52.2022.200
Commesse pubbliche. Valutazione dei criteri di aggiudicazione insostenibile
21 novembre 2022Italiano43 min
trattamento, ritenuto che in questo ambito l'ente banditore gode di ampio margine
Source ti.ch
Incarto n.
52.2022.200
Lugano
21
novembre 2022
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 21 giugno
2022 della
RI
1
patrocinata
da:
contro
la decisione del 10 giugno 2022 della CO 2 che, in
esito a pubblico concorso, ha aggiudicato alla CO 1 la commessa concernente
la sorveglianza delle sale e degli stabili museali per il periodo 2022-2025;
ritenuto, in
fatto
A. Il 15 giugno 2021 la CO
2, rappresentata dal Comune di __________, ha indetto un pubblico concorso,
retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL
730.100) e impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le attività
di sorveglianza delle sale museali di pertinenza del __________ (__________, __________
e __________), nonché quelle di sicurezza e sorveglianza degli stabili museali
per il periodo 2022-2025 (cfr. FU __________ pag. __________ seg.). Le
prestazioni oggetto del concorso concernono, da un lato, compiti di
sorveglianza da svolgere durante gli orari di apertura del __________, quali,
segnatamente, la vigilanza sulla sicurezza del pubblico, delle collezioni e
degli spazi, le informazioni ai visitatori e la gestione del sistema di allarme,
mentre dall'altro lato, comprendono le attività di controllo all'esterno degli
edifici, servizi di picchetto di sicurezza e di ronde notturne (fascicolo di
gara, punto n. 2).
L'avviso di concorso,
al punto n. 5, annunciava i seguenti criteri di aggiudicazione e relativi
fattori di ponderazione:
a)
Prezzo 50%
a.1) Tariffa diurna 30%
a.2) Tariffa notturna 20%
b)
Qualità 50%
b.1) Referenze della ditta 30%
b.2) Piano di implementazione
7%
b.3) Certificazioni della ditta
5%
b.4) Formazione apprendisti 5%
b.5) Contributo alla formazione professionale
3%
Le modalità di valutazione
dei predetti criteri erano indicate nel fascicolo di gara, al punto n. 4.
B. a. Entro il termine
stabilito sono giunte al committente cinque offerte, tra cui quella della RI 1.
Con decisione del 9 novembre 2021 il committente l'ha esclusa dalla gara, ritenendola
incompleta siccome sprovvista dell'elenco dei documenti contenuti nella busta.
b. La valutazione delle restanti offerte ha portato alla seguente graduatoria:
P_______ SA
CO 1
Tariffa diurna
18.00
30.00
Tariffa notturna
12.00
20.00
Referenze della ditta
20.00
30.00
Piano di implementazione
7.00
7.00
Certificazioni della ditta
5.00
5.00
Formazione apprendisti
0.83
3.95
Contributo alla formazione professionale
2.00
3.00
TOTALE
64.83
98.95
Il committente ha
quindi aggiudicato la commessa alla CO 1, prima in graduatoria.
C. Accertata l'illiceità
dell'esclusione dell'offerta della RI 1, con sentenza del 21 marzo 2022 (n.
52.2021.464), il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il ricorso interposto
da quest'ultima contro le predette decisioni, che ha annullato, rinviando gli
atti al committente per nuova decisione di aggiudicazione, in esito alla
valutazione di tutte le offerte valide pervenutegli.
D.
Ripreso possesso dell'incarto, l'ente banditore ha escluso due offerte.
Ha quindi rivalutato quelle restanti e stilato una nuova graduatoria, che si
presenta come segue.
P______ SA
CO 1
RI 1
Tariffa diurna
18.00
24.32
30.00
Tariffa notturna
12.00
17.89
20.00
Referenze della ditta
20.00
28.00
10.00
Piano di implementazione
5.00
5.50
5.00
Certificazioni della ditta
5.00
5.00
1.00
Formazione apprendisti
0.83
3.96
1.25
Contributo alla formazione professionale
2.25
2.75
0.75
TOTALE
63.08
87.42
68.00
La committenza ha pertanto nuovamente aggiudicato la commessa alla CO 1, giunta
prima in graduatoria con 87.42 punti.
E. Contro la predetta
decisione la RI 1 insorge di nuovo dinanzi a questo Tribunale. Chiede l'annullamento
della decisione impugnata e la conseguente aggiudicazione della commessa in
proprio favore, previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. La
ricorrente eccepisce la mancata
concessione del debriefing richiesto
e, di conseguenza, la
carenza di motivazione della risoluzione impugnata. Nel merito, contesta
le valutazioni operate dal committente in relazione al criterio referenze
della ditta. Sostiene che l'ente banditore avrebbe a torto omesso di
considerare due delle tre referenze validamente addotte. Segnala inoltre una
differenza tra il punteggio (30) assegnato in prima battuta alla CO 1 e quello
risultante dalla seconda graduatoria (28). L'insorgente contesta infine la
nota conferita alla deliberataria per il criterio formazione degli
apprendisti, sostenendo che per quanto le era dato di sapere l'aggiudicataria
non ha mai avuto alle dipendenze alcun apprendista e
annotando di
avere il sospetto che il numero (10) di collaboratori indicato sia in realtà
riferito a quelli delle altre sedi della società dislocate in Svizzera.
F. a. All'accoglimento
del ricorso e della domanda cautelare si oppone il committente. Esso nega
innanzitutto la sussistenza di qualsiasi violazione del diritto di essere
sentito. Conferma la bontà delle sue valutazioni sia in materia di apprendisti
che in tema di referenze. Dichiara di avere controllato telefonicamente le
referenze della ricorrente e di non avere ritenuto valide quelle aventi per
oggetto la L__________ e la H__________ siccome l'attività svolta
non sarebbe paragonabile a quella dell'accoglienza in un museo o struttura
analoga. L'attività di accoglienza della clientela/dei visitatori sarebbe peraltro
solo marginale. La correttezza dei dati forniti in relazione al numero di apprendisti
avuti alle dipendenze della deliberataria sarebbe invece stata verificata
tramite la Divisione della formazione professionale, che avrebbe allestito e
trasmesso la tabella di cui al doc. 15. La nota 4.75 (10 apprendisti per 340
dipendenti) attribuita all'aggiudicataria per questo criterio non presterebbe
pertanto il fianco a nessuna critica.
b. Anche la deliberataria avversa il gravame, sostenendo che la valutazione
delle offerte è avvenuta in modo corretto.
c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche (UVCP) è invece rimasto
silente.
G. Il 28 luglio 2022 il
giudice delegato del Tribunale ha parzialmente accolto la domanda di conferimento
dell'effetto sospensivo, concedendo al committente la possibilità di concludere
il contratto con l'aggiudicataria fino al giudizio di merito.
H. Con la replica, la
ricorrente ribadisce le proprie argomentazioni. Critica la veridicità delle
informazioni raccolte dalla committenza in merito alle sue referenze, che non
sarebbero del resto neppure state protocollate, e produce, a comprova della
validità di quelle aventi per oggetto la L__________ e la H__________
e per esclusiva visione di questo Tribunale, i doc. I e L. Lamenta una
violazione dei principi cardine che governano l'aggiudicazione delle commesse
pubbliche, segnatamente quelli della trasparenza e della parità di trattamento.
L'ente banditore avrebbe modificato arbitrariamente il proprio metro di
giudizio, e quindi i punteggi attribuiti in prima battuta per le referenze, al
solo scopo di giustificare la delibera della commessa alla CO 1. A mente, sua,
infatti, escludendo dalla seconda valutazione la referenza C__________,
la committenza avrebbe così potuto giustificare la mancata ammissione delle
altre due referenze addotte dalla ricorrente, facendole così perdere 20 punti e
la possibilità di passare in testa alla classifica. Le referenze scartate
sarebbero peraltro del tutto equiparabili, e di fatto più complete, rispetto a
quelle presentate dalla P__________ SA. L'insorgente rileva che anche le note assegnate
durante la prima valutazione per il criterio piano di implementazione sarebbero
state ritoccate al ribasso senza alcuna valida ragione. Contesta nuovamente il
punteggio assegnato all'aggiudicataria in relazione al criterio legato alla formazione
degli apprendisti. Sostiene infatti che uno dei dieci apprendisti
annunciati dall'aggiudicataria non sarebbe in realtà mai stato alle dipendenze
della filiale di __________ bensì di quella di __________. Con (soli) nove
apprendisti validi, essa avrebbe dovuto ottenere la nota 4.5 (= 3.75 punti). Scorretta
sarebbe pure la valutazione del criterio contributo alla formazione
professionale. Vuoi per il fatto che l'ente banditore non avrebbe applicato
correttamente il metodo annunciato negli atti di gara. Vuoi perché il medesimo
avrebbe a torto omesso di considerare i 3 collaboratori in perfezionamento da
essa annunciati. Dopo aver visionato gli atti, sostiene che l'offerta
dell'aggiudicataria meriterebbe l'esclusione per il fatto che una delle collaboratrici
da impiegare presso la centrale di sorveglianza non adempirebbe al criterio di
idoneità della lingua italiana (almeno livello C2) esatto dagli atti di gara.
Fatti
I.
a. Con la duplica la committenza ribadisce
le proprie argomentazioni. Precisa di avere valutato le referenze in modo più
restrittivo rispetto alla prima valutazione. Nulla le impedirebbe infatti di
valutare le referenze in modo diverso, nel rispetto della parità di
trattamento, ritenuto che in questo ambito l'ente banditore gode di ampio margine
di apprezzamento. Osserva che la valutazione delle referenze è avvenuta sulla
base delle informazioni raccolte nel 2021 interpellando telefonicamente i
referenti dei committenti indicati in offerta e che l'unica nuova presa di
contatto è avvenuta con il responsabile della L__________, che al
momento della prima valutazione non si era reso disponibile. La stazione
appaltante riporta quindi testualmente le informazioni ottenute dalle persone
contattate e conferma la bontà dei punteggi attribuiti alla ricorrente sulla
base dei dati in suo possesso. Afferma in seguito di avere utilizzato il
proprio margine di apprezzamento anche per la valutazione del criterio relativo
al piano di implementazione e spiega il metodo di valutazione applicato.
Dà atto alla ricorrente dell'errore da essa denunciato in relazione alla
valutazione del criterio perfezionamento professionale. Rivalutata
correttamente sulla base della proposta di valutazione 1 della scheda
informativa richiamata dagli atti di gara, all'offerta della deliberataria
spettava dunque la nota 6 (= 3 punti). Appare invece ineccepibile la
valutazione dell'offerta della ricorrente, che considera 0 dipendenti in
formazione su 50 impiegati totali e le attribuisce quindi la nota 1.50 (= 0.75
punti). Nessuno dei 3 collaboratori annunciati ha infatti ottenuto un titolo
professionale (AFC o CFP) da meno di due anni, bensì un APF.
b. L'aggiudicataria conferma la propria
posizione. Produce il contratto di tirocinio della dipendente contestata
dall'insorgente a comprova del fatto che essa ha regolarmente svolto il suo
apprendistato presso la filiale di Lugano. La valutazione della sua offerta in
punto al criterio formazione apprendisti sarebbe pertanto corretta. Rileva
in aggiunta che la certificazione ISO 9001:2015 prodotta dalla ricorrente non potrebbe
essere considerata ai fini della valutazione del criterio certificazioni
della ditta, siccome sprovvista dei timbri dell'organismo di accreditamento
rumeno RENAR e dell'International Accreditation Forum IAF.
L.
Delle successive prese di
posizione delle parti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere e seconda
classificata, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione
con cui il committente ha affidato a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett.
d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1
LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, ossia il carteggio completo concernente l'appalto e
l'ulteriore documentazione esibita dalle parti, senza istruttoria (art. 25 cpv.
1 LPAmm). Non occorre assumere altre prove ritenuto che a eventuali
carenze istruttorie poste in atto dal committente si rimedierà rinviando gli
atti a quest'ultimo per accertamenti.
Considerandi
2.
La ricorrente ha
innanzitutto lamentato la violazione del suo diritto di essere sentita, data la
carenza di motivazione della decisione impugnata.
Dalla tabella di
valutazione annessa alla medesima, sarebbe impossibile dedurre il giudizio
operato dal committente in merito ai singoli criteri di aggiudicazione, in
particolare quello relativo alle referenze dove la ricorrente sarebbe stata
fortemente penalizzata.
2.1
La natura e i
limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla
normativa procedurale cantonale: giusta l'art. 46 LPAmm, ogni decisione deve essere
motivata per scritto e intimata alle parti con l'indicazione dei mezzi e del
termine di ricorso. L'obbligo di motivazione è volto ad assicurare la
trasparenza dell'attività dell'amministrazione, a favorire la comprensione del
provvedimento da parte degli interessati, a salvaguardare l'esercizio del loro diritto
di difesa e a permettere all'istanza di ricorso di pronunciarsi sulla
legittimità dell'atto impugnato (cfr. DTF 135 II 286 consid. 5.1, 123 I 31
consid. 2c; Marco Borghi/
Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, n. 1 ad art. 26). L'art. 33 cpv. 2 LCPubb prescrive che la decisione di
aggiudicazione deve indicare succintamente i motivi che hanno condotto
all'esclusione di determinati offerenti o offerte, i criteri di aggiudicazione
adottati e i rimedi di diritto, con l'avvertenza che il ricorso non ha, per
principio, effetto sospensivo. Ferma restando l'esigenza di soddisfare i
requisiti minimi richiesti dalla predetta norma, le decisioni di esclusione e
aggiudicazione devono essere in ogni modo convenientemente motivate,
conformemente alle esigenze minime che discendono dal diritto di essere sentito
ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101). Per risultare adeguata, la
motivazione deve fornire una spiegazione ragionevole in ordine alle valutazioni
operate dalla committenza. La stessa può anche essere succinta, risultare dai
diversi considerandi componenti la decisione o fare riferimento ad altri atti,
ma i destinatari della decisione devono essere posti nella condizione di
esercitare compiutamente il loro diritto di ricorso (cfr. STF 2C_583/2017 del
18.
dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2 e
rimandi; STA 52.2017.315 dell'11 settembre 2017 consid. 2.1).
2.2
La violazione dell'obbligo di motivazione comporta di principio
l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza
delle contestazioni di merito (cfr. DTF 135 I 187 consid. 2.2, 125 I 113
consid. 3e). Eventuali carenze di motivazione possono nondimeno essere sanate
davanti all'istanza di ricorso: a tal fine occorre che il committente fornisca
la motivazione mancante e che all'insorgente sia data la possibilità di
prendere posizione sugli argomenti addotti (cfr. DTF 137 I 195 consid. 2.3.2;
RDAT II-2002 n. 43; STA 52.2017.315 dell'11 settembre 2017 consid. 2.1 e
rimandi, 52.2011.288 del 12 settembre 2011 consid. 2.1).
2.3
Nel caso concreto, unitamente alla decisione impugnata il committente ha
trasmesso alla ricorrente una tabella riassuntiva dei punteggi assegnati ai
concorrenti. Indipendentemente dal mancato esperimento del debriefing richiesto
(invero concesso, seppur a pochi giorni dalla scadenza del termine per
l'inoltro del ricorso), occorre rilevare che in sede di risposta la CO 2 ha
preso dettagliatamente posizione sulle censure della ricorrente, fornendo le
spiegazioni che non potevano essere immediatamente dedotte dalla tabella di
valutazione e sulle quali la ricorrente ha avuto ampia possibilità di
esprimersi dinanzi a questo Tribunale, che rivede liberamente fatti e diritto.
Ogni eventuale violazione dell'obbligo di motivazione da parte dell'autorità
sarebbe pertanto sanata. La censura va quindi disattesa.
3.
La ricorrente
invoca motivi di esclusione dell'offerta dell'aggiudicataria, che meritano di
essere esaminati preliminarmente. A suo dire, l'aggiudicataria andrebbe
estromessa dalla gara siccome una delle collaboratrici da impiegare presso la
centrale di sorveglianza non adempirebbe al criterio di idoneità della lingua
ita-liana.
3.1
Nel fascicolo di
gara, il committente ha posto requisiti di partecipazione, suddividendoli in criteri
di idoneità assoluta (pag. 10 segg., punto n. 3.1) e criteri di idoneità
specifici (pag. 12 seg., punto n. 3.2). Nella prima categoria ha incluso
quei criteri di idoneità di carattere generale quali il rispetto del pagamento
di oneri sociali e imposte, conformemente alle esigenze dell'art. 39 del
regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP;
RL 730.110), che ha richiamato elencando le dichiarazioni da allegare
all'offerta. In caso di mancanza di una o più di queste attestazioni, il
committente ha annunciato che avrebbe assegnato un termine perentorio di almeno
cinque giorni per rimediare al difetto, pena l'esclusione dalla gara (cfr.
fascicolo di concorso, pag. 11). Per quanto attiene invece ai criteri di
idoneità specifici, la committenza ha fissato requisiti in capo al personale incaricato
della commessa e in particolare ai dieci collaboratori a tempo pieno da
impiegare presso la centrale di sorveglianza, esigendo ottime conoscenze della
lingua italiana (almeno livello C2; cfr. fascicolo di gara, pag. 13, punto n. 3.2).
A comprova dell'idoneità di questi collaboratori, i concorrenti erano tenuti a
produrre il curriculum vitae con le seguenti informazioni minime:
nominativo, età, formazione, domicilio, lingue conosciute (pag. 13). In
relazione ai criteri di idoneità cosiddetti specifici, le regole di gara
indicavano:
L'offerente che non ossequia tali criteri o che non
fornisce la prova di osservanza allegandola all'offerta è automaticamente
escluso dalla procedura di aggiudicazione. Non sono previsti termini di sanatoria per la presentazione di
eventuali documenti mancanti.
3.2
Per la collaboratrice
C__________, l'aggiudicataria ha allegato il curriculum vitae nel quale
è stato riportato, sub conoscenze linguistiche, italiano C1 e francese
B1. Ora, l'errore di battitura commesso nella stesura del documento
relativo alla collaboratrice è evidente. Nella concreta fattispecie non può
infatti esservi dubbio alcuno in merito al fatto che l'italiano è la sua lingua
madre. La stessa aggiudicataria in questa sede l'ha peraltro confermato,
affermando che C__________ lavora alla CO 1 di __________ dal 12.06.2001,
è nata a Mendrisio il __________, è domiciliata a Riva S. Vitale, ha vissuto
tutta la vita in Ticino, dove ha pure frequentato tutte le scuole. La
svista redazionale appare ancor più lampante tanto più se si considera che nel curriculum
vitae non è indicata un'altra lingua con il livello di conoscenza C2 o
lingua madre. La ricorrente, che nel precedente ricorso non aveva peraltro eccepito
alcunché al riguardo, ora è malvenuta a contestare l'adempimento di quest'identico
requisito di idoneità nell'ambito del mandato oggetto del concorso. Su questo
punto, la decisione del committente non può essere censurata, né occorre
sentire C__________ in questa sede per testarne le conoscenze linguistiche.
4.
4.1. In ossequio
all'obbligo sancito dagli art. 32 cpv. 1 LCPubb e 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP, il
committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che
avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione. Nessun
concorrente ha del resto impugnato le regole di gara, che sono quindi divenute
vincolanti tanto per i partecipanti alla procedura, quanto per l'ente
banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto
sotto il profilo della parità di trattamento e del principio della trasparenza
(art. 1 cpv. 1 lett. a e c LCPubb). Resta quindi da esaminare l'operato della
stazione appaltante sotto il profilo delle valutazioni concretamente esperite e
delle motivazioni addotte per giustificare le note attribuite nei controversi criteri
qualitativi (referenze della ditta, piano di implementazione, certificazioni
della ditta, formazione apprendisti e contributo alla formazione
professionale). Le note relative al criterio del prezzo non sono infatti
oggetto di contestazione.
4.2
In materia di
commesse pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è
proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del
potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti
giuridicamente rilevanti (cfr. art. 38 cpv. 1 LCPubb). Il controllo
dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma
circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i
limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in
spregio dei principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in
particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello della
precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che integrano gli
estremi di una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o
dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei
casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni
oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di
trattamento o alla proporzionalità (cfr.
DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2021.154 del 9 luglio 2021 consid.
2.2; Borghi/Corti, op. cit., n. 2d
ad art. 61; Adelio Scolari,
Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Bellinzona 2002, n. 407 seg.).
5.
5.1. Le
cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità
tecnica del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente
di fornire la prestazione oggetto della
commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del
concorrente e non sulla bontà dell'offerta. Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi,
eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca
preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,
soprattutto dirigente (quadri, specialisti; RtiD II-2017 n. 13 consid. 4.3, I-2012 n. 14 consid. 2.2.1; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2017.530 del
5.
marzo 2018 consid. 2.3; cfr. inoltre sulla
distinzione tra referenze aziendali e personali: STA 52.2012.386 del 6 dicembre
2012, consid. 2.1-2.3,
massimati in Hubert Stöckli/Martin
Beyeler, Das Vergaberecht der Schweiz: Überblick - Erlasse -
Rechtsprechung, IX ed., Zurigo 2014, pag. 516 n. 89
segg.).
5.2
Nella valutazione
delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il
cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente
nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente
sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 38 cpv. 1 lett. a LCPubb; cfr. Borghi/Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61). Presupposto
irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte del committente è
un'adeguata conoscenza delle prestazioni fornite
a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di
referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
- la
produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le
descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e
l'epoca in cui sono state effettuate;
- una
circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite
dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata
dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate;
- una
congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i
loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'autorità di
ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza
dell'apprezzamento (RtiD I-2010 n. 25,
consid. 4.3 con rinvii; RDAT II-2004 n. 21 consid. 3.1; STA 52.2016.629
del 22 maggio 2017 consid. 3.4, STA 52.2012.386 citata, consid. 2.2).
Spesso, i committenti si accontentano di una generica e sommaria indicazione delle referenze, che valutano
fondandosi sulle particolari
conoscenze del settore interessato, di cui dispongono i loro consulenti. In
questi casi, ove sorgano contestazioni sull'ammissibilità
o sulla valutazione di singole referenze, spetta al committente,
rispettivamente alla parte gravata dall'onere della prova, fornire all'autorità
di ricorso le informazioni supplementari, necessarie per metterla in condizione
di verificare la correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che
il Tribunale cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza
d'informazioni accessibili a tutti gli interessati, esperendo accertamenti
sulle caratteristiche intrinseche dei lavori addotti a titolo di referenza
(RtiD I-2010 n. 25, consid. 4.3; STA 52.2008.223 del 10 luglio 2008, consid.
2).
5.3
Il bando di concorso annunciava il seguente metodo di valutazione del
criterio di aggiudicazione referenze della ditta (punto n. 4.b.1 del
fascicolo di gara).
Saranno considerate valide le referenze che soddisfano
le seguenti condizioni:
-
sorveglianza di sale museali e/o
servizi di accoglienza della clientela a favore di enti pubblici o privati;
-
sono ammessi mandati in corso di
esecuzione;
-
numero massimo di referenze
considerate 5, ritenuto che la somma totale dei punti ottenibili è pari a 30
punti. Nel caso in cui l'offerente possa produrre tre referenze da 10 punti
l'una, verranno considerate unicamente tre referenze;
-
nel caso in cui la ditta offerente
sia una succursale di una ditta avente sede o domicilio in Svizzera, sono
ammesse unicamente le referenze relative alla succursale con sede nel Cantone
Ticino;
-
sono ammesse referenze per
stabilimenti diversi del medesimo committente;
-
referenze riguardanti il medesimo
stabilimento per un'attività svolta su più anni valgono come una sola
referenza;
-
determinante è il valore annuo (IVA
esclusa)
del mandato. In caso di mandati in esecuzione fa stato
l'importo della delibera indicato nella decisione di attribuzione del mandato;
-
non sono ammesse referenze per
mandati svolti in consorzio.
Per ogni referenza il punteggio viene assegnato nel seguente modo, a seconda
del valore annuo del mandato (IVA esclusa):
>
CHF 150'000.-
10.
punti
CHF 149'999.- -
100'000.-
8.
punti
CHF 99'999.- -
50'000.-
5.
punti
> 49'999.-
2.
punti
5.4
La ricorrente ha compilato gli appositi spazi dell'offerta proponendo le
seguenti tre referenze:
Periodo
Referenza (stabile e descrizione del mandato)
Committente, persona di riferimento e contatto
telefonico
Importo annuo in CHF (IVA esclusa)
1.1.2019-31.12.2019
Sorveglianza, ricezione clienti e fornitori,
accoglienza diurna del Cluster Bioggio - S. Antonino - Stabio
L__________Sig. __________
091.
__________
750'000
1.1.2019-31.12.2019
Accoglienza ospiti e fornitori, sorveglianza diurna
7g/7g
T__________Sig. __________
091.
__________
168'000
1.1.2017- 31.12.2017
Sorveglianza 24h/24h, ricezione diurna, accoglienza
clienti e fornitori, 7g/7g
H__________Sig. __________
091.
__________
534'277
L'Ente appaltante ha
dichiarato di aver verificato i dati forniti dalla ricorrente tramite contatto
telefonico con i responsabili indicati quali referenti, ottenendo le
informazioni qui di seguito riportate (cfr. documento verifica
referenze-commenti allegato al doc. 11):
T__________Valore
mandato: confermato
Descrizione mandato: checkpoint/reception
all'entrata principale. Servizio di passaggio pedonale. Gestione del traffico
durante le ore di punta.
H__________
Valore mandato: confermato
Descrizione mandato: sorveglianza
magazzini, interventi quando suona l'allarme. Accoglienza: segreteria,
registrazione visitatori all'entrata; sono presenti all'entrata principale a
sorvegliare tutti coloro che entrano; controllano le targhe delle macchine nei
parcheggi; effettuano il check e la registrazione dei fornitori in arrivo, ecc.
L__________Valore mandato: confermato (dice
che probabilmente sono anche più di 750k mettendo insieme tutti i servizi)
Descrizione mandato: installazione/manutenzione
sistemi di sicurezza; ronde; controllo autorizzazioni; interventi nei casi di
urgenze. Accoglienza: controllo accessi dello staff
magazzino (sia dipendenti che ospiti); Eventi interni (es. cene di natale):
verifica autorizzazioni ospiti eventi; gestione sicurezza evento; controllo in
entrata e uscita.
Ha quindi assegnato
alla ricorrente 10 punti, considerando unicamente idonea la referenza relativa
ai servizi svolti per il T__________. Ha invece scartato le referenze aventi
per oggetto la L__________ e la H__________, con le seguenti
motivazioni (cfr. tabella di valutazione allegata al doc. 11):
-
L__________ - Accoglienza: quasi
esclusivamente controlli dello staff del magazzino e eventuali altri visitatori
del magazzino; Accoglienza ospiti: solo in occasioni rare (es. cene aziendali),
dunque non utile ai fini della valutazione della referenza
- H__________: accoglienza fornitore e non
clientela
5.5
Dal canto loro, la deliberataria e
la P__________ SA hanno presentato cinque referenze ciascuna. Anche in questo
caso la stazione appaltante ha chiesto informazioni ai responsabili dei
committenti indicati dagli offerenti, attribuendo, nell'ambito della (prima)
valutazione del 26 ottobre 2021, i seguenti punteggi (cfr. doc. 3, Allegato B).
P__________
Referenza (stabile e descrizione del mandato)
Committente, persona di riferimento e contatto
telefonico
Importo annuo in CHF (IVA esclusa)
Verifica/Osservazioni
Punteggio
Loge di sicurezza 14h al giorno LU-SA
Picchetto intervento ad hoc.
I__________(…)
225'000
L'importo confermato. Mandato: tutto quello che è il
controllo della sicurezza, allarmi, sorveglianza, ecc. Rispondono al
centralino e fanno accoglienza quando arrivano ad esempio altre aziende
esterne e devono registrarsi - c'è una procedura da seguire
10.
Loge di sicurezza 16h al giorno LU-SA e picchetto
intervento ad hoc.
Z__________ SA
(…)
220'000
L'importo 220K chf/anno - corretto, con i picchetti e
le ronde viene a costare anche di più (…) La natura del mandato: sistema di
video sorveglianza automatizzato secondo la tecnologia della P__________ +
servizio di ricevimento merci durante gli orari d'apertura da LU-VE, SA-DO
servizio ronde. Sostituiscono la receptionist quando essa è assente (in
malattia o vacanza ecc.) quindi si occupano dell'accoglienza, ricezione delle
telefonate ecc. C'è un reparto occupato solo da loro dove sono sempre
presenti da LU a VE; effettuano anche i picchetti d'intervento
10.
CO 1
Referenza (stabile e descrizione del mandato)
Committente, persona di riferimento e contatto
telefonico
Importo annuo in CHF (IVA esclusa)
Verifica/Osservazioni
Punteggio
Sorveglianza sale espositive M__________
M__________
Oltre 200'000
Conforme.
10.
Accoglienza visitatori, ospiti R__________ e
sorveglianze
R____________________
Oltre 200'000
Hanno confermato il valore del mandato. Mandato:
prestazioni di ricezione degli ospiti 24h/24 nella sede di __________ e __________.
Le ronde di controllo della sicurezza, gestione impianti di allarme e della
sicurezza anti incendi ecc.
10.
Accoglienza clienti visitatori __________ e
sorveglianze
__________ Bank SA
Oltre 200'000
Ci hanno confermato il valore del mandato e la natura
del mandato
Accoglienza clienti/visitatori __________ e
sorveglianze
C__________ Banca
Oltre 200'000
Il valore del mandato è corretto. Si occupano
principalmente della sorveglianza e la sicurezza. Non si occupano invece
dell'accoglienza dei clienti della banca (non sono nel salotto principale) ma
dello staff, fornitori, partner e altri visitatori simili
10.
Accoglienza clienti/visitatori __________ e
sorveglianze
__________ Bank
(Svizzera) SA
Oltre 100'000
Il valore del mandato è corretto. Mandato: 1
recezionista + svolgono anche il servizio di sorveglianza e sicurezza
Dal
nuovo rapporto di valutazione allestito a seguito del rinvio disposto da questo
Tribunale (doc. 11), emerge che nell'ambito della seconda valutazione del 22
luglio 2022 l'ente banditore non ha più ritenuto valida la referenza
dell'aggiudicataria avente per oggetto la C__________ Banca. Le ha
invece assegnato 8 punti per la referenza __________ Bank, attribuendole
così 28 punti totali. La valutazione della P__________ SA è rimasta invece
immutata: con due referenze valide la medesima ha ottenuto 20 punti.
5.6
In questa sede la
committenza ha spiegato di avere valutato le referenze in modo più restrittivo
rispetto alla prima valutazione e addotto che nulla impedirebbe di valutare le
referenze in modo diverso, nel rispetto della parità di trattamento,
ritenuto che in questo ambito l'Autorità giudicante gode di ampio margine di
apprezzamento. Ha quindi annotato che la referenza C__________ Banca dell'aggiudicataria,
reputata "limite" in occasione della prima valutazione, è
stata scartata in occasione della seconda poiché non considerata come vera
accoglienza clienti. La referenza Z__________ SA, considerata
anch'essa
in prima battuta una referenza "limite", è stata (invece)
ammessa dato che nell'ambito di questo mandato P__________ SA si trova a
svolgere servizio di accoglienza clienti per periodi prolungati e continuativi
(gestione della reception per periodi prolungati e continuativi). L'ente
banditore ha poi argomentato di non avere preso in considerazione la referenza L__________
portata dalla ricorrente siccome l'attività svolta non sarebbe paragonabile
a quella dell'accoglienza in un museo o struttura analoga ([…] il
compito dell'insorgente non è quello di accogliere la clientela, se non sporadicamente,
per esempio alle cene aziendali, seppure non si possa parlare di "clientela"
nel vero senso del termine. Si occupa invece in maniera preponderante del
controllo dello staff e di sorveglianza). La referenza H__________ non
è invece stata ritenuta idonea per il motivo che la ricorrente si occupa della
sorveglianza di magazzini e della gestione dell'impianto di allarme;
solo
marginalmente dell'accoglienza dei visitatori. Questa ditta
non ha un
vero e proprio pubblico/clientela come quella intesa dal bando di concorso,
paragonabile a quella di un museo. L'ente appaltante ha infine dichiarato
che i referenti da esso contattati non avrebbero accennato al fatto che per le
predette referenze l'insorgente avrebbe svolto attività di accoglienza della
clientela.
La ricorrente ha
contestato la valutazione operata dal committente, ritenendola lesiva dei
principi della trasparenza e della parità di trattamento. A mente sua, l'ente
banditore non avrebbe potuto modificare il metodo usato per la valutazione
delle referenze. Un simile agire sarebbe abusivo, giacché finalizzato a
giustificare la delibera in contestazione. Ha inoltre criticato la correttezza
dei controlli messi in atto dalla committenza per la verifica delle sue
referenze. La documentazione in busta chiusa prodotta in questa sede
attesterebbe che tra le varie attività svolte per i committenti L__________ e
H__________ l'insorgente avesse eseguito anche quella relativa all'accoglienza
dei visitatori. Le referenze escluse sarebbero peraltro del tutto equiparabili,
e di fatto più complete, rispetto a quelle presentate dalla P____________________
SA e ritenute valevoli dalla stazione appaltante.
5.7
Nel caso
concreto l'agire della committenza è insostenibile.
Con la STA 52.2021.464 citata questo Tribunale ha accolto il ricorso interposto
dalla ricorrente contro le decisioni con cui l'ente banditore aveva, da un
lato, escluso la sua offerta ritenendola incompleta siccome sprovvista
dell'elenco dei documenti in essa contenuti e, dall'altro, aggiudicato la
commessa alla CO 1. Ha quindi rinviato gli atti al committente affinché emettesse
una nuova decisione dopo aver valutato tutte le offerte valide pervenutegli.
Ora, le indicazioni del Tribunale erano chiare: l'ente banditore avrebbe dovuto
limitarsi a valutare l'offerta della ricorrente, che a torto era stata esclusa.
Ancorché non specificato, era in effetti evidente che per quanto riguarda la
valutazione dei criteri qualitativi, quale è quello delle referenze, oggetto di
nuova valutazione dovessero essere unicamente le offerte scartate e non quelle
già valutate. Altrettanto evidente era che il metro di giudizio dovesse essere
quello già applicato in prima battuta per la valutazione delle (due) offerte ritenute
valide. Inutilmente l'ente banditore sostiene quindi che con la sentenza di
rinvio del 21 marzo 2022 il Tribunale cantonale amministrativo gli avesse
ingiunto di valutare
nuovamente tutte le offerte (compresa dunque
l'offerta della ricorrente) e che nel predetto giudizio non vi sarebbe (stato)
cenno al fatto che la valutazione avrebbe dovuto essere la medesima di quella
eseguita la prima volta. L'oggetto del concorso è rimasto immutato, di modo che
non vi era alcuna valida giustificazione per modificare il metodo di
valutazione applicato. Del resto, il fatto di considerare inizialmente idonea
una referenza per poi non ritenerla valida successivamente, desta non poche
perplessità dal profilo del rispetto del principio della trasparenza.
Modificando il metro di valutazione v'è infatti il rischio, giustamente
evidenziato dalla ricorrente, che venga modificata la valutazione in modo da
raggiungere un determinato risultato. Senza contare che l'applicazione della
regola di gara in tema di referenze fatta in concreto dalla committenza giunge pure
a risultati inconciliabili con il principio della parità di trattamento tra
offerenti. Emblematico di ciò è il fatto che la committenza ammette le referenze
Z__________
SA e I__________ nonostante l'attività di
accoglienza svolta dalla P__________ SA sia del tutto occasionale (per la
prima, l'attività di accoglienza e ricezione telefonica avviene solo in assenza
della ricezionista per malattia o vacanze, per la seconda, quando arrivano
altre aziende esterne; cfr. doc. 3), però poi esclude quelle della ricorrente sostenendo
che l'accoglienza dei visitatori all'entrata sarebbe solo sporadica/marginale.
Al riguardo non ci si può comunque esimere dal rilevare che per essere ritenute
valevoli le referenze dovevano riguardare attività di sorveglianza di sale
museali e/o servizi di accoglienza della clientela a favore di enti pubblici
e/o privati. Le prescrizioni concorsuali non specificavano alcunché in
merito all'ampiezza del servizio di accoglienza di clientela per
rapporto alle altre attività tipiche della sorveglianza.
Inutilmente il committente, dopo aver ammesso le referenze Z__________ SA
e I__________ e dato quindi prova di ritenere sufficiente anche solo una
minima parte di prestazioni di accoglienza della clientela, pretende ora che tale
attività avrebbe dovuto essere di una certa importanza.
Sta di fatto che
per il Tribunale, la situazione relativa all'attività esercitata dalla ricorrente
nei (due) mandati portati come referenza è invero, tuttora sconosciuta. Neppure
la committenza ha acquisito una cognizione adeguata delle prestazioni che
l'insorgente ha effettivamente svolto. Per sua stessa ammissione, infatti, è
difficile per la scrivente valutare delle referenze che non le sono state
riferite dalle persone di riferimento e che risultano ora essere segrete. Contrariamente
a quanto essa afferma, non spetta tuttavia a questa Corte verificare la
validità di tali referenze sulla base della nuova documentazione esibita con la
replica dalla ricorrente. Il che impone l'annullamento della controversa
delibera e il rinvio degli atti al committente affinché si pronunci nuovamente
ed emani una decisione debitamente motivata, dopo aver assunto le prove che
riterrà necessarie per una diligente verifica delle referenze apportate dalla
ricorrente. Questo dovrà interpellare ancora una volta i referenti dei
committenti indicati dall'insorgente e raccogliere informazioni precise, in
modo tale da valutare compiutamente la natura del mandato. Dal canto loro, i responsabili
contattati dovranno fornire le indicazioni necessarie, se del caso occultando i
dati commerciali che ritengono essere meritevoli di protezione.
6.
6.1. In relazione al criterio di
aggiudicazione piano di implementazione, il punto n. 4.b.2 del fascicolo
di gara enunciava le seguenti prescrizioni.
L'offerente è tenuto a descrivere su documento
separato, di massimo cinque (5) facciate (carattere Times new Roman 12)
denominato "piano di implementazione" come intende implementare il
mandato, corredato da un piano di formazione del personale. In particolare,
l'offerente è tenuto a descrivere i seguenti aspetti:
- organizzazione del lavoro oggetto del capitolato
d'appalto, considerando anche l'organizzazione della forza lavoro messa a
disposizione;
- processi aziendali e relativi controlli;
- come vengono organizzati i sistemi di controllo
qualità;
- modalità di formazione del personale messo a
disposizione per il mandato.
Il punteggio sarà attribuito secondo quanto indicato
nella tabella che segue:
Valutazione
Punteggio
Conforme alle aspettative
7.
Al di sotto delle aspettative
1.
Assente e/o nullo
0.
Si prega di rispettare le prescrizioni indicate
relative alla lunghezza massima del documento.
Allegati e documenti prolissi non verranno considerati
e possono comportare l'attribuzione di una valutazione al di sotto delle
aspettative.
6.2
La ricorrente
sostiene che il committente abbia valutato le offerte in maniera poco
trasparente e arbitraria, adeguando il punteggio al risultato che voleva
ottenere. Osserva che in prima battuta le due offerte valutate avevano ottenuto
il punteggio massimo (7 punti) e che nella seconda graduatoria le note
assegnate per questo criterio sono state invece incomprensibilmente ridotte: alla
P__________ SA sono stati assegnati 5.00 punti mentre all'aggiudicataria 5.50.
L'offerta della ricorrente, valutata per la prima volta, ha ottenuto il
punteggio 5.00.
Nel rapporto di valutazione del 22 luglio 2022 (doc. 11) il committente ha giustificato
come segue i punteggi attribuiti.
Piano di implementazione (7%)
Se
non prodotto punteggio = 0
Lunghezza massimo
5.
pagine (Times New Roman)
P__________
CO 1
RI 1
Verifica
Commento
Verifica
Commento
Verifica
Commento
Piano presente
1.00
1.00
1.00
ok
Rispetto lunghezza
0.00
diversi allegati di troppo (generali)
1.00
1.00
ok
Include piano
formazione personale
1.00
0.25
molto
superficiale
0.25
descritto solo brevemente nella parte Modalità di
formazione del personale messo a disposizione per il mandato
Descrive organizzazione del lavoro e forza lavoro per
l'appalto
0.00
manca la parte sostanziale
0.25
molto
superficiale
1.00
ok
Descrive processi aziendali
1.00
1.00
0.50
superficiale (descrizione processi di controllo come
da libro)
Descrive organizzazione sistemi controllo qualità
1.00
1.00
0.25
descrizione molto
generica
Descrive modalità formazione personale messo a disp.
per mandato
1.00
1.00
1.00
ok
Punteggio
5.00
5.50
5.00
Giustificazione
Classico documento generalista, poca specificità
relativa al mandato in questione, poca conoscenza dell'ambito e delle reali mansioni
da svolgere
In generale il documento rispetta tutti i punti
richiesti, la parte descrittiva dell'organizzazione del lavoro invece è molto
sintetica e non viene menzionato minimamente il servizio di accoglienza e
sorveglianza ma è più incentrato sul loro sistema d'allarme Cetas
L'ente banditore, con la duplica,
ha poi ulteriormente argomentato la propria valutazione. Ha puntualizzato di
avere attribuito le note tramite la valutazione di sette singoli criteri,
per ognuno dei quali è stato assegnato
un punteggio compreso tra 0.00
punti (criterio non soddisfatto) e 1.00 punti (criterio integralmente
soddisfatto). Ha quindi elencato i (7) sottocriteri di valutazione considerati
e riportato il dettaglio della valutazione operata per quanto riguarda i
criteri non integralmente soddisfatti dagli offerenti.
6.3
Le argomentazioni della stazione appaltante sono insostenibili, così come
la valutazione del predetto criterio che, all'evidenza, non riflette il metro
di giudizio stabilito negli atti di gara. Così come annunciato nelle condizioni
d'appalto, lo stesso doveva infatti essere valutato complessivamente tenendo
conto dei quattro elementi menzionati dopo l'espressione in particolare
l'offerente è tenuto a descrivere i seguenti aspetti (cfr. supra, consid.
6.1). Al piano di implementazione proposto doveva essere assegnato un unico
punteggio: 0 punti (= piano assente e/o nullo), 1 punto (= al di sotto delle
aspettative) o 7 punti (= conforme alle aspettative). Non era per contro
ammissibile attribuire delle note intermedie, né tantomeno assegnare un
punteggio compreso tra 0.00 punti (criterio non soddisfatto) e 1.00 punti (criterio
integralmente soddisfatto) per ognuno dei (7) sottocriteri peraltro
precisati solo nel rapporto di valutazione. In questo modo, il committente ha
inserito elementi di valutazione non preannunciati negli atti di gara. Ne segue
che le note assegnate nel criterio di aggiudicazione in discussione non possono
essere confermate da questo Tribunale in quanto lesive del diritto nella misura
in cui sono state definite disattendendo le modalità di valutazione integrate
nelle prescrizioni del capitolato, che come noto costituiscono la lex
specialis del concorso. Donde l'ulteriore necessità di rinviare la pratica
al committente affinché si esprima nuovamente e compiutamente anche su questo
aspetto. Considerato che non è dato di sapere quale metro di giudizio sia stato
utilizzato per l'assegnazione dei punteggi in occasione della prima valutazione,
né l'ente banditore l'ha spiegato in questa sede nonostante le puntuali
critiche mosse al riguardo dalla ricorrente (nella tabella di valutazione
[cfr. doc. 11] viene illustrata la metodologia utilizzata per l'assegnazione
del punteggio, ciò che invece manca completamente per la prima
valutazione; replica, pag. 5), al committente toccherà pertanto rivalutare
le tre offerte rimaste in gara attenendosi alle condizioni d'appalto.
7.
7.1. In punto al
criterio del contributo alla formazione professionale il punto n. 4.b.5
del fascicolo di gara enunciava quanto segue.
Il criterio di aggiudicazione inerente al contributo
alla formazione professionale è valutato conteggiando i lavoratori che hanno
conseguito un certificato o un attestato professionale da meno di due anni e
avuti alle dipendenze negli ultimi 5 anni per almeno 12 mesi o alle proprie
dipendenze al momento dell'inoltro dell'offerta con contratto della durata di almeno
2.
anni. Valgono i contratti di lavoro in vigore dal 01/07/2016.
- Valgono solo i dipendenti della filiale,
rispettivamente della succursale che inoltra l'offerta;
- per certificati o attestati professionali s'intendono
unicamente gli attestati federali di capacità (AFC) tirocini triennali e
quadriennali e i certificati federali di capacità (CFP) tirocini biennali;
- i lavoratori avuti alle dipendenze per almeno 12 mesi
danno diritto a 1 punto;
- i lavoratori alle proprie dipendenze con contratto
della durata di almeno 24 mesi danno diritto a 1 punto.
(…)
La valutazione è fatta secondo quanto stabilito dalla proposta
di valutazione 1 che si trova sulla scheda informativa "Criterio di
aggiudicazione contributo alla formazione professionale" (versione del
01.01.2021), scaricabile dal sito www.ti.ch/commesse.
7.2
7.2.1
La deliberataria ha annunciato quali collaboratori in per-fezionamento quindici
persone. Ha compilato la tabella inserita nel fascicolo di gara (pag. 18-19)
indicando il loro nominativo, il certificato ottenuto e la data di
conseguimento del medesimo e la durata del contratto di lavoro. Dagli atti di
gara risulta che l'ente banditore, per la valutazione dello specifico criterio,
ne ha conteggiati 7 e che fondandosi sulla proposta di valutazione 2 ha attribuito
all'aggiudicataria la nota 5.50 (cfr. doc. 11). Confrontato con le puntuali
critiche mosse al riguardo nella replica dalla ricorrente, in sede di duplica
il committente ha riconosciuto di essere incappato in una svista nella
valutazione del predetto criterio, che ha fondato erroneamente sulla proposta
di valutazione 2 della scheda informativa redatta dall'UVCP, anziché 1 come
prescritto dagli atti di gara. Dopo aver premesso che la valutazione del
criterio deve essere fatta conteggiando i lavoratori che hanno conseguito un
certificato o un attestato professionale da meno di due anni e avuti alle
dipendenze negli ultimi 5 anni per almeno 12 mesi o alle proprie dipendenze al
momento dell'inoltro dell'offerta con contratto della durata di almeno due anni
e che tutti i collaboratori dichiarati dalla deliberataria hanno stipulato con
essa un contratto di lavoro della durata minima di 12 mesi e iniziato a
lavorare entro i due anni dal conseguimento dell'attestato di capacità, l'ente
banditore ha quindi sostenuto che 15 lavoratori implicano l'attribuzione di
15.
punti in applicazione della variante 1, donde l'attribuzione della nota
6.
(= 3 punti).
7.2.2
Ora, occorre innanzitutto convenire con la stazione appaltante che i due
anni dal conseguimento dell'attestato di capacità debbano essere calcolati a
ritroso dalla data di inizio del contratto di lavoro. Questa conclusione appare
in linea con lo scopo dell'introduzione di questo criterio, che mira a
contrastare la disoccupazione giovanile premiando le imprese che offrono, per
almeno due anni, un'occupazione a giovani appena formati (cfr. raccolta dei
verbali del Gran Consiglio 2016-2017, Vol. 1, pag. 22 segg., pag. 86 segg.). La
ricorrente non ha d'altra parte dimostrato che la modalità di calcolo esposta
sarebbe insostenibile, limitandosi in sede di triplica a generiche
contestazioni.
Orbene, dalla
documentazione prodotta in questa sede dall'aggiudicataria emerge che tutti i
15.
lavoratori annunciati sono rimasti alle dipendenze per il minimo richiesto
di 12 mesi; solo 14 hanno tuttavia iniziato la propria attività entro due anni
dall'ottenimento dell'attestato di capacità (cfr. le copie dei contratti di
lavoro e degli attestati AFC prodotti con la duplica). Risulta infatti dagli
atti che il dipendente A__________ S__________ ha ottenuto un certificato
federale di formazione pratica (CFP) come assistente di manutenzione per automobili
il 5 agosto 2014 ed è stato assunto con contratto di lavoro dal 1° maggio 2017.
Non può pertanto essere considerato ai fini del punteggio.
Alla luce delle
predette considerazioni, la nota ottenuta dall'aggiudicataria deve essere
corretta in 6 (14 dipendenti in perfezionamento su un totale di 340 dipendenti)
invece di 5.50. Dopo ponderazione, le spettano quindi 3 punti.
7.3
La ricorrente ha dal canto suo annunciato quali collaboratori in
perfezionamento professionale tre persone: S__________ D__________, L__________
P____________________ e L__________ B__________. In questa sede ha prodotto,
per ognuno di essi, il relativo attestato professionale federale (APF) di
agente di sicurezza sorveglianza conseguito rispettivamente il 20 ottobre 2016,
19.
ottobre 2017 e 5 novembre 2019 (doc. N). Ora, il punteggio attribuito
dall'ente banditore, ancorché sulla base del fatto che non era stata indicata
la data di conseguimento dell'attestato, non presta il fianco alla critica. Nessuno
dei tre dipendenti annunciati dall'aggiudicataria ha infatti ottenuto un titolo
professionale (AFC o CFP) da meno di due anni. Già solo per questo motivo gli
stessi non potevano entrare in considerazione ai fini del calcolo del punteggio
per il criterio di aggiudicazione. Come ribadito anche nella scheda informativa
criterio di aggiudicazione contributo alla formazione professionale redatta
dall'UVCP (versione 1.1.2021) richiamata dagli atti di gara, il criterio
inerente il contributo alla formazione professionale riguarda unicamente gli
AFC tirocini triennali e quadriennali e i CFP tirocini biennali (cfr. risposte
alle domande frequenti).
A giusta ragione alla ricorrente è stata quindi attribuita la nota 1.50 (0
collaboratori in perfezionamento per 50 dipendenti), che rapportata al fattore
di ponderazione prestabilito (3%), corrisponde a 0.75 punti.
7.4
Va da sé che l'ente appaltante dovrà ricalcolare di conseguenza anche il
punteggio attribuito alla P__________ SA, interpellandola e facendosi
trasmettere le copie dei contratti di lavoro e degli attestati di capacità
delle sei persone da essa annunciate, di cui non v'è traccia agli atti.
8.
8.1. In
relazione al criterio di aggiudicazione della formazione degli apprendisti,
il fascicolo di gara prevedeva, fra l'altro, quanto segue (punto n. 4.b.4).
Il criterio di aggiudicazione inerente alla formazione
degli apprendisti è valutato conteggiando gli apprendisti avuti in formazione
negli ultimi cinque anni. Valgono i contratti di tirocinio in vigore negli anni
scolastici dal 2016/2017 al 2020/2021 e rispettati durante tutto l'anno
scolastico.
(...)
La valutazione è fatta secondo quanto stabilito dalla
tabella che si trova al punto 3 della scheda informativa "Criterio di
aggiudicazione formazione apprendisti" (versione del 01.01.2021),
scaricabile dl sito www.ti.ch/commesse.
8.2
La deliberataria,
che occupa 340 persone, ha indicato al punto n. 4.b.4 del fascicolo di gara di
aver avuto alle sue dipendenze 10 apprendisti negli ultimi cinque anni.
All'offerta ha allegato una tabella con l'elenco dei loro nominativi e la
durata della formazione. In questa sede il committente ha dichiarato di avere
verificato le informazioni relative agli apprendisti presso l'aggiudicataria
tramite la Divisione della formazione professionale, la quale ha pure allestito
una tabella con l'indicazione dei numeri dei contratti di tirocinio degli apprendisti
dichiarati in offerta (cfr. doc. 15). La documentazione agli atti, come pure
quella esibita in questa sede (cfr. il contratto di tirocinio n. 2019.0684
prodotto in duplica dall'aggiudicataria), hanno consentito anche al Tribunale
di verificare la bontà dei dati forniti. A giusta ragione l'ente banditore ha
quindi attribuito all'offerta dell'aggiudicataria la nota 4.75 (10 apprendisti
per 340 dipendenti), che rapportata al fattore di ponderazione prestabilito
(5%), corrisponde a 3.96 punti.
9.
La deliberataria contesta la
valutazione dell'offerta della ricorrente per quanto attiene al criterio certificazioni
della ditta, per il quale ha ricevuto 1 punto. A mente sua, la
documentazione prodotta dalla ricorrente sarebbe incompleta al punto da
meritare l'esclusione dalla gara o, subordinatamente, l'assegnazione di 0 punti
nel criterio in parola.
9.1
Il fascicolo di gara, al punto n. 4.b.3, prevedeva che le certificazioni
della ditta sarebbero state valutate come segue:
La nota verrà assegnata a seconda delle
certificazioni di cui l'offerente è in possesso e che è tenuto ad allegare alla
propria offerta. In caso di assenza di copia delle certificazioni o indicazione
di certificazioni differenti rispetto a quelle indicate il punteggio relativo
non verrà attribuito.
Certificazione
Punteggio
Membro VSSU
2.
ISO 9001 (gestione qualità)
1.
ISO 14001 (protezione
ambientale)
1.
ISO 45001 (sicurezza sul
posto di
lavoro e protezione della
salute)
1.
Nessuna
0.
9.2
La ricorrente ha allegato
alla propria offerta la certificazione ISO 9001: 2015 rilasciata dalla società __________
di __________. La deliberataria, in sede di duplica, ne contesta la validità sostenendo
che l'atto sarebbe sprovvisto dei timbri dell'organismo di accreditamento
rumeno RENAR e dell'International Accreditation Forum IAF. Oltre a ciò, il
documento presentato dalla ricorrente sarebbe valido unicamente per l'attività di
consulenza in vari campi della sicurezza e non per lo sviluppo, pianificazione,
organizzazione ed esecuzione di servizi di sicurezza.
Ora, la validità del certificato prodotto dalla ricorrente non è di immediata
comprensione. L'ente banditore, che non si è espresso in merito alle censure
della deliberataria neppure di fronte alla nuova documentazione esibita dalla
ricorrente in sede di triplica (doc. O e P), dovrà quindi procedere a una nuova
valutazione del criterio. Resta inteso che qualora dovesse risultare che le critiche
dell'aggiudicataria sono fondate, assegnerà alla ricorrente 0 punti.
10.
Visto quanto precede il
ricorso va parzialmente accolto. La decisione impugnata va annullata e gli atti
rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi. Si
ricorda che l'annullamento di una decisione di aggiudicazione non ha ripercussioni
soltanto inter partes, ma ha anche un effetto inscindibile su tutti gli
offerenti che hanno preso parte alla procedura di aggiudicazione. L'ente
appaltante dovrà pertanto prendere nuovamente in considerazione le offerte valide
di tutti i partecipanti alla procedura di aggiudicazione, anche quelli che non
hanno presentato ricorso (DTF 146 II 276 consid. 6; STA 52.2021.128 del 4
giugno 2021 in RtiD I-2022 n. 3 consid. 1.2.2).
11.
Secondo giurisprudenza, il
rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi
istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato come
vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con riferimenti). La tassa di giustizia è quindi posta a carico della
committenza e della deliberataria, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Esse rifonderanno inoltre all'insorgente, patrocinata da un legale, congrue
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.
Il ricorso è
parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1
la decisione
del 10 giugno 2022 con cui la CO 2 ha aggiudicato alla CO 1 la commessa
concernente la sorveglianza delle sale e degli stabili museali per il periodo
2022-2025 è annullata;
1.2
gli atti sono
rinviati al committente per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.
La tassa di
giustizia di fr. 4'000.- è posta a carico della CO 2 e della CO 1 e in ragione
di un mezzo (fr. 2'000.-) ciascuno. Essi rifonderanno inoltre alla ricorrente
fr. 2'000.- ciascuno a titolo di ripetibili. Alla ricorrente è restituito
l'anticipo versato.
3.
Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82.
segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.
Intimazione
a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente La vicecancelliera