Licenza edilizia. Legittimazione attiva di un'associazione

Incarto n.

52.2022.23

Lugano

17

febbraio 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Sabina Ghidossi

statuendo sul ricorso del 26 gennaio

2022 di

RI

1

contro

la decisione del 22 dicembre 2021 (n. 6367) del

Consiglio di Stato che accoglie il ricorso presentato dall'CO 1 contro la

risoluzione del 23 febbraio 2021 con cui il Municipio di Lugano ha concesso a

RI 1 la licenza edilizia per la posa di un deposito in legno per attrezzi da

giardino (part. __________ di Lugano, sezione Gandria);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. RI 1 è proprietario

di un terreno (part. __________) situato nel comune di Lugano, a Gandria, in

riva al Ceresio (tra il lago ed un sentiero pedonale), in zona delle cantine.

b. Dopo aver

constatato che sul fondo erano stati posati dei manufatti senza autorizzazione

(capanno prefabbricato in legno, un tavolo e panche da giardino, un angolo

barbecue di mattoni e calcestruzzo e relativa recinzione), il 6 settembre

2018, la Divisione edilizia privata di Lugano ha invitato RI 1 a pronunciarsi

in merito rispettivamente a presentare una domanda di costruzione a posteriori.

c. Il 15 ottobre 2020,

RI 1 ha quindi domandato al Municipio la licenza edilizia in sanatoria

(unicamente) per la posa di un prefabbricato in legno (di m 2.30 x 2.30, alto m

2.25) da adibire a deposito da giardino.

d. Nel termine di

pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dell'CO 1.

e. Raccolto l'avviso

favorevole del 4 dicembre 2020 (n. 115660) dei Servizi generali del

Dipartimento del territorio, il 23 febbraio 2021 l'Esecutivo comunale ha

rilasciato il permesso richiesto, dichiarando nel contempo irricevibile l'opposizione

pervenuta, non essendo l'CO 1 contemplata nell'elenco allegato al decreto

esecutivo che designa le organizzazioni legittimate a fare opposizione ai sensi

dell'art. 8 LE del 22 febbraio 1995 (RL 705.150).

B. Con giudizio del 22

dicembre 2021, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dall'CO 1

avverso la predetta risoluzione, che ha annullato. Ha inoltre rinviato gli atti

al Municipio ai sensi del consid. 4 (per richiedere l'inoltro di una domanda di

costruzione a posteriori per altre opere, oltre che per l'adozione di eventuali

misure di ripristino).

Il Governo ha anzitutto

ammesso la legittimazione attiva della ricorrente in base agli art. 8 e 21 della

legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100): pur non essendo

menzionata nell'elenco citato, l'associazione sarebbe infatti costituita da più

di 10 anni e il suo statuto (consultabile sul sito web) le affiderebbe

la difesa dei beni tutelati dalla legge, in particolare la salvaguardia dell'insediamento

di Gandria e del suo territorio.

Nel merito, ha poi

ritenuto che l'autorizzazione per il deposito non potesse essere confermata.

Messa in dubbio la legittimità della zona delle cantine (approvata nel

1993), ha osservato che il manufatto non ossequierebbe comunque né le

disposizioni comunali che disciplinano gli interventi in tale zona (art. 25

delle norme di attuazione del piano regolatore di Gandria; NAPR), né l'art. 24

della legge sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS

700). Il deposito prefabbricato, ha aggiunto, non rispetterebbe neppure la

distanza minima dal bosco, né lo spazio riservato alle acque del lago Ceresio.

Da ultimo (consid. 4) - pur esulando dall'oggetto del contendere - il Governo

ha rilevato come sul fondo fossero state riscontrate altre opere prive d'autorizzazione.

Ha quindi disposto il rinvio degli atti al Municipio, per procedere come

sopraindicato.

C. Contro tale giudizio -

che ha accolto il ricorso dell'associazione e annullato il permesso per il

deposito - RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato e sia ripristinata la licenza edilizia.

Secondo l'insorgente il

gravame dell'CO 1 avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile, già solo

poiché la stessa non è contemplata nell'elenco del citato decreto; ammettere il

contrario equivarrebbe a legittimare l'actio popularis. In ogni caso,

contesta che l'associazione abbia la facoltà di avviare dei contenziosi in

ambito edilizio. In particolare, rimprovera al Consiglio di Stato di non

essersi compiutamente confrontato con il suo statuto, accontentandosi di quello

reperibile in internet (senza verificare se sia attuale, sia stato modificato,

ecc.) e di non aver neppure verificato i poteri di rappresentanza; solleva

inoltre una serie di altri quesiti inerenti all'associazione.

Nel merito contesta infine che il manufatto non sia conforme alle norme

concretamente applicabili, così come invece concluso dal Municipio e dall'Autorità

dipartimentale.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

Ad analoga conclusione perviene la Sezione degli enti locali (SEL). Il

Municipio e l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si rimettono al

giudizio di questo Tribunale, con motivazioni di cui si dirà, nella misura del

necessario, nei considerandi di diritto.

E. a. Con la replica, l'insorgente

si è riconfermato nelle sue conclusioni e domande di giudizio, puntualizzando

che dal profilo della legittimazione attiva (..) l'Associazione stessa sa

benissimo di non essere autorizzata, tant'è che nell'assemblea di __________

del 25 novembre 2021 è stato deciso di richiedere tale legittimazione.

b. In sede di duplica, il Municipio e l'UDC hanno ribadito le loro posizioni. L'CO

1 - rimasta silente per la risposta - ha dal canto suo contestato la replica,

riconfermando quanto esposto in precedenza in questa procedura e

aggiungendo

di sapere benissimo di essere legittimata a ricorrere in

materia edilizia. (..) nella nostra assemblea di novembre si è solo discusso

dell'opportunità o meno di far iscrivere esplicitamente __________ nel testo di

legge allo scopo di evitare in futuro possibili errate interpretazioni (..).

F. Il 2 gennaio

2023 questo Tribunale ha chiesto all'CO 1 di produrre una copia originale dello

statuto vigente al momento della sua costituzione nonché di quello attualmente

in vigore, così come di voler indicare i membri di direzione in carica al

momento dell'inoltro del ricorso davanti al Consiglio di Stato nonché al

Tribunale cantonale amministrativo.

La richiesta - rimasta inascoltata (dopo che la resistente non ha ritirato la

relativa raccomandata) - è stata sollecitata il 25 gennaio 2023. L'Associazione

non vi ha tuttavia dato seguito, lasciando decorrere infruttuosamente il

termine impartito.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

LE. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, personalmente e

direttamente toccato dal giudizio impugnato, di cui è destinatario (art. 21

cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Se l'CO 1 fosse legittimata a ricorrere

davanti al Consiglio di Stato è invece una questione di merito. Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio è reso sulla sola base degli atti all'incarto. Venendo meno al

suo obbligo di collaborazione (art. 26 cpv. 1 LPAmm), l'Associazione resistente

non ha infatti prodotto l'ulteriore documentazione richiesta dal Tribunale.

Considerandi

2.

Qui oggetto di

controversia è unicamente il giudizio (finale) con cui il Governo, entrando nel

merito del gravame dell'CO 1, ha annullato la licenza edilizia rilasciata a RI

1.

per il deposito prefabbricato. Esula per contro dalla presente procedura il

dispositivo - rimasto incontestato - con cui la precedente istanza, agendo di

fatto in veste di autorità di vigilanza (art. 48 cpv. 2 LE), ha rinviato gli

atti al Municipio per verificare la situazione del fondo e l'adozione di

ulteriori provvedimenti (riguardanti segnatamente altre opere), che il

ricorrente potrà peraltro semmai contestare successivamente (cfr. STA

52.2016.197

del 20 febbraio 2018 consid. 1.2.2).

3.

Giusta l'art. 21

cpv. 1 LE, contro le decisioni del Municipio è dato ricorso al Consiglio di

Stato e, contro le decisioni di quest'ultimo, al Tribunale cantonale

amministrativo. Sono legittimati a ricorrere,

prosegue la norma (cpv. 2), l'istante, le persone che hanno fatto opposizione,

il Dipartimento del territorio e, in seconda istanza, il Comune. Per l'art.

8.

cpv. 1 seconda proposizione LE sono pure legittimate a far opposizione le

organizzazioni costituite da almeno 10 anni cui compete, in base agli statuti,

la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge.

In base all'art. 1 del citato decreto,

sono legittimate a ricorrere (recte: a fare opposizione) le

organizzazioni elencate in allegato. Secondo l'art. 3 cpv. 1 del medesimo

decreto, le organizzazioni che adempiono le condizioni dell'art. 8 cpv. 1 LE

sono iscritte, a richiesta, nell'elenco di quelle legittimate a ricorrere (recte:

a fare opposizione). L'iscrizione è

facoltativa e non ha pertanto carattere costitutivo (cfr. STA 52.2019.3 del 13

maggio 2019 consid. 2.2, 52.2017.192 del 19 luglio 2017 consid. 2.2; Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo

1996, n. 951 ad art. 21 LE; Marco Borghi/Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.

7, con nota a piè di pagina n. 193, ad art. 43 LPamm). Determinante ai fini del

riconoscimento della qualità di opponente ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 LE e,

successivamente, di ricorrente, è dunque unicamente se (1) è un'associazione costituita

da almeno 10 anni (2) a cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei

beni tutelati dalla legge.

Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della

legittimazione attiva dev'essere esaminata d'ufficio; la prova delle circostanze

fattuali che la fondano spetta tuttavia all'insorgente (cfr. RDAT I-2001 n. 27

consid. 2.2; STA 52.2016.601 del 6 febbraio 2018 consid. 2.4).

4.

4.1. Nella

fattispecie, l'CO 1 non è menzionata nell'elenco delle organizzazioni

legittimate a fare opposizione allegato al citato decreto del 22 febbraio 1995.

Di principio, ciò non ostacola tuttavia a ritenerla legittimata ad opporsi alla

domanda di costruzione presentata dall'insorgente e, successivamente, a

ricorrere contro la licenza edilizia rilasciata dal Municipio. Come visto, l'iscrizione nel citato elenco è facoltativa e non ha carattere costitutivo.

Da respingere è dunque la censura sollevata sia dal ricorrente sia dal

Municipio.

4.2

Decisiva è unicamente la questione a

sapere se, al momento dell'inoltro dell'opposizione rispettivamente del ricorso

davanti al Governo, l'CO 1 andasse annoverata tra le organizzazioni costituite

da almeno 10 anni, a cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei

beni tutelati dalla legge.

Sennonché davanti alle precedenti istanze

la resistente non ha prodotto né gli statuti vigenti al momento della sua

fondazione, né quelli attualmente in vigore. Al Governo ha unicamente trasmesso

una copia del verbale (non firmato) dell'assemblea di fondazione dell'11

dicembre 2008. Atto dal quale non è tuttavia evidentemente possibile

comprendere se alla stessa competa la salvaguardia dei beni tutelati dalla

legge da almeno 10 anni. Nemmeno lo statuto consultabile sul sito web dell'associazione

a cui si è riferito il Governo permette di sciogliere il quesito. Tanto più

che questi statuti non sono quelli adottati al momento della costituzione dell'associazione,

ma altri approvati nel corso di un'assemblea straordinaria del 2 ottobre 2017

(cfr. ad punto 10). Come eccepisce il ricorrente, non è quindi chiaro se gli

stessi coincidano con quelli risalenti all'anno di fondazione, se e in che

misura siano stati modificati e se siano ancora attuali. A tale carenza non è

stato posto rimedio neppure in questa sede ritenuto che la resistente non ha

dato seguito alle richieste di questo Tribunale, rimanendo del tutto passiva (supra

consid. F).

In queste circostanze, forza è constatare che non è possibile affermare che CO

1.

sia un'associazione costituita da almeno 10 anni a cui compete, in base agli

statuti, la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge. Già solo per questo

motivo - e al di là del fatto che nemmeno dai soli statuti scaricabili dal suo

sito web emerge invero in tutta chiarezza se essa abbia per scopo la

salvaguardia del territorio di Gandria nel contesto di procedure edilizie

(secondo l'art. 3 l'CO 1 si prefigge la conoscenza, la salvaguardia, la

valorizzazione e la promozione dell'insediamento di Gandria e del suo

territorio. Lo scopo, soggiunge però la disposizione, è

perseguito attraverso pubblicazioni, produzioni multimediali, promozione di

eventi e iniziative sociali/culturali) - il ricorso davanti al Governo

avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile.

5.

5.1. Secondo

l'art. 10 LPAmm, gli allegati devono essere scritti in lingua italiana e

firmati dalle parti o dai loro patrocinatori. Il ricorso del 23 marzo 2021 al

Consiglio di Stato è stato inoltrato dall'CO 1, a firma di __________ (presidente)

e __________ (segretario).

5.2

Giusta l'art. 54 del

codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), le persone giuridiche

hanno l'esercizio dei diritti civili tosto che siano costituiti gli organi a

ciò necessari conformemente alla legge ed agli statuti. Esse esercitano i loro

diritti civili per mezzo dei loro organi, i quali sono chiamati ad esprimerne

la volontà (cfr. art. 55 cpv. 1 CC). Nell'ambito di una procedura giudiziaria,

le persone giuridiche agiscono per il tramite degli organi che la

rappresentano. Il potere di rappresentanza degli organi di una persona

giuridica, rispettivamente dei suoi rappresentanti contrattuali, è determinato

dalla sua organizzazione nonché dalle disposizioni speciali relative alla forma

giuridica da essa adottata (cfr. STA 52.2017.192 citata consid. 3.1; Urs Scherrer, in: Jolanta Kren

Kostkiewicz, Stephan Wolf, Marc Amstutz, Roland Fankhauser, OFK-ZGB Kommentar,

IV ed., Zurigo 2021, n. 2 ad art. 55 CC).

5.3

Ai sensi dell'art.

69.

CC, la direzione di un'associazione - che, nella prassi, può assumere anche

altre denominazioni - ha il diritto e il dovere di curarne gli interessi e di

rappresentarla secondo le facoltà concesse dagli statuti. La norma attribuisce

all'organo direttivo il diritto e il dovere di occuparsi della gestione

corrente e di rappresentare l'associazione. Secondo dottrina e giurisprudenza,

per le associazioni non iscritte a registro di commercio (cfr. art. 52 cpv. 2

CC) - qual'è l'Associazione VivaGandria - ciascun

membro della direzione dispone del potere di rappresentanza, a meno che una

limitazione dello stesso sia stata altrimenti resa nota in modo adeguato. Dal

profilo materiale, l'estensione del potere di rappresentanza è comunque

circoscritta a quegli atti (giuridici) che sono conformi allo scopo sociale (cfr.

STA 52.2017.192 citata consid. 3.2 e rimandi).

5.4

L'CO 1, oltre a

non aver prodotto i propri statuti, non ha nemmeno indicato i membri di

direzione in carica al momento dell'inoltro del ricorso davanti al Consiglio di

Stato (cfr. supra consid. F). Come eccepisce il ricorrente, non è dunque

possibile determinare se i predetti (__________ e __________) potevano

rappresentare l'Associazione e inoltrare per conto di quest'ultima il ricorso

contro il permesso rilasciato dal Municipio. Anche da questo profilo non è

quindi possibile affermare che l'impugnativa davanti al Governo fosse

effettivamente ricevibile.

6.

6.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, l'impugnativa in questa sede è

accolta. Nella misura in cui è stato impugnato, il giudizio del Governo è di

conseguenza annullato (dispositivi 1, 2 e 4) e riformato nel senso che il

ricorso del 23 marzo 2021 dell'CO 1 è dichiarato irricevibile.

6.2

Dato l'esito, la

tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) per le due istanze è posta a carico

della resistente. Non si assegnano ripetibili al ricorrente, non patrocinato (art.

49.

cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di

conseguenza, la decisione del 22 dicembre 2021 (n. 6367) del Consiglio di Stato

(disp. n. 1, 2 e 4) è annullata e riformata nel senso che il ricorso del 23

marzo 2021 dell'CO 1 è dichiarato irricevibile.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dell'CO 1 per le due sedi.

All'insorgente va retrocesso l'importo versato a titolo di anticipo. Non si

assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

vicecancelliera