Revoica effetto sospensivo del ricorso contro una decisione di confisca di animali

Incarto n.

52.2022.254

Lugano

14

dicembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 19 agosto

2022 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1,

contro

la risoluzione del 2 agosto 2022 (n. 24) del

presidente del Consiglio di Stato che ha accolto l'istanza provvisionale del

Dipartimento sanità e socialità, Ufficio del veterinario cantonale, volta a revocare

l'effetto sospensivo all'impugnativa interposta dall'insorgente avverso la

decisione del 16 marzo 2022 in materia di confisca di animali;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 svolge da alcuni

anni un'attività amatoriale di allevamento di cani ed è detentrice di svariati

animali, prevalentemente cani per lo più di razza Bulldog inglese. Dando seguito

a delle segnalazioni, il 28 febbraio 2022 l'Ufficio del veterinario cantonale

(UVC) ha esperito un controllo nel suo appartamento a __________ dove ha

rilevato la presenza di quindici cani e un pitone. Ritenendo che le condizioni

di detenzione degli animali non fossero affatto adeguate, l'UVC ha disposto

immediatamente il sequestro cautelativo dei quindici cani e del serpente;

provvedimento confermato con decisione del 2 marzo 2022, rimasta inimpugnata.

Con successiva pronuncia del 16 marzo 2022, l'UVC ha poi disposto la confisca

di dodici dei quindici cani sequestrati (dei tre rimanenti, due sono stati ceduti

a terzi e uno eutanasiato) e del pitone, nonché ha impartito alla detentrice un

divieto di tenuta di animali a tempo indeterminato. Nella propria decisione

l'UVC ha quindi indicato che un eventuale ricorso contro il divieto di tenuta

di animali non avrebbe avuto effetto sospensivo.

Avverso tale pronuncia, segnatamente contro le due misure ordinate, RI 1 ha

interposto ricorso al Consiglio di Stato postulando altresì la restituzione

dell'effetto sospensivo al divieto di tenuta di animali. Contestualmente alla

risposta di causa l'UVC ha formulato una domanda provvisionale tesa a revocare

l'effetto sospensivo del gravame nei confronti della misura di confisca.

B. Con risoluzione del 17

maggio 2022 il presidente del Consiglio di Stato ha respinto la domanda provvisionale

formulata dall'insorgente. Mediante pronuncia del 2 agosto 2022 la medesima

autorità ha invece accolto la richiesta di misure cautelari inoltrata dall'UVC

e, pertanto, ha stabilito che la misura di confisca degli animali fosse

immediatamente esecutiva. Nell'ambito della ponderazione degli interessi in

gioco, il presidente del Governo cantonale ha considerato prevalente

l'interesse pubblico alla tutela degli animali sequestrati, i quali necessiterebbero

di una collocazione definitiva. Ha inoltre ammesso la sussistenza di un

interesse - di natura economica - da parte dello Stato a limitare i costi di

detenzione degli animali, i quali, data la precaria situazione finanziaria in

cui versa la loro detentrice, non potranno essere recuperati presso quest'ultima

e resteranno a carico dell'Ente pubblico. Egli

ha altresì osservato che, impregiudicato il giudizio di merito, si potesse in

specie eccezionalmente considerare che l'esistenza di un'incapacità di

detenzione nel senso inteso dalla legislazione sulla protezione degli animali

da parte di RI 1 apparisse prima facie molto verosimile.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento; essa postula altresì - in via supercautelare - la

concessione dell'effetto sospensivo pendente ricorso. Delle motivazioni a

sostegno del gravame si dirà in seguito.

D. Il 22 agosto 2022

questa Corte ha pertanto ordinato in via supercautelare all'UVC, ex art. 37

cpv. 1 e 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;

RL 165.100), di astenersi dall'adozione di misure di esecuzione della querelata

decisione.

E. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il presidente del Consiglio di Stato, senza

formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'UVC con argomentazioni

di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

F. In sede di

replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle proprie argomentazioni

e domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 8 cpv. 2 della legge di

applicazione alla legge federale sulla protezione degli animali del 10 febbraio

1987 (LALPAn; RL 482.100) e art. 37 cpv. 4 LPAmm. La legittimazione attiva dell'insorgente,

destinataria del provvedimento impugnato e della decisione del presidente del Consiglio di Stato che accoglie la

domanda dell'UVC di revoca dell'effetto sospensivo al ricorso, è data dall'art. 65 cpv. 1 LPAmm. Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 2 LPAmm), è ricevibile in ordine. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori

(art. 25 cpv. 1 LPAmm), conformemente alla prassi di questo Tribunale in

ambito di ricorsi contro decisioni di natura provvisionale (STF 8C_563/2013 del 9 dicembre 2013 consid. 1.3; STA

52.2017.403 del 3 ottobre 2017, 52.2014273 del 14 ottobre 2014; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1c ad art. 21 LPamm).

2. Giusta l'art. 71

LPAmm il ricorso ha effetto sospensivo a meno che la legge o la decisione

impugnata non dispongano altrimenti. Per

principio dunque, il ricorso esplica effetto sospensivo, inibendo l'esecutività

della decisione contro cui è diretto; in deroga a questo principio, la legge o

l'autorità decidente può tuttavia disporre che la decisione sia immediatamente

esecutiva (STA 52.2017.332 del 21 giugno 2017 consid. 6, 52.2014.273 del 14

ottobre 2014). L'effetto sospensivo

esplicato per legge dal ricorso può essere revocato tramite l'adozione da parte

del presidente dell'autorità adita o del giudice delegato all'istruzione della

causa, d'ufficio o su istanza di parte, di una corrispondente misura cautelare

volta ad evitare che interessi pubblici o privati vengano irrimediabilmente

pregiudicati dai ritardi provocati dalla procedura d'impugnazione (art. 37 cpv.

1 e 2 LPAmm; RDAT I-1999 n. 47 consid. 2b, II-1996 n. 10 consid. 3, I-1992 N.

18 e relativi riferimenti, a valere inoltre per le ulteriori enunciazioni che

seguono; cfr. inoltre Ruth Herzog/Michel

Daum, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 2020, ad art. 68 n. 31 e segg.; Alfred Kölz/Isabelle Häner,

Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurigo 1998, n. da

650; Benoît Bovay, Procédure

administrative, II ed., Berna 2015, pag. 577 seg.). Il presidente del Consiglio di Stato, rispettivamente del Tribunale

cantonale amministrativo o il giudice delegato sono chiamati in questo

caso a ponderare gli interessi contrapposti, stabilendo a quale delle parti in

lite appaia più giustificato far sopportare gli inconvenienti derivanti dalla

durata del procedimento ed i rischi necessariamente connessi all'incertezza dell'esito

finale. Nell'ambito di questa valutazione essi devono evitare di anticipare il

giudizio di merito, permettendo l'instaurazione di situazioni di fatto

irreversibili o comunque difficilmente modificabili, e che per questo stesso

motivo possono tener conto del probabile esito della lite solo quando non

sussistono dubbi circa lo stesso (cfr. giurisprudenza e dottrina testé citata).

Infine la decisione sulla revoca dell'effetto sospensivo, oltre ad essere un

giudizio d'apparenza, è il frutto dell'esercizio del potere d'apprezzamento

dell'autorità decidente, chiamata a soppesare nel concreto caso i contrapposti

interessi pubblici e privati; l'esecutività immediata si giustifica quando

l'interesse pubblico ad una sollecita attuazione delle decisioni prevale sull'interesse

dell'amministrato a che le decisioni non

esplichino effetti prima della loro crescita in giudicato formale (Borghi/Corti, op. cit., ad art. 47, n. 2). La ponderazione degli

interessi contrapposti va effettuata sulla base di una valutazione prima

facie degli elementi di giudizio noti (DTF 117 V 191 consid. 2b, 110 V 45 consid. 5b, 106 Ib

116 consid. 2a; GAAC 61.77 consid. 3a; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen

im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in RDS 1997 II 332 e

seg.). Il presidente del

Consiglio di Stato, chiamato a statuire su una domanda di revoca dell'effetto

sospensivo ad un ricorso fruisce in linea di massima di pieno potere cognitivo.

Il potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo, nell'ambito di

impugnative proposte contro decisioni che accolgono o respingono simili

domande, è invece circoscritto alla violazione del diritto, in particolare

sotto il profilo dell'abuso di potere. Da questo profilo, esso deve in

particolare limitarsi a verificare che la decisione, mediante la quale il

presidente del Governo respinge o accoglie la domanda di revoca dell'effetto

sospensivo previsto dalla legge, non discenda da una ponderazione degli

interessi contrapposti insostenibile, in quanto fondata su considerazioni estranee

alla materia, sprovvista di giustificazioni oggettive o altrimenti lesiva dei

principi fondamentali del diritto amministrativo.

3. 3.1. La

ricorrente, che contesta i provvedimenti adottati nei suoi confronti e per i quali

la procedura ricorsuale di merito è tutt'ora pendente presso l'Esecutivo

cantonale, sostiene che non siano in specie dati i presupposti per revocare

l'effetto sospensivo previsto ex lege al suo ricorso. Anzitutto essa rileva

che la decisione del presidente del Consiglio di Stato permette di fatto

all'UVC di cedere immediatamente gli animali per cui essa perderebbe

definitivamente la proprietà degli stessi, situazione difficilmente riparabile

e che renderebbe di fatto vana un'eventuale decisione di accoglimento nel

merito. Contesta poi che vi siano in specie interessi pubblici preponderanti

che giustifichino la misura provvisionale. Il benessere degli animali infatti

sarebbe già garantito dalla misura di sequestro, tutt'ora in essere. Sostiene

inoltre che l'interesse economico dello Stato a limitare i costi di detenzione sia

secondario rispetto a quello privato al mantenimento della proprietà sui suoi

animali, diritto superiore di rango costituzionale, la cui importanza prescinde

d'altronde da qualunque valutazione economica o affettiva del bene in esame.

Osserva poi che i costi di detenzione vengono solo anticipati dall'ente

pubblico, il quale li porrà poi a carico della ricorrente, e che, in caso di

accoglimento nel merito per contro, tali oneri saranno comunque sopportati

dalla collettività, per cui non vi è nessun interesse ad evitare dei disborsi

transitori che saranno comunque prima o poi recuperati o sopportati dallo

Stato.

Il suo interesse privato sarebbe invece preminente. Oltre alla tutela della sua

proprietà, essa sostiene di avere un interesse affettivo nei confronti dei suoi

animali, a cui essa tiene molto e di cui si sarebbe sempre occupata con

dedizione, nonché un chiaro interesse economico visto che alcuni degli

esemplari di Bulldog inglese sequestrati dispongono di pedigree e hanno quindi

un rilevante valore di mercato (due cuccioli inoltre sarebbero già stati

venduti a terzi prima del sequestro).

La ricorrente lamenta poi che l'Esecutivo cantonale abbia ritenuto molto

verosimile che essa si trovi nell'incapacità di detenere. Contesta che le

condizioni di cura rilevate durante il controllo del 28 febbraio 2022 fossero

usuali; come esposto nell'ambito del ricorso di merito, a causa di una serie di

difficoltà, in particolare un infortunio alla caviglia avvenuto l'estate 2021,

essa aveva incaricato della cura dei suoi cani per qualche giorno un suo

conoscente, il quale tuttavia non avrebbe onorato gli impegni presi. Detentrice

di cani da molti anni e allevatrice amatoriale, essa non avrebbe d'altra parte

mai interessato l'autorità, per cui ritiene che la prognosi sull'esito

ricorsuale di merito sia tutt'altro che certa. Eccepisce infine che la

concessione dell'effetto sospensivo al suo gravame non determinerebbe alcun

pregiudizio irreparabile.

3.2. La decisione con cui l'UVC ha ordinato, contestualmente al divieto di

tenuta di animali a tempo indeterminato, la confisca degli animali

dell'insorgente non è un provvedimento di natura cautelare poiché essa non

inibisce soltanto transitoriamente il diritto della ricorrente di disporre dei

suoi animali, come in caso di sequestro cautelativo, ma lo sopprime in via

definitiva, sottraendoli in modo irreversibile alla loro proprietaria. Una

confisca, pertanto, può essere presa in considerazione se l'autorità

competente, dopo attento esame, giunge alla conclusione che il proprietario non

sarà in grado di prendersi cura adeguatamente dell'animale neanche in futuro

(cfr. STF 2C_122/2019 del 6 giugno 2019 consid. 4.3). Il ricorso contro tale

decisione pertanto aveva ex lege effetto sospensivo (art. 71 LPAmm), il

quale tuttavia, su istanza dell'UVC, è stato revocato mediante specifica misura

cautelare adottata dal presidente del Consiglio di Stato con la decisione qui

impugnata.

Ora, va anzitutto considerato che, come giustamente lamenta l'insorgente, in

specie la revoca dell'effetto sospensivo alla confisca degli animali può

provocare all'insorgente un pregiudizio irreparabile poiché gli animali

potrebbero essere nel frattempo ceduti, ciò che non solo le impedirebbe di

rientrarne in possesso ma anche di disporne in altro modo. Si tratta dunque di

stabilire se il Consiglio di Stato abbia correttamente individuato un

preminente interesse pubblico che giustifichi l'immediata esecutività di una

misura incisiva come la confisca, che causa in sostanza una situazione di fatto

irreversibile per la ricorrente.

In concreto, non può essere seguito il Governo cantonale laddove sostiene che

vi sia in specie un preminente interesse pubblico alla tutela del benessere

degli animali e meglio alla loro collocazione in via definitiva al di fuori di

una struttura per la detenzione temporanea degli stessi. Seppur vero che

soluzioni transitorie mantenute per lunghi periodi non sono ideali per il

benessere degli animali, si deve ad ogni modo considerare che gli stessi sono stati

posti sotto sequestro presso la Società Protezione Animali di Bellinzona (SPAB)

e pertanto collocati in una struttura scelta dall'UVC, la quale garantisce già

delle condizioni di detenzione adeguate (cfr. in questo senso STF 2C_320/2019

del 12 luglio 2019 consid. 2.3.1 in fine). La ricorrente per contro ha un

rilevante interesse personale a rimanere proprietaria dei suoi animali fino a quando non sarà presa una

decisione definitiva sul divieto di tenuta a tempo indeterminato e sulla

confisca, interesse che in caso di immediata esecuzione della misura (in parte pare

già avvenuta, cfr. risposta del 4 ottobre 2022 dell'UVC, pag. 2 e 3 e

suo doc. 1) verrebbe irrimediabilmente pregiudicato. L'interesse pubblico al

benessere degli animali, che come visto è già sufficientemente garantito dal

sequestro, non può pertanto dirsi preminente rispetto a quello privato

dell'insorgente, segnatamente al suo diritto costituzionale alla garanzia della

proprietà (art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), e giustificare dunque che la confisca venga

eseguita prima della decisione di merito.

Per quanto concerne invece l'interesse economico dello Stato a contenere i

costi di custodia e di cura degli animali durante il sequestro, va considerato

che sia l'art. 24 cpv. 1 LPAn, sia l'art. 7 cpv. 2 LALPAn prevedono che tali

oneri siano posti a carico del detentore. Ora, la situazione finanziaria della

ricorrente è caratterizzata da un'importante esposizione debitoria attestata da

molteplici procedure esecutive, in buona parte nei confronti di enti pubblici e

alcune delle quali conclusesi con il rilascio di attestati di carenza beni. È

pertanto poco probabile che RI 1 possa rimborsare tali importi, che superano ormai

Fatti

i fr. 40'000.-, benché essa si sia detta disposta a farvi fronte anche con

l'aiuto di terze persone. Tuttavia, se da una parte vi è dunque il rischio,

ancorché molto concreto, di non recuperare quanto anticipato a tale titolo, ciò

non giustifica di privare - in via provvisionale - immediatamente e

irreversibilmente la ricorrente della proprietà dei suoi animali. L'insolvenza

dell'insorgente, se del caso, potrà essere presa in considerazione al fine di avvalorare

la legittimità del provvedimento di confisca, ma non permette - già a questo

stadio - di instaurare una situazione di fatto irreversibile. I costi di

detenzione degli animali d'altronde, possono essere limitati in altro modo, ad

esempio tramite cessione diretta da parte del proprietario, che potrà così

quantomeno diminuire i costi a suo carico; ciò che d'altronde è già avvenuto in

parte atteso che, dopo il sequestro, l'insorgente si è detta disposta a trovare

persone che adottassero i suoi cani e ha ceduto la proprietà di cinque di

questi (cfr. doc. 15).

Nemmeno il probabile esito della causa di merito, permette in specie di

giungere a diversa conclusione. Ora, gli addebiti mossi nei confronti della

ricorrente sono diversi e di una certa rilevanza. Da una parte infatti vi sono

le gravi lacune nella gestione e cura degli animali riscontrate durante il

controllo del 28 febbraio 2022, che la ricorrente di per sé non contesta benché

sostenga si trattasse di una situazione del tutto eccezionale. Vi sono poi le possibili

violazioni riferite all'allevamento dei cani di razza Bulldog, segnatamente

l'assenza di autorizzazione per l'esercizio di tale attività (in occasione del

sopralluogo vi erano 15 cani, cfr. art. 101 dell'ordinanza sulla protezione

degli animali del 23 aprile 2008; OPAn; RS 455.1) e la questione riferita alla

loro riproduzione, e meglio alla concentrazione di aggravi ereditari che

causano caratteristiche fisiche negli animali che possono comportare una

sofferenza degli stessi (problematica che l'ordinanza dell'USAV sulla protezione

degli animali nell'allevamento del 4 dicembre 2014 [RS 455.102.4] si prefigge

appunto di scongiurare vietando o limitando l'allevamento di questi animali).

Seppur la situazione rivesta sicuramente una certa gravità e anche considerando

che difficilmente alla ricorrente potranno essere restituiti tutti i cani,

l'esito non appare del tutto scontato; quantomeno non si può escludere - ciò

che a questo stadio basta - che le problematiche dell'insorgente siano

piuttosto legate all'allevamento o ad ogni modo alla detenzione di un numero

troppo elevato di animali, per cui non si può a priori completamente escludere

che, nel rispetto del principio di proporzionalità, si potrebbe giustificare l'applicazione

nei suoi confronti di misure meno incisive rispetto a quelle adottate relative alla

confisca di tutti i suoi animali e all'interdizione totale di detenzione di

animali a tempo indeterminato.

Per le ragioni appena esposte dunque la valutazione operata dal presidente del Consiglio

di Stato non risulta sostenibile; un'attenta ponderazione degli interessi in

gioco avrebbe dovuto spingere la precedente autorità di giudizio a dare maggior

peso all'interesse privato dell'insorgente al mantenimento della sua proprietà

sugli animali sequestrati, perlomeno fintanto che non verrà accertato,

nell'ambito della decisione di merito, se essa sarà in grado in futuro di

occuparsi confacentemente dei suoi animali o almeno di una parte di questi.

4. 4.1. Stante

quanto precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata.

4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia (art. 47

LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, rappresentata da

un legale, un'adeguata indennità a titolo di

ripetibili per questa sede (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza la

decisione provvisionale del 2 agosto 2022 (n. 24) del presidente del Consiglio

di Stato è annullata.

Considerandi

2.

Non si preleva tassa di giustizia, alla

ricorrente va restituito l'importo di fr. 1'000.-. Lo Stato del Cantone

Ticino rifonderà all'insorgente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

.

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera