Tassa base sui rifiuti - assoggettamento di un'attività economica con sede presso uno studio legale

Incarto n.

52.2022.263

Lugano

6

febbraio 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

cancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo sul ricorso del 26 agosto

2022 del

RI

1,

rappresentato

dal suo RA 1

contro

la decisione del 6 luglio 2022 (n. 3363) del

Consiglio di Stato che ha accolto l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la

risoluzione del 22 settembre 2021 del Comune di __________ in materia di

tassa raccolta rifiuti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 21 ottobre 2020 la

Sezione servizi pubblici del RA 1 ha emesso a carico della CO 1, società con

sede presso lo studio legale dove il suo amministratore unico esercita la

professione forense, una fattura riguardante la tassa base per il sevizio di

raccolta e di smaltimento dei rifiuti per l'anno 2019, dell'importo di fr.

86.15 (IVA inclusa), riferita all'attività economica da questa svolta a __________.

Con decisione del 22 settembre 2021 l'Esecutivo comunale ha respinto il reclamo

inoltrato dalla suddetta società contro la tassazione in parola.

B. Con giudizio del 6

luglio 2022 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dalla

contribuente contro quest'ultima decisione municipale. Richiamato il quadro

giuridico applicabile, il Governo cantonale ha considerato che la CO 1 è una

società di servizio che opera esclusivamente tramite internet, non dispone di

uffici propri e conta unicamente due dipendenti, i quali svolgono la loro

attività musicale dal proprio domicilio. Ha pertanto ritenuto che non svolgendo

attività di tipo amministrativo, la società non produrrebbe rifiuti.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia, il RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento con contestuale conferma della decisione di

tassazione da esso emessa. Esso contesta, in estrema sintesi, che CO 1 non

svolga attività suscettibile di creare rifiuti.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone CO 1 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in

seguito.

A identica conclusione perviene il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni.

E. In sede di replica e

di duplica, le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle proprie

contrapposte tesi e domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10

marzo 1987; LOC; RL 181.100). La tempestività del ricorso (art. 68 cpv.

1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

165.100) e la legittimazione a ricorrere del Comune (art. 209 lett. b LOC),

sono certe, per cui il gravame è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla

base degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. La tassa

per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso

particolare imposto al privato per

una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio

pubblico (DTF 111 Ia 326 in: RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto

poggiare su una legge in senso formale e ossequiare inoltre i principi della

copertura dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di

utilizzazione) e della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la

terminologia comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la

qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118

Ia 320 segg. consid. 3, 4b e 4c, 111 Ia 326 consid. 7). La fissazione della

tassa in rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato

all'art. 8 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101) e il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost.

(RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia

Costituzione federale del 1874; RU 1 1).

2.2. Il finanziamento dello smaltimento dei

rifiuti urbani è regolato all'art. 32a della legge federale sulla

protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01). Questa norma concretizza

il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel

contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del

Consiglio federale concernente la modifica della legge federale sulla

protezione delle acque del 4 settembre 1996, FF 1996 IV 1041, 1060).

In passato il Tribunale federale ha

costantemente considerato che il prelievo dei costi concernenti il

trattamento dei rifiuti urbani non doveva avvenire tuttavia in applicazione

diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb, essendo necessaria una

regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente

Fatti

i Comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il Ticino)

godevano di un certo margine di decisione. In particolare, sempre secondo

l'Alta Corte, in questo ambito il principio della causalità non poteva essere

interpretato nel senso che fosse lecita solo una ripartizione dei costi

proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile

interpretazione avrebbe in pratica obbligato gli enti pubblici ad introdurre la

cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non aveva inteso

limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia

politicamente così discussa (cfr. RDAT I-1996 n. 51 e 52). Ne aveva pertanto

concluso che i Cantoni rispettivamente i Comuni godevano di una notevole

libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione

dei rifiuti, fermo restando il rispetto di quanto disposto dall'art. 2 LPAmb,

nonché del principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio

(ibidem).

In tempi più recenti il Tribunale federale ha tuttavia rivisto la propria

giurisprudenza in materia, prendendo in parte le distanze dai principi testé

esposti. Esso ha precisato che il fatto di istituire delle tasse forfettarie

per le economie domestiche vìola l'art. 32a LPAmb, in quanto,

contrariamente a quanto disposto da quest'ultima norma, un simile sistema

contributivo non tiene debitamente conto del quantitativo di rifiuti prodotto

dai singoli utenti e sarebbe inoltre

sprovvisto di qualsiasi effetto incitativo. In effetti, secondo i giudici

di Losanna, in questo modo due economie domestiche

composte dal medesimo numero di persone, ma che producono una quantità di

rifiuti differente, si troverebbero a pagare la medesima tassa, fatto, questo

non costituisce un incentivo a ridurre la quantità di scarti consegnati. Analogo

discorso vale anche per le tasse forfettarie prelevate presso le ditte e le

residenze secondarie (DTF 137 I 257, consid. 6).

3. 3.1. Nel Cantone

Ticino, la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani è regolata, dal

1° gennaio 2006, dalla legge cantonale di applicazione della legge federale

sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100) e dal

relativo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPAmb; RL

831.110). La legislazione ticinese affida ai Comuni la competenza di

organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). Essi, soggiunge l'art. 18 LALPAmb, coprono

le spese della gestione dei rifiuti urbani mediante il prelievo di:

(a) tasse per i costi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e di raccolta e

smaltimento dei rifiuti riciclabili o ingombranti e per gli altri costi fissi,

determinate in funzione del detentore (tassa base);

(b) tasse per i costi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani combustibili non

riciclabili, determinate in funzione del quantitativo dei rifiuti prodotti e

prelevate mediante la vendita dei sacchi della spazzatura (tassa sul

quantitativo);

(c) altre tasse causali definite conformemente all'art. 18c LALPAmb.

L'ammontare delle tasse incassate deve di principio corrispondere a quello

delle spese sostenute; nei casi in cui a consuntivo risultassero delle

eccedenze o dei disavanzi, entro un anno dalla relativa approvazione l'importo

delle tasse dev'essere conseguentemente ridotto o aumentato (art. 18 cpv. 3 LALPAmb).

Per quanto qui di interesse, l'art. 18a LALPAmb stabilisce che la tassa base

serve a finanziare i costi fissi di gestione (cpv. 1). Le persone fisiche e

giuridiche residenti o aventi sede nel Comune sono assoggettate alla tassa

indipendentemente dalla frequenza o dall'intensità con le quali esse fruiscono

dei servizi comunali (cpv. 2). Per le persone giuridiche l'ammontare della

tassa è determinato in funzione dell'attività svolta e/o delle categorie di

rifiuti prodotte (cpv. 4).

3.2. Nel Comune di __________ il servizio di nettezza urbana è regolamentato

dal Regolamento comunale sulla gestione dei rifiuti del 17 giugno 1991 (RGR)

approvato dall'allora Dipartimento dell'interno il 3 gennaio 1992. Secondo

questa normativa il servizio è organizzato dal Comune e si applica a tutto

territorio comunale (art. 2 RGR); la consegna dei rifiuti è di principio

obbligatoria (art. 3 cpv. 1 RGR). Per quanto attiene al finanziamento del

medesimo, l'art. 16 RGR istituisce il prelievo di una tassa base, di una tassa

per gli scarti vegetali, una tassa per gli ingombranti e di una tassa

proporzionale alla quantità dei rifiuti prodotta (cpv. 1). L'importo delle

singole tasse d'uso è stabilito annualmente dal Municipio, mediante ordinanza,

nell'ambito degli importi minimi e massimi stabiliti dalle norme seguenti,

tenuto conto dei costi a carico del Comune sulla base del consuntivo del

servizio dell'anno precedente e del preventivo per l'anno in corso (art. 16

cpv. 2 RGR). Il debitore delle tasse d'uso annuali è il singolo utente e cioè l'economia

domestica (domiciliata o dimorante) e/o il titolare dell'attività economica;

per le residenze secondarie (usufruite dal proprietario oppure locate a terzi)

il debitore della tassa è il proprietario (art. 16 cpv. 3 RGR).

La tassa base è destinata al finanziamento dei costi fissi di gestione e

segnatamente quelli amministrativi e del personale (lett. a), di informazione e

sensibilizzazione (lett.b), di raccolta dei rifiuti solidi urbani e delle

raccolte separate (lett.c), di investimento (lett. d) e di altri costi per i

quali non è determinabile un nesso causale con i quantitativi di rifiuti

prodotti (art. 16 cpv. 1 RGR).

L'art. 16a cpv. 2 RGR sancisce le categorie di contribuenti e le forchette

all'interno delle quali il RA 1 deve stabilire le tasse base annuali. Mediante

ordinanza del 16 gennaio 2020 l'Esecutivo comunale ha fissato le tasse base per

il servizio di raccolta rifiuti per l'anno 2019. Per quanto qui di interesse,

per gli uffici e studi professionali (comprese le amministrazioni pubbliche),

negozi e commerci la tassa base è stabilita sulla base della superficie, e

meglio in fr. 1.- al mq, data una tassa minima di fr. 80.-.

4. 4.1. Come

accennato in narrativa, il Comune ricorrente sostiene che CO 1 svolga a tutti

gli effetti un'attività economica atta a generare potenzialmente rifiuti e

pertanto debba partecipare al finanziamento per il relativo servizio comunale.

Eccepisce preliminarmente che il fatto che l'attività della resistente verrebbe

svolta unicamente tramite internet non risulta per nulla comprovato. Lamenta

poi che il Governo cantonale non abbia spiegato cosa vada inteso per attività

amministrativa - che la società in parola non svolgerebbe - e per quale

ragione solo in presenza di questo tipo di attività vi sarebbe una produzione

di rifiuti. Sostiene ad ogni modo che, visto lo scopo sociale indicato a

registro di commercio, e meglio l'organizzazione e la promozione di spettacoli

d'intrattenimento e di artisti, nonché la consulenza in tale ambito, la resistente

genera almeno rifiuti di tipo cartaceo derivanti dalla corrispondenza con

soggetti terzi, dalle ordinarie pratiche amministrative con le Autorità

comunali e cantonali, da materiale pubblicitario e promozionale e dalla

gestione concreta della società (ad esempio per le comunicazioni agli

azionisti), nonché scarti di cancelleria o simili.

L'Autorità comunale ritiene infine che anche l'ammontare della tassa meriti

tutela: l'importo di fr. 80.- (più IVA) corrisponde infatti alla tassa minima e

risulta proporzionato rispetto ai vantaggi che la resistente trae dal servizio

comunale in parola.

Da parte sua CO 1 afferma che la società non ha mai avuto uffici propri nel

Comune di __________ e che l'attività viene svolta mediante computer portatili

e internet, per cui non vi sarebbe alcuna produzione di rifiuti. Lo studio

legale dell'amministratore unico della resistente, presso il quale la società

ha sede, paga d'altronde regolarmente la tassa base annua sui rifiuti.

4.2. Come esposto in precedenza la tassa per

il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione.

La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di

raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità

(art. 2 e 32a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.2.). Quando un servizio

pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 14 RGR), la giurisprudenza

ha più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza

il servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di

produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non

tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla

possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997

n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente è tenuto a mantenere efficiente,

sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo

utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento

a evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione

di questi (RDAF 2000 1 284 s. consid. 4b con riferimenti; STA 52.2017.327 del

12 giugno 2019 consid. 4.2). Ciò non significa tuttavia che il legislatore

possa fissare le condizioni di imposizione facendo capo a criteri che nulla

rilevano circa la commisurazione della quantità (potenziale) di rifiuti

prodotta, né riguardo all'idoneità dell'attività esercitata di produrre scarti.

Presupposto fondamentale per poter prelevare una tassa di questo genere è infatti

l'esistenza di un'attività suscettibile di produrre rifiuti (STA 52.2017.327

del 12 giugno 2019 consid. 4.2, 52.2009.462 del 9 giugno 2010 consid. 3.2).

4.3. Nel caso in esame la CO 1 non contesta di essere stata e di essere

tutt'ora attiva nell'ambito dell'organizzazione di spettacoli d'intrattenimento,

della promozione degli stessi e di artisti, nonché della consulenza in tali

settori. La società pertanto è operativa e l'attività svolta, contrariamente a

quanto sostenuto dall'Autorità precedente, è senz'altro suscettibile di

generare spazzatura. Benché la resistente

operi - a suo dire - tramite internet, lo svolgimento effettivo di un'attività

economica comporta sempre la produzione di almeno un minimo quantitativo di

rifiuti, anche quando si tratta dell'offerta di servizi e non di merci. Così

come in qualunque ufficio, oltre alla spazzatura ordinaria che

normalmente ogni persona fisica genera anche sul posto di lavoro (e nello

specifico vi è comunque un amministratore unico che gestisce la società), verranno prodotti prevalentemente scarti

cartacei, materiali di cancelleria o simili che devono essere smaltiti facendo

capo al servizio pubblico. In questo senso è

significativo che la CO 1 dispone di un numero IDI, indicazione utile a

individuare un contribuente di una tassa d'utilizzazione come quella in esame,

atteso che le imprese ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. c della legge federale

sul numero d'identificazione delle imprese del 18 giugno 2010 (LIDI; RS 431.03)

includono tutte le entità giuridiche (o anche solo delle unità) che sono in

contatto con l'amministrazione per via della loro attività economica e che, di

conseguenza, ricevono quantomeno della corrispondenza (cfr. pure art. 3 lett. b

dell'ordinanza sulla prevenzione e lo smaltimento dei rifiuti del 4 dicembre

2015; OPSR; RS 814.600). Non solo dall'Autorità comunale ma anche da quelle

cantonali (ad esempio per quanto attiene all'iscrizione a registro di commercio,

agli oneri sociali e assicurativi per i dipendenti e, trattandosi in specie di

una società di capitali, alle dichiarazioni fiscali; cfr. doc. F) e federali

(ad esempio per l'iscrizione nel registro delle imprese). La produzione di

spazzatura deriva altresì dai rapporti con altri privati con cui la società

entra per forza in contatto per via della sua attività economica: oltre a

corrispondenza come pubblicità, è inevitabile che vengano generati scarti

cartacei, di cancelleria e affini nella gestione delle relazioni con i clienti

dei servizi offerti (contratti e fatturazioni) e fornitori di vario genere (in

particolare per l'organizzazione di spettacoli), nonché della contabilità

obbligatoria che la società deve tenere. In tali circostanze non può pertanto

essere seguito il Consiglio di Stato laddove sostiene che la CO 1 non

svolgerebbe alcuna attività di tipo amministrativo. Dal momento che essa è

operativa, la gestione corrente dei propri affari e della struttura societaria

porta - quantomeno potenzialmente - alla creazione di rifiuti.

Non permette di giungere a diversa conclusione il fatto che la società ha e

aveva due dipendenti che non lavorano dalla sede societaria. Dalle

dichiarazioni della resistente emerge infatti che i due lavoratori, invero

figli dell'amministratore unico e entrambi noti musicisti, svolgerebbero dai

loro rispettivi domicili la propria attività musicale (cfr. risposta del 6

ottobre 2022 pag. 2 e ricorso al consiglio di Stato del 25 ottobre 2021 pag.

2); non risulta per contro che questi si occupino della gestione della società.

Atteso che la resistente nemmeno sostiene di avere avuto una sede operativa

altrove, l'amministrazione della stessa, per quanto limitata, avveniva di fatto

- nel 2019 - presso i locali siti in Via __________ a __________, da dove

l'amministratore unico della società gestiva l'attività.

Per quanto modesta dunque vi è di fatto una materiale produzione di rifiuti che

esula da quella generata dallo studio legale presso il quale la società ha sede

e alla quale si aggiunge. Un'attività economica viene d'altronde tassata dal

momento che, quantomeno potenzialmente, è suscettibile di generare rifiuti e

ciò anche se la stessa è esercitata a titolo indipendente a partire da un

domicilio per il quale viene pagata la relativa tassa anche per l'economia

domestica (cfr. STF 2C_677/2010 del 2 marzo 2011 consid. 3).

Irrilevante è poi l'assenza di uffici propri o di locali della medesima

esclusivamente adibiti all'esercizio dell'attività aziendale, questione che

attiene piuttosto al metodo di calcolo della tassa e non all'assoggettamento. Conformemente

al principio di causalità di cui all'art. 32a cpv. 1 LPAmb, questo

particolare tipo di tassa d'utilizzazione non è diretta contro le persone

fisiche e giuridiche in quanto tali, ma la sua imposizione dipende

dall'appartenenza di quest'ultime a una economia domestica oppure

dall'esercizio da parte loro di una determinata attività economica,

suscettibile di produrre rifiuti. Seppur vero che la regolamentazione comunale,

quantomeno per la categoria di contribuenti qui in esame, stabilisca che

l'ammontare della tassa dev'essere calcolato in funzione della metratura dei

locali a disposizione dell'impresa (cfr. art. 16a cpv. 2 lett. c RGR), data ad

ogni modo una tassa minima, ciò non significa che l'assoggettamento di

un'attività economica, che come visto può produrre rifiuti, venga meno solo

perché la sede societaria coincide con quella di un'altra attività economica (o

eventualmente di un'economia domestica). Decisiva ai fini dell'imposizione

risulta infatti unicamente la circostanza, data in questo caso, che presso il

citato recapito a Locarno, CO 1 svolge un'attività aziendale effettiva e che la

medesima è potenzialmente atta a generare degli scarti che devono essere

obbligatoriamente smaltiti attraverso il servizio offerto dal Comune (cfr. pro

multis STA 52.2019.447 del 24 gennaio 2023 consid. 4.3), motivo per cui

essa deve partecipare al finanziamento di quest'ultimo.

5. Merita infine

tutela l'importo del tributo che è stato posto a carico della resistente.

Anzitutto l'ammontare della tassa base qui avversata s'inscrive all'interno

della forchetta stabilita dal legislatore comunale (art. 16a cpv. 2 RGR). L'Autorità

comunale ha poi tenuto debitamente conto del fatto che l'attività economica in

parola venga svolta a partire dagli uffici dello studio legale

dell'amministratore unico, ponendo infatti a carico della contribuente

l'importo minimo previsto per la tassa base. Considerato infine che il

querelato tributo serve non solo a coprire i costi derivanti dall'uso effettivo

da parte dell'utenza, ma pure a garantire il finanziamento di un servizio

pubblico obbligatorio e permanente che contribuisce al mantenimento

dell'ordine, della pulizia e dell'igiene all'interno del comprensorio comunale,

si deve considerare che la somma richiesta, di fr. 80.- (più IVA) per l'anno

2019, non può essere ritenuta manifestamente sproporzionata rispetto ai

vantaggi economici e giuridici di cui beneficia la contribuente, come pure al

suo interesse per la prestazione fornitale dall'Ente pubblico. Ragione per la

quale il principio di equivalenza appare, in concreto, rispettato.

6. 6.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto,

annullando la risoluzione governativa impugnata e ripristinando la decisione

del 22 settembre 2021 del RI 1 in materia di imposizione della tassa base per

la raccolta dei rifiuti per l'anno 2019.

6.2. Dato l'esito, la

tassa di giustizia è posta a carico di CO 1, in quanto soccombente (art. 47

cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili al Comune ricorrente, che non è

patrocinato da un legale e non essendone ad ogni modo dati i presupposti (art.

49 LPAmm; cfr. pro multis: STA 52.2019.233 del 12 settembre 2019 consid.

4.2 52.2019.286 del 20 settembre 2019 consid. 5.2).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione

del 6 luglio 2022 (n. 3363) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. la decisione

del 22 settembre 2021 del RI 1 che pone a carico della CO 1 la tassa base per

il servizio di raccolta rifiuti per il 2019 è confermata.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 800.- è posta a carico della resistente. Al RI 1 va restituito

l'importo di fr. 800.- versato a titolo di anticipo delle presunte spese

processuali. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La cancelliera