuso del potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ove la

valutazione estetica appaia plausibile, questa Corte non può dunque censurarla,

sostituendo

il suo apprezzamento a quello dell'autorità decidente (cfr. DTF 100 Ia 82

consid. 4a; STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid. 6.3, 52.2013.35 del 3

novembre 2014 consid. 5.3).

9.4. In concreto il progetto prevede di edificare, al posto di 109 posteggi

esterni (cfr. relazione tecnica variante 2017), uno stabile di 30 appartamenti,

articolato su sette piani fuori terra (alto 22.70 m) e due livelli inferiori

(di cui uno riservato all'autorimessa). Lo stabile, a pianta essenzialmente

rettangolare (circa 31 x 20 m), è coperto da un tetto a falde (realizzato

tramite lastre piane) e sorretto da una struttura a pilotis, che forma a

livello del pian terreno un ampio portico coperto. L'edificio è orientato sull'asse

nord-sud, perpendicolarmente a via __________. Le facciate principali (est e

ovest) sono contraddistinte da generose aperture e balconi delimitati da

parapetti in cemento bianco, secondo un disegno che crea sporgenze ondulate,

frammentate a vuoti. I fronti corti sono invece più pieni: il prospetto nord è

caratterizzato da nove coppie di finestre (di cui sei centrali, in parte chiuse

da grate), e da fasce marcapiano che riprendono le linee dei balconi delle

facciate principali. Il prospetto sud, in un primo tempo cieco, è

essenzialmente speculare a quello nord (ma con tre coppie di finestre in meno).

All'infuori della rampa d'accesso coperta, il terreno circostante l'edificio

sarà per lo più sistemato a verde, mediante terrapieni sorretti da muri, così

come già indicato.

La relazione aggiuntiva sull'inserimento paesaggistico prodotta dall'istante in

licenza il 12 febbraio 2020 (a seguito del primo giudizio di rinvio del

Governo) dà atto del contesto in cui s'inserisce il nuovo edificio, descritto

essenzialmente come un'area per lo più adibita a posteggi, circondata da

stabili di mole spesso imponente, con caratteristiche architettoniche

eterogenee. La relazione - corredata da foto del comparto, immagini render

e riproduzioni del modello architettonico in gesso - spiega tra l'altro l'orientamento

scelto per il nuovo stabile (che preserva dei canali di vista verso sud,

anziché formare una barriera), l'attenzione per la sistemazione a verde e l'ampio

portico sotto al nuovo edificio. Giustifica inoltre il disegno delle facciate,

anche per quanto attiene al fronte cieco a sud che, come visto, unitamente al

prospetto nord è poi comunque stato modificato con l'ultima variante del luglio

2020.

9.5. In sede di avviso cantonale dell'11 novembre 2020 - dopo aver ricordato la

natura a sé stante del progetto, confermata dall'istante - l'UNP ha espresso il

proprio preavviso favorevole, alla condizione che le facciate del nuovo stabile

riflettano quest'ultima variante, che rinuncia al fronte cieco a sud, anomalo

e urbanisticamente improprio. Anche il Municipio ha ritenuto che il

progetto (unitamente alle varianti) s'inserisse in modo adeguato nel contesto

urbano di situazione rispettivamente con le costruzioni preesistenti,

sottolineando il miglioramento che ne deriverà dallo smantellamento dei

posteggi e facendo per il resto propria la valutazione dell'UNP (cfr. decisioni

su opposizioni del 20 aprile 2021). Richiamata a sua volta tale valutazione e

ricordato che in discussione è la sola edificazione del predetto stabile, pure

il Governo ha essenzialmente ritenuto che non vi fossero motivi per negarne l'inserimento

ordinato e armonioso nel contesto, respingendo le censure dei ricorrenti

(riferite più che altro alla necessità di esaminare il progetto in seno a un

piano di quartiere).

9.6. Ora, ancorché succinte, tanto le conclusioni del Municipio che dell'UNP,

avallate dal Consiglio di Stato, meritano conferma. E ciò a prescindere dalla

questione a sapere se spettasse effettivamente all'autorità dipartimentale

pronunciarsi sul progetto, come già ritenuto dal Governo (cfr. citato giudizio

del 9 ottobre 2019), anziché all'Esecutivo locale. Raffrontando i diversi

piani, le foto e le immagini render agli atti, non appare infatti

insostenibile affermare che il progetto - al di là degli aspetti che l'istanza

inferiore è ancora chiamata a verificare (conformemente ai precedenti

considerandi) - risulti adeguatamente integrato nel comparto di situazione, che

il piano regolatore assegna alla zona intensiva R7 (in cui sono ammessi edifici

alti fino a 22.70 m, con consistenti indici di sfruttamento, cfr. art. 21 e 15

NAPR). Il progetto, come visto, presta sufficiente attenzione all'orientamento

e al suo allineamento con la strada, al disegno dei prospetti e ai materiali e

agli spazi esterni, proponendo una soluzione di qualità rispetto al contesto di

situazione, che è destinato a migliorare. Attualmente questo fondo, come alcuni

di quelli confinanti a est, è in buona parte adibito a posteggi a cielo aperto

(poco qualificanti), realizzati a partire dalla fine degli anni '70. Gli

edifici circostanti o nelle immediate vicinanze non sono poi solo edifici di

tre o quattro piani con tetto piramidale coperto di tegole, ma piuttosto palazzi

o stabili di grande mole, realizzati a far tempo dalla seconda metà del XX

secolo, con coperture, foggia e stili diversi, privi di particolari pregi

architettonici o appartenenza a una tipologia caratterizzante l'edificato

locale (cfr. ad es. part. __________, __________, __________, __________, __________,

__________, __________, __________, __________, __________, __________; cfr.

relazione sull'inserimento paesaggistico con foto; inoltre, le immagini

reperibili sul geoportale swisstopo e google maps, cfr. al riguardo STF 1C_382/2015

del 22 aprile 2016 consid. 6.5). In queste circostanze, è da escludere che il

giudizio estetico positivo reso all'unisono dalle precedenti istanze possa

apparire insostenibile. Non portano ad altra conclusione le ulteriori considerazioni

dei ricorrenti o dell'architetto interpellato dagli insorgenti __________,

incentrate su un'edificazione congiunta di tutti i fondi del resistente, che non è tuttavia imposta dal PR, né prevista dal

progetto (che, come confermato a più riprese dal resistente, a dispetto di

quanto poteva lasciar intendere la prima relazione tecnica, non è un'edificazione

a tappe). Identica conclusione vale per il richiamo all'ISOS. È ben vero che

anche nel singolo caso questo inventario può tornare applicabile quale valido

sostegno scientifico per la valutazione delle qualità spaziali e

storico-architettoniche di un insediamento censito come degno di tutela,

segnatamente nell'ambito di una domanda di costruzione che, come in concreto, implica l'esercizio di un potere

d'apprezzamento o una ponderazione degli interessi sotto il profilo della

protezione del paesaggio (cfr. DTF 135 II 209 consid. 2.1; STF 1C_27/2023 del

28 novembre 2013 consid. 3.4.2, 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid. 6.2.2; Anastasi/Socchi, op. cit., pag. 350

seg.). Come già visto, nel caso di specie non può tuttavia essere ignorato che

il fondo in oggetto non fa parte degli insiemi più pregevoli del quartiere (G

7.1 e 7.2). Il terreno non è nemmeno toccato, se non in modo affatto marginale,

dall'elemento segnalato (7.0.1), focalizzato più che altro sugli edifici

abitativi e artigianali un tempo presenti nell'area che, nell'ultimo

quindicennio, è stata tuttavia ulteriormente trasformata con stabili o

condomini di grande mole (tra cui quello della comunione ricorrente, part. __________;

supra consid. 3.4). Edifici che, più in generale, si sono aggiunti a

quelli già presenti nella parte settentrionale del quartiere (tra cui anche lo

stabile dei ricorrenti __________, part. __________). In definitiva, nemmeno

dall'ISOS scaturiscono quindi indicazioni suscettibili di ribaltare le

conclusioni a cui sono prevenute le precedenti istanze. Su questo punto, le

doglianze dei ricorrenti cadono quindi nel vuoto.

10. Altre censure

10.1. Da respingere è la sommaria critica con cui i ricorrenti __________

chiedono una ricomposizione particellare, al fine di ricavare da tutti i

fondi appartenenti al resistente un'unica particella di oltre 7'000 m2,

per giungere al risultato voluto dal PR. E ciò già solo perché, come più

volte indicato, il piano regolatore non prevede alcun vincolo di piano di quartiere

obbligatorio (che peraltro nemmeno presuppone una simile operazione fondiaria).

10.2. Parimenti da respingere è infine la generica lamentela dei medesimi

insorgenti riferita a possibili difficoltà d'accesso ai posteggi rimanenti

sulla parte sud della part. __________. In quanto non toccati dal progetto,

tale aspetto esula di per sé dalla presente lite. Nella misura in cui i

movimenti derivanti da questo imprecisato numero di stalli continuassero a

incidere sul traffico di via __________, gli stessi andranno semmai considerati

nell'ambito degli aspetti relativi alla sufficienza dell'accesso che il Governo

è chiamato a chiarire (supra consid. 7.2).

11. 11.1. Stante quanto precede, il

ricorso è parzialmente accolto. Di conseguenza la decisione impugnata è

annullata e gli atti sono rinviati al Governo per nuovo giudizio ai sensi dei

considerandi.

11.2. Per giurisprudenza, il rinvio degli atti con esito aperto, comporta che

chi ricorre venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_75/2018 del 24 agosto

2018 consid. 6.2; tra tante: STA 52.2022.81 del 20 marzo 2023 consid. 5.2 e

rinvii). La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è dunque posta a carico

dell'istante in licenza, che è inoltre tenuto a rifondere ai ricorrenti,

assistiti da legali, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa

sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione

dell'11 maggio 2022 (n. 2346) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli atti

sono rinviati al Governo per nuovo giudizio ai sensi dei considerandi.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico di CO 1, che è inoltre tenuto a

rifondere fr. 2'000.- alla Comunione dei comproprietari del condominio __________

a titolo di ripetibili, e così pure ai ricorrenti __________ (fr. 2'000.-).

Agli insorgenti va restituito l'importo versato a titolo di anticipo.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera