Commesse pubbliche. Valutazione dei criteri di aggiudicazione

Incarto n.

52.2022.229

Lugano

22

settembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Paola Passucci

statuendo sul ricorso dell'8 luglio

2022 della

RI

1

contro

la decisione del 28 giugno 2022 del Municipio di ,

che in esito a pubblico concorso ha aggiudicato la commessa concernente le

opere da serramenti esterni occorrenti alle Scuole elementari di __________

alla CO 1;

ritenuto, in

fatto

A. Il 14 marzo 2022 il

Municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle

commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato

secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da serramenti esterni

occorrenti alle Scuole elementari di __________ (FU n. __________ pag. __________).

Il bando annunciava

che la commessa sarebbe stata assegnata al miglior offerente tenuto conto dei

seguenti criteri di aggiudicazione e relativi fattori di ponderazione:

A.

economicità-prezzo 50%

B.

referenze per lavori analoghi 25%

C.

attendibilità dell'offerta 17%

D.

formazione apprendisti

5%

E.

perfezionamento professionale

3%

Le modalità di

valutazione dei criteri d'aggiudicazione erano ulteriormente precisate dal

capitolato d'appalto (pos. 224.100 CPN 102).

B. Entro il termine utile

sono giunte al committente sei offerte di importi compresi tra fr. 611'711.76 e

fr. 1'029'054.10. Dopo valutazione delle offerte ritenute valide, il

committente ha aggiudicato la commessa alla CO 1, la cui offerta di 673'409.35

è giunta prima in graduatoria con 89.0747 punti.

C. Contro la predetta

decisione insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI 1,

seconda classificata con 88.8584 punti. Essa chiede l'annullamento della

delibera e la conseguente aggiudicazione della commessa in proprio favore,

previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. Sostiene che l'ente

appaltante avrebbe valutato in maniera scorretta l'offerta dell'aggiudicataria

in relazione al criterio di aggiudicazione perfezionamento professionale. Premesso

che per la valutazione del predetto criterio fa stato la scheda informativa

redatta dall'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche (UVCP) nella

versione del 1° gennaio 2022 (e non già del 1° gennaio 2021 come erroneamente

riportato alla pos. 224.620 CPN 102) secondo cui per i concorsi con scadenza

entro il 30 settembre 2022 valgono i contratti di lavoro in vigore dal 1.

luglio 2017, afferma che l'ente banditore non avrebbe dovuto considerare R__________

G__________ ai fini del calcolo del punteggio, siccome legato all'azienda con

un contratto di lavoro dal 1° settembre 2016. Apportate le dovute correzioni (attribuzione

della nota 4.75 [3 dipendenti in perfezionamento per 18 dipendenti]), la

ricorrente si troverebbe prima in classifica. A tale conclusione si giungerebbe

pure nell'eventualità in cui il predetto collaboratore venisse conteggiato una sola

volta e all'aggiudicataria venisse quindi assegnata la nota 5.25 (4 dipendenti

in perfezionamento per 18 dipendenti).

D. a. All'accoglimento

del ricorso si oppone l'ente banditore. Riconosce anzi tutto di essere incorso

in una svista redazionale laddove, all'interno della formula relativa

all'assegnazione della nota per il criterio del perfezionamento

professionale, ha indicato che per il calcolo dei punti avrebbe fatto stato

la scheda informativa dell'UVCP del 1° gennaio 2021. Annota di avere tuttavia

chiarito, in corso di procedura, che a valere fosse invece la versione della

scheda in vigore dal 1° gennaio 2022. Difende in seguito la bontà della nota

assegnata alla deliberataria, rilevando che R__________ G__________ è rimasto

alle dipendenze della CO 1 fino al 31 gennaio 2019, quindi per un periodo

superiore a 24 mesi. L'attribuzione di 2 punti è dunque corretta

e lo

sarebbe, prosegue l'ente banditore, anche se si volesse considerare soltanto

il periodo compreso tra il 1° luglio 2017 e il 1° gennaio 2019.

b. Anche la

deliberataria chiede la reiezione del gravame. Contesta che nel caso di specie

la valutazione del criterio E debba avvenire secondo la scheda informativa del

1° gennaio 2022. La censura della ricorrente secondo cui questa sarebbe applicabile

a discapito di quella dell'anno precedente, indicata espressamente nel bando,

sarebbe tardiva. Afferma che l'ente banditore sarebbe incorso in errore nella

valutazione dell'attendibilità del prezzo offerto dalla ricorrente. Alla

stessa spetterebbe infatti la nota 1. Sostiene infine che l'offerta

dell'insorgente avrebbe dovuto essere esclusa. Essa non avrebbe dimostrato di essere

in regola con il pagamento dell'assicurazione perdita di guadagno in caso di

malattia. Alcune delle attestazioni prodotte per la subappaltatrice V__________

non sarebbero peraltro aggiornate. Nella sua offerta vi sarebbero inoltre delle

discrepanze tra il numero degli apprendisti e del personale indicato a pag. 4

del capitolato e quello riportato rispettivamente alla pos. 224.540 e nella

dichiarazione della CPC allegata all'offerta, come pure delle indicazioni

manoscritte (pag. 97) che ne inficerebbero la validità.

c. L'UVCP è invece rimasto silente.

E. Con la replica la

ricorrente contesta che vi siano motivi di esclusione della propria offerta.

Rileva che anche la nota assegnata all'aggiudicataria per il criterio dell'attendibilità

dell'offerta andrebbe rivista,

ciò che condurrebbe l'insorgente a primeggiare la classifica.

F. a. Con la duplica il committente

difende il modus operandi applicato per valutare i controversi criteri del perfezionamento

professionale e dell'attendibilità dell'offerta.

b. L'aggiudicataria conferma succintamente la propria posizione. Rileva che quand'anche le venisse attribuita una

nota inferiore per il perfezionamento professionale (4.75 anziché 5.75), il suo

punteggio complessivo risulterebbe comunque superiore a quello conseguito dalla

ricorrente, alla quale dovrebbe in ogni caso essere corretta la nota per la formazione

degli apprendisti da 4.5 a 3.5.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1

LCPubb. In quanto partecipante al concorso e seconda classificata, la

ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il

committente ha affidato a un'altra ditta la commessa (art. 37 lett. d LCPubb e

65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il

concorso prodotto dal committente e la documentazione esibita dalle parti con

le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente

cognizione di causa.

2. 2.1. Giusta

l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a favore

dell'offerta complessivamente più vantaggiosa determinata sulla scorta di

diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, la sua attendibilità,

l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della

prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale, la responsabilità

sociale, la formazione e il perfezionamento degli apprendisti e il valore tecnico;

Fatti

i criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere

indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a

questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 del

regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del

concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006

(RLCPubb/CIAP; RL 730.110) ribadisce che i criteri di aggiudicazione devono essere pertinenti con la

commessa e precisati nel bando per ordine di importanza, con il relativo valore

di ponderazione.

L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine

d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che

informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 1

lett. c LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e

delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di

pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio,

il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il

proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione

di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del

committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a

posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86

consid. 7c pag. 100 segg.).

Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione,

il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo

che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente,

lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di

valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura

delle offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo

di predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende

invece salvaguardare (RtiD I-2017 n. 16 consid. 3.1; STA 52.2017.568 del 25

settembre 2018 consid. 6, 52.2014.131 del 3 luglio 2014 consid. 2.1,

52.2012.326 dell'8 ottobre 2012 consid. 4.1). Il committente non deve tuttavia

necessariamente prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche

limitarsi a definire preventivamente soltanto una scala delle note, congruente

per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante

semplici predicati, come intende valutare le offerte sulla base delle

informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà

poi, nella motivazione del provvedimento di delibera, fornire una

giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli

concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo

rispettoso della parità di trattamento gli aspetti che secondo il bando si è

impegnato a valutare (STA 52.2020.375 del 12 ottobre 2020, 52.2019.47 del 6

maggio 2019 consid. 2.1, 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1,

52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1).

2.2. In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo

e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di

aggiudicazione (pos. 224 e segg. del capitolato d'appalto). L'ente banditore ha

quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 32 cpv. 1 LCPubb e 53

cpv. 1 RLCPubb/CIAP. Sotto questo aspetto la decisione impugnata non presta il fianco a

critiche, tanto più che nessun concorrente ha impugnato le regole della gara,

che sono quindi divenute vincolanti tanto per i partecipanti alla procedura,

quanto per l'ente banditore, che deve rispettarle per non incorrere in una

violazione del diritto sotto il profilo della parità di trattamento e del

principio della trasparenza (art. 1 cpv. 1 lett. a e c LCPubb).

3. 3.1. Secondo l'art.

40 cpv. 2 RLCPubb/CIAP, la partecipazione alla gara, con l'inoltro

dell'offerta, implica l'accettazione di tutte le condizioni contenute nella

documentazione del concorso.

La norma scaturisce direttamente dal principio della buona fede (cfr. art. 5

cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile

1999; Cost.; RS 101). È inoltre riconducibile al principio della sicurezza del

diritto. Sarebbe invero contrario a tali principi concedere ai concorrenti la

possibilità di rimettere in discussione le regole della gara ancora nell'ambito

di ricorsi proposti contro le decisioni adottate successivamente dal

committente. La rinuncia ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima

effetti preclusivi (RDAT I-2002 n. 24). Il principio della buona fede e della

sicurezza giuridica impongono ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare

tempestivamente al committente errori manifesti o comunque facilmente

riconoscibili compiuti durante lo svolgimento della competizione, pena l'impossibilità

di avvalersene al momento

dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3). Eccezioni a questa regola sono

ammissibili soltanto nel caso di contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara

che ledono in modo particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse

pubbliche, oppure contro prescrizioni di cui i concorrenti non potevano

prevedere compiutamente la portata (STA 52.2021.91 del 22 aprile 2021 consid.

3.2 e riferimenti).

3.2. Come

accennato in narrativa, la deliberataria avversa la modalità di valutazione del

criterio perfezionamento professionale, che a mente sua dovrebbe

avvenire con riferimento alla scheda informativa del 1° gennaio 2021, richiamata

negli atti di gara. Ora, se da un lato è vero che alla pos. 224.620 CPN 102 il

committente ha indicato che per il calcolo dei punti avrebbe fatto stato la

scheda informativa in vigore dal 1° gennaio 2021, dall'altro lato è altrettanto

vero che le imperfezioni insite nel capitolato, riconosciute dallo stesso

committente, erano di meridiana evidenza, tant'è vero che la scheda corretta

(versione 1° gennaio 2022) era comunque facilmente deducibile dalla tabella degli

anni considerati (dal 2017/2018 al 2021/2022) che occorreva compilare. Tutti i concorrenti sono del resto stati valutati secondo i medesimi

parametri.

4. Resta ora da

esaminare l'operato della stazione appaltante sotto il profilo delle

valutazioni concretamente esperite e delle motivazioni addotte per giustificare

le note attribuite nei controversi criteri dell'attendibilità del prezzo,

del perfezionamento professionale e della formazione degli

apprendisti. Le note relative agli altri criteri non sono infatti oggetto

di contestazione.

4.1. Attendibilità dell'offerta

4.1.1. La

documentazione di gara prevedeva, alla pos. 224.410, la seguente prescrizione

relativa al criterio riferito all'attendibilità dell'offerta:

L'attendibilità

dell'offerta si calcola mediante il Prezzo medio (Po) di

riferimento.

Prezzo medio (Po) = media aritmetica delle offerte valide

trascurando, qualora il numero di offerte inoltrate è uguale o superiore a 5,

le offerte rispettivamente più bassa e più alta tra quelle valide.

Il

Prezzo medio (Po) è la base di calcolo per i punteggi secondo il

seguente metodo:

In

base ad una distribuzione dei punti, come da grafico riportato di seguito,

definita dal COM con dei parametri (Pmin;

f1; f2; Pmax) sarà assegnata una nota da 1 a 6 che diminuirà

proporzionalmente rispetto al valore Pr dell'offerta di

riferimento calcolata.

Formula:

Pr = P0

Pr = Prezzo di

riferimento Px = Prezzo

offerto

P0 = Prezzo medio di tutte le offerte

f1 = fascia della nota 6 (Pinf e

Psup)

f2 = fascia della nota a scalare (Pmin

e Pmax)

Condizioni

per l'attendibilità dei prezzi f1

= 5% f2 = 15%

Seguivano il

grafico e le formule per il calcolo delle note.

4.1.2. Ora, occorre dare

atto alla deliberataria che il committente non si è sorprendentemente attenuto

ai parametri di calcolo stabiliti negli atti di gara. Emerge infatti dal

rapporto di valutazione che ha utilizzato i fattori f1 (10%) e f2

(30%), anziché f1 (5%) e f2 (15%), ciò che ha di

conseguenza falsato il risultato. Le sei offerte rientrate vanno di conseguenza

rivalutate sulla base dei parametri corretti. Ritenuto che la fattispecie è

sufficientemente chiara e che questo Tribunale dispone di tutti gli elementi

necessari per la nuova decisione, ci si può esimere dal rinviare gli atti alla

stazione appaltante. Si ricorda comunque che l'annullamento di una decisione di

aggiudicazione non ha ripercussioni soltanto inter partes, ma ha anche un

effetto inscindibile su tutti gli offerenti che hanno preso parte alla

procedura di aggiudicazione. Se l'autorità cantonale di ricorso annulla la

decisione di aggiudicazione e corregge un'applicazione contraria al diritto dei

criteri di aggiudicazione da parte dell'ente appaltante, essa deve prendere in

considerazione le offerte di tutti i partecipanti alla procedura di

aggiudicazione, anche quelli che non hanno presentato ricorso (DTF 146 II 276

consid. 6; STA 52.2021.128 del 4 giugno 2021 consid. 1.2.2). Pertanto, anche le offerte delle concorrenti A__________,

B__________, C__________ e R__________, qui non ricorrenti, vengono prese in

considerazione per nuova valutazione.

In conformità con quanto

prescritto alla pos. 224.410 del capitolato d'appalto, i dati determinanti per la valutazione

dell'attendibilità dell'offerta sono i seguenti:

-

Pr = fr. 777'443.58

-

Pinf = Pr

- 5% = fr. 738'571.40

-

Pmin = Pr

- 5% -15% = fr. 621'954.86

-

Psup = Pr

+ 5% = fr. 816'315.75

-

Pmax = Pr

+ 5% + 15% = fr. 932'932.29

Le

note e i punti che le concorrenti ottengono, calcolate mediante interpolazione

lineare, sono:

Nota

Punti

RI 1

1.00

2.83

CO 1

3.21

9.08

A__________

6.00

17.00

B__________

5.83

16.50

C__________

3.74

10.61

R__________

1.00

2.83

4.2. La

ricorrente ha avversato la nota conseguita dall'aggiudicataria in relazione al

criterio del perfezionamento professionale. A mente sua, R__________ G__________

non potrebbe entrare in considerazione ai fini calcolo del punteggio, siccome

legato all'azienda con un contratto valido dal 1° settembre 2016. Non occorre

tuttavia soffermarsi su tale censura ritenuto che, anche attribuendo

all'aggiudicataria la nota 4.75 (= 2.38 punti in luogo di 2.88) per questo

criterio, la classifica finale, nell'ipotesi più favorevole alla ricorrente,

non sarebbe cambiata. La stessa si presenterebbe infatti in questo modo:

Economicità-prezzo

(50%)

Attendibilità

del prezzo (17%)

Referenze

(25%)

Formazione

apprendisti (5%)

Perfezionamento professionale

(3%)

Totale punti

nota

punti

nota

punti

nota

punti

nota

punti

nota

punti

RI 1

6.00

50.00

1.00

2.83

6.00

25.00

4.50

3.75

2.25

1.13

82.71

CO 1

4.99

41.59

3.21

9.08

6.00

25.00

6.00

5.00

4.75

2.38

83.05

A__________

3.79

31.57

6.00

17.00

6.00

25.00

6.00

5.00

2.25

1.13

79.69

B__________

2.59

21.57

5.83

16.50

6.00

25.00

5.25

4.38

4.25

2.13

69.58

C__________

1.79

14.96

3.74

10.61

6.00

25.00

5.50

4.58

5.50

2.75

57.90

R__________

1.00

8.33

1.00

2.83

6.00

25.00

6.00

5.00

6.00

3.00

44.17

Non occorre pertanto esaminare

se vi siano dei motivi di esclusione dell'offerta della ricorrente, né se la

valutazione della stessa in punto al criterio formazione apprendisti sia

corretta, ritenuto che l'insorgente non poteva in ogni caso ambire ad ottenere

la commessa.

5. In esito alle

considerazioni che precedono il ricorso va dunque respinto.

6. L'emanazione del

presente giudizio rende superflua l'evasione dell'istanza volta a concedere

effetto sospensivo all'impugnativa.

7. La tassa di

giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1

LPAmm). Essa rifonderà inoltre alla deliberataria, patrocinata da un avvocato,

un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Non si

assegnano ripetibili al committente che non si è avvalso dell'assistenza di un

legale.

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 4'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a

suo carico. Essa rifonderà inoltre alla CO 1 SA fr. 2'000.- a titolo di

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera