Ordine di ripristino di un fondo fuori zona edificabile e incluso nel PUC-PEIP

Incarto n.

52.2022.279

Lugano

22

marzo 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 13 settembre

2022 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 13 luglio 2022 (n. 3560) del Consiglio

di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente contro la risoluzione del

9 marzo 2022 con cui il Municipio di Maggia ha ordinato il ripristino del

fondo __________ di quel Comune, Sezione Moghegno;

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. RI 1 è proprietaria del

fondo __________ a Maggia, Sezione di Moghegno, in località __________, fuori

zona edificabile e incluso nel comprensorio del piano di utilizzazione

cantonale dei paesaggi con edifici ed impianti protetti (PUC-PEIP; cfr. tavola

comprensoriale n. 2.2 – Valle Maggia), approvato

dal Gran Consiglio con decreto legislativo dell'11 maggio 2010 (BU 27/2010 del 14 maggio 2010, pag.

174), rispettivamente - per le

modifiche apportate - con decreto legislativo del 28 giugno 2012 (BU

28/2012 del 3 luglio 2012, pag. 270 segg.). Sul fondo sono rilevati due edifici

rustici di 54 m2 e di 12 m2. La ristrutturazione del

primo, classificato come edificio meritevole di conservazione nella categoria

1a dell'inventario comunale degli edifici situati fuori zona edificabile

(IEFZE) è oggetto di una procedura ricorsuale che viene evasa separatamente con

giudizio odierno di questo Tribunale (inc. n. 52.2022.146).

B. a. Il 26 marzo 2021, RI 1 ha

domandato al Municipio di Maggia la licenza edilizia in sanatoria per alcune

opere esterne realizzate abusivamente a partire dal 2010: trattasi di un locale

attrezzi, nel quale è integrato un caminetto/grill, un lavandino e due muri di

contenimento.

b. La domanda di

costruzione, regolarmente pubblicata, ha suscitato l'opposizione dei Servizi

generali del Dipartimento del territorio che, con avviso cantonale (n. 117807)

del 22 novembre 2021, hanno ritenuto i diversi manufatti contrari alle norme di

attuazione del PUC-PEIP (NAPUC-PEIP), poiché estranei all'architettura rurale

tradizionale, oltre che deturpanti. Hanno inoltre rilevato che le opere in

oggetto non potrebbero nemmeno essere autorizzate in applicazione dell'art. 24

e segg. della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno

1979 (LPT; RS 700).

c. Fatto proprio tale

avviso, il 30 novembre 2021 il Municipio ha quindi negato il permesso di

costruzione. La risoluzione è cresciuta in giudicato incontestata. Il 10

febbraio 2022 l'Esecutivo comunale ha emanato un divieto d'uso del locale

adibito a deposito, fino al ripristino di una situazione conforme al diritto.

Anche questo ordine non è stato impugnato.

C. Raccolto l'avviso

dipartimentale esatto dall'art. 47 del regolamento di applicazione della legge

edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), il 9 marzo 2022 il Municipio di

Maggia ha ordinato alla proprietaria di demolire i muri, l'edificio accessorio,

il caminetto e il lavandino e di risistemare il terreno come in origine, con

ripristino a verde dell'area degli interventi, il tutto entro il 31 agosto 2022

e accompagnato dalle usuali comminatorie di rito.

D. Con giudizio del 13 luglio

2022 (n. 403), il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1

avverso il suddetto ordine di demolizione, che ha confermato.

Disattesa la richiesta

di esperire un sopralluogo e ritenuta assodata la violazione materiale,

sfociata nel diniego del permesso, ha considerato adeguato, proporzionato e di

facile attuazione l'esecuzione del provvedimento municipale. L'interesse

pubblico al ripristino di una situazione conforme al diritto sarebbe preminente

di fronte all'interesse privato della proprietaria a mantenere le opere

abusivamente erette. Né vi sarebbe la possibilità di adottare altri

provvedimenti meno incisivi. La precedente istanza ha inoltre respinto la

censura relativa alla violazione del principio della buona fede della

ricorrente e ha escluso che vi fossero gli estremi per appellarsi ad una parità

di trattamento nell'illegalità.

E. a. Contro il predetto

giudizio governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme all'ordine municipale. In

sunto, essa rimprovera all'Autorità inferiore di non aver valutato l'entità e

la natura delle opere, che potrebbero sorgere anche in zona agricola. Ricorda

che sono state costruite oltre dieci anni orsono, in perfetta buona fede. Nella

zona sorgerebbero peraltro innumerevoli costruzioni accessorie e muri simili a

quelli da essa eretti. Non vi sarebbe nemmeno un interesse pubblico

preponderante alla demolizione dei manufatti. Considera inoltre di potersi

appellare al principio dell'uguaglianza nell'illegalità perché il Municipio

avrebbe per anni tollerato numerose altre situazioni di abusi: il sopralluogo

negato dall'Autorità inferiore avrebbe permesso di dimostrare proprio questa

prassi illegale. Ribadisce pertanto la richiesta di assunzione di questa prova anche

dinanzi a questo Tribunale.

b. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari

osservazioni.

L'Ufficio delle

domande di costruzione (UDC) chiede di respingere il ricorso e di confermare il

giudizio governativo. A identica conclusione perviene il Municipio.

c. Con la replica e le

dupliche, le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande di

giudizio.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione attiva

dell'insorgente sono certe (art. 21 cpv. 1 e 45 della legge edilizia cantonale

del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100). Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;

RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.

25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni

emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Come si vedrà il

sopralluogo richiesto dalla ricorrente non appare suscettibile, a una

valutazione anticipata, di apportare elementi determinanti per il giudizio. In

questo senso anche il rifiuto da parte del Governo di assumere tale prova non

presta il fianco a critica.

Considerandi

2.

2.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la demolizione

o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti

edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime

e senza importanza per l'interesse pubblico. L'adozione di un provvedimento di

ripristino presuppone dunque l'esistenza di una violazione materiale del

diritto concretamente applicabile, ovvero di una difformità non sanabile

mediante il rilascio di un permesso di costruzione a posteriori. L'accertamento

dell'esistenza e dei limiti della violazione va di regola esperito nell'ambito

di una procedura edilizia in sanatoria. Conformemente al principio di economia

processuale e al divieto di formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere

da tale accertamento quando la violazione materiale è già stata precedentemente

acclarata, oppure quando il contrasto insanabile con il diritto materiale è

palese e incontestabile (cfr. STA 52.2017.331 del 22 ottobre 2018

consid. 2.1, 52.2016.430 del 20

dicembre 2018 consid. 3.1, 52.2015.27 del 25 aprile 2017 consid. 3.1; Adelio

Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 1264 ad art. 43 LE).

2.2

Di regola, l'autorità che ha

accertato la violazione materiale di un'opera edilizia nell'ambito di un

procedimento sfociato in un diniego del

permesso cresciuto in giudicato non è tenuta a riesaminare la legalità

dell'opera nell'ambito di una procedura di demolizione. La decisione è di principio vincolante (cfr. Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen unter

besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Zurigo 1999, pag. 111 e

segg.; BVR 1994 pag. 431 consid. 2). Questa regola trova tuttavia un'eccezione

quando siano fatte valere modifiche di fatto o di diritto rilevanti,

suscettibili - con buona probabilità - di legalizzare l'opera mediante

l'inoltro di un'istanza di riesame rispettivamente l'avvio di una nuova

procedura volta al rilascio del permesso (cfr. STF 1A.178/1992 del 15 ottobre

1993, pubbl. in: ZBl 95/1994 pag. 81 segg. consid. 2f;

Ruoss Fierz, op. cit., pag. 114;

BVR 1994 pag. 431 segg. consid. 3; cfr. anche sul diritto al riesame delle

decisioni: STA 52.2010.91 del 13 agosto 2010 consid. 2.3-2.6).

2.3

L'ordine di demolire un'opera edificata senza

permesso e per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è di

regola contrario al principio di proporzionalità. Si può prescindere dal

provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo

irrilevante da quanto autorizzato, quando la demoli-zione non persegue scopi

d'interesse pubblico, oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede

che la costruzione fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto non

ostino importanti interessi pubblici (cfr.

DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio

2020.

consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2).

La proporzionalità dell'ordine di demolizione o ripristino impartito va

verificata comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della situazione

conforme al diritto comporta per l'astretto e, d'altro lato, i vantaggi che ne

deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini (cfr. fra le tante, STA 52.2017.634 del 28 aprile 2021 consid.

3.2.). Chi pone l'autorità di

fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi ch'essa si preoccupi

maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto che

degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr. DTF 132 II 21

consid. 6.4; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.1).

3.

3.1. Come

ricordato in narrativa, nella fattispecie l'esistenza di una violazione del

diritto materiale è già stata accertata con la decisione del 30 novembre 2021

con cui il Municipio ha rifiutato la licenza edilizia per le diverse opere di

sistemazione esterna, cresciuta in giudicato. Da questo profilo, non risultando

- neppure la ricorrente lo pretende - che il dinniego del permesso sia (stato)

frutto di un'applicazione del diritto manifestamente errata, nulla osta

all'adozione di un provvedimento di ripristino.

3.2

Dai piani e dalle

fotografie agli atti emerge che gli interventi intrapresi non sono affatto di

trascurabile importanza, già solo per la loro rilevanza e il loro impatto sul

territorio (un primo muro di contenimento lungo circa 9 m, alto da 50 a 150 cm,

un secondo di circa 3 m, alto fino a 60 cm, un locale attrezzi di circa 7 m2,

nel quale sono integrati esternamente il caminetto/grill e il lavandino). Essi si pongono in chiaro contrasto con le

disposizioni applicabili agli interventi fuori delle zone edificabili, e in

particolare con le norme del PUC-PEIP che disciplinano le opere di sistemazione

esterna nelle adiacenze di edifici meritevoli di conservazione, finalizzate alla

conservazione e al recupero del paesaggio agricolo tradizionale caratteristico

(art. 15.8.1 NAPUC-PEIP). I

manufatti risultano estranei all'architettura rurale tradizionale e sono

esplicitamente vietati dall'ordinamento cui sottostanno (nuovo deposito, nuovi

muri e terrazzamenti: art. 15.8.4 NAPUC-PEIP; grill e caminetti: art.

15.13

NAPUC-PEIP; modifica dell'andamento e delle caratteristiche naturali del

terreno esistente: art. 15.8.1 NAPUC-PEIP). A differenza di quanto afferma

l'insorgente, alla demolizione delle opere e al ripristino dello stato naturale

del terreno sussiste quindi un chiaro interesse pubblico (cfr. DTF 136 II 359

consid. 9; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.2). Una tale misura,

a cui non risulta opporsi alcun ostacolo di natura tecnica (nemmeno la

ricorrente lo adduce), s'avvera inoltre come l'unica soluzione idonea e

necessaria per ristabilire una situazione di legalità. L'interesse pubblico a

eliminare le opere in oggetto, di dimensioni e conformazione tutt'altro che

trascurabili, ubicate fuori zona edificabile, prevale dunque chiaramente

sull'interesse privato del ricorrente a conservarle per ragioni economiche o di

comodità (sulla possibilità di utilizzare costruzioni già esistenti per il

ricovero comune di attrezzi per la manutenzione dei fondi cfr. STA 52.2018.331 del

16.

settembre 2019 consid. 3.2.). Nulla può d'altronde dedurre l'insorgente dal

tempo trascorso dall'esecuzione dei lavori, avvenuti poco più di dieci anni or

sono, per cui nemmeno il limite trentennale di perenzione di recente deciso dal

legislatore federale, che peraltro deve ancora essere concretizzato a livello

legislativo in vista della sua applicazione concreta, non è stato

manifestamente raggiunto.

3.3

Dal profilo della proporzionalità si può

senz'altro attribuire un peso accresciuto all'interesse pubblico al ripristino

di una situazione conforme al diritto, piuttosto che agli inconvenienti che

potrebbero derivare alla proprietaria, che ha di fatto posto l'autorità di

fronte al fatto compiuto. Invano essa invoca il principio della buona fede:

infatti, per costante giurisprudenza, il

cittadino - anche se non assistito da un legale - deve essere a conoscenza del

fatto che l'edificazione di un fondo con opere rilevanti dal profilo della

polizia delle costruzioni, soprattutto se interessano il territorio al di fuori

della zona edificabile, è soggetta a permesso, e l'autorizzazione comunale a

costruire in questo caso è pure subordinata all'approvazione della competente

autorità cantonale, secondo l'art. 25 cpv. 2 della legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), norma che

costituisce una regola procedurale fondamentale ai fini del rispetto del

principio della separazione del territorio edificabile da quello non

edificabile (cfr. STF 1C_709/2020 del 24 agosto 2021 consid. 4.2.2 con

ulteriori riferimenti).

3.4

Nemmeno il

principio di parità di trattamento (nell'illegalità) giova alla ricorrente.

Anzitutto, l'insorgente non porta nessun esempio concreto, né sostanzia in

alcun altro modo i pretesi abusi edilizi compiuti con il benestare delle

Autorità. Essa si limita a sostenere in modo generico che vi sarebbe una prassi

illegale costante, ribadendo che un sopralluogo la potrebbe dimostrare.

Ora, la circostanza

che la legge non sia eventualmente stata applicata o che non lo sia stata

correttamente in uno o più casi non dimostra ancora l'esistenza di una prassi

difforme dalla legge, dalla quale l'autorità non intenderebbe discostarsi. In

ogni caso, tale situazione non conferisce di massima all'interessato che si

trova nella medesima situazione un diritto di essere anch'egli trattato

diversamente da quanto prevede la legge (cfr. DTF 126 V 390 consid. 6a; STA

52.2008.414

del 15 gennaio 2009 consid. 5). Trattandosi di costruzioni fuori

della zona edificabile, gli interessi pubblici a una corretta applicazione

delle disposizioni centrali del diritto federale (relative al fuori zona

edificabile) quali sono quelle applicabili nella fattispecie, prevarrebbero in

ogni caso su un'eventuale parità di trattamento nell'illegalità (cfr. DTF 116

Ib 228 consid. 4; STF 1C_300/2021 dell'8 febbraio 2023 consid. 4.2, 1C_106/2017

del 31 maggio 2017 consid. 5.2, 1C_89/2009 dell'11 giugno 2009 consid. 4.2 in

Dispositivo

RtiD II-2009 n. 39). Per questi motivi non mette(va) quindi conto di esperire

il sopralluogo e in seconda battuta di richiamare la documentazione di non

meglio precisate procedure edilizie che avrebbero confermato la pretesa prassi

illegale dell'autorità comunale.

3.5. In conclusione, come rettamente stabilito dalle

precedenti istanze, il controverso ordine di demolizione risulta giustificato e

proporzionato e, in particolare, necessario per ripristinare una situazione

conforme al diritto, al cui rispetto sussiste un importante interesse pubblico

(cfr. STF 1C_215/2014 dell'11 dicembre 2014 consid. 3.6). Per quanto un tale

provvedimento comporti un'inevitabile perdita di valori patrimoniali, non si

può ignorare che la proprietaria ha agito a proprio rischio, sapendo o comunque

dovendo sapere dell'illegalità dei suoi investimenti (cfr. DTF 136 II 359

consid. 9 e rinvii).

4. 4.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

4.2. Dato l'esito, la

tassa di giustizia (art. 47 LPAmm) segue la soccombenza. Non si assegnano

ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

2. La tassa di giustizia

di fr. 1'800.-, già anticipata, rimane a carico della ricorrente. Non si

assegnano ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera