Dipendenti pubblici. Pretese salariali. Buona fede

Incarto n.

52.2022.339

Lugano

9

novembre 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 17 ottobre

2022 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 13 settembre 2022 (n. 4453) del

Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile la sua istanza del 24

dicembre 2021 in materia di rivalutazione della carriera salariale;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 ha ottenuto un

diploma di sarta da donna nel 1978 e un diploma di maestra di sartoria nel

1981. A partire dagli anni '80, la stessa ha svolto alcune esperienze di

insegnamento nelle scuole comunali e in quelle maggiori, nonché in scuole

private con sede nel Cantone.

Dopo aver conseguito il certificato di abilitazione all'insegnamento nella

scuola media per la materia di tecnica dell'abbigliamento, nell'anno scolastico

2001/2002, RI 1 ha svolto per la prima volta un anno di lavoro come docente

alle dipendenze del Cantone nella scuola media di __________, con collocamento

nella classe di stipendio 26, al minimo (anziché in classe 28) in applicazione

dell'art. 7 cpv. 3 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei

docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255).

Fino all'anno

scolastico 2006/2007 la docente non ha più svolto attività d'insegnamento per

il Cantone. In quell'anno le è stato assegnato un incarico limitato come

docente di tecnica dell'abbigliamento nelle scuole medie di __________ e __________

ed è stata inserita in classe 27, al minimo. L'incarico è stato rinnovato

l'anno successivo, con collocamento in classe 28, al minimo. Dal 2008/2009 RI 1

ha ottenuto la nomina nelle scuole medie.

B. A partire dal 1° settembre

2018, con il passaggio alla nuova scala salariale a seguito dell'entrata in

vigore della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello

Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), alla

docente è stata attribuita la classe 8 con 8 aumenti. Il 5 giugno 2019 le è

inoltre stato riconosciuto uno scatto supplementare secondo il modello

retributivo precedente con effetto retroattivo al 1° settembre 2018, in

applicazione dell'art. 41 cpv. 5 LStip, passando quindi in classe 8 con 9

aumenti.

C. Il 10 aprile 2020, la

docente, su sua richiesta, è stata posta al beneficio del prepensionamento a

decorrere dal 1° settembre 2020.

D. Con scritto del 27

giugno 2020, il sindacato SSP/VPOD Regione Ticino ha chiesto alla Sezione

amministrativa del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport

(DECS) di ricalcolare le carriere salariali di alcuni docenti cantonali,

tra cui RI 1, per gli ultimi 5 anni e di rivalutare lo stipendio per il

futuro. Essi sarebbero stati penalizzati a inizio carriera a causa di una

riduzione dello stipendio del 3%, introdotta dall'Autorità di nomina quale

misura di risparmio, e avrebbero così subito un ritardo di una classe salariale.

E. Il 2 giugno 2021 la

Sezione amministrativa ha risposto alla richiesta del sindacato. Per quanto

attiene a RI 1, ha precisato che la stessa non ha subito alcuna trattenuta del

3%, bensì è stata assunta in classe 27 al minimo anziché nelle classi 28-30

previste per la funzione di docente SP senza titolo specifico allora

ricoperta.

F. Dopo aver

ottenuto dalla Sezione amministrativa i dettagli concernenti le condizioni di

assunzione e l'evoluzione della sua carriera, con scritto del 24 dicembre 2021 RI

1, sempre per il tramite del suo rappresentante, ha chiesto alla Sezione

amministrativa che a partire dalla sua nomina nel 2008/2009 le sia riconosciuta

la sua esperienza lavorativa precedente all'assunzione per le scuole cantonali,

e meglio:

-

da settembre 1981 ad agosto 1982

presso la scuola di __________ e nelle classi terze di scuola maggiore di __________,

__________ e __________ __________;

-

da settembre 1982 ad agosto 1984

presso la scuola elementare di __________ e la scuola elementare di __________;

-

da settembre 2000 ad agosto 2001

presso Istituto __________ a __________.

G. Con decisione del 13

settembre 2022 il Consiglio di Stato ha dichiarato l'istanza irricevibile.

Premesso che la docente non ha mai contestato le risoluzioni concernenti la

definizione del suo stipendio, ha concluso che non fossero dati gli estremi per

entrare nel merito di una domanda di riesame. In particolare, non vi sarebbe

una modifica notevole delle circostanze dopo l'emanazione della decisione né la

docente avrebbe addotto fatti e mezzi di prova importanti che non conosceva o

di cui non poteva prevalersi a tempo debito. D'altro canto la richiesta, a

fronte della decisione di pensionamento con effetto al 1° settembre 2020,

sarebbe tardiva se non già contraria al principio della buona fede, ponendosi

in evidente contrasto con l'atteggiamento di totale inazione durante la

carriera professionale.

H. Contro la predetta

decisione RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone

l'annullamento. Domanda il ricalcolo della carriera senza la riduzione di

due classi effettuata nel 2001/2002, con il corretto inserimento nella nuova

scala salariale e relativo riconoscimento del numero di aumenti e il

conseguente versamento della differenza salariale maturata non coperta da

prescrizione, tenuto conto della richiesta di ricalcolo della carriera del 27

giugno 2020. Innanzitutto sostiene che la sua istanza era ricevibile. Nel

merito, ritiene di essere stata a torto penalizzata al momento dell'assunzione

del 2001/2002, rispettivamente nel 2006/2007. Vista la sua esperienza

professionale, la riduzione di stipendio era ingiustificata. In ogni caso, se

anche si volesse considerare corretta l'applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip,

alla docente avrebbero dovuto essere garantiti gli annuali aumenti di stipendio

in concomitanza con questa misura.

Fatti

I. All'accoglimento

del gravame si oppone l'Autorità di nomina, che ribadisce i motivi a fondamento

della propria decisione. Contesta che la ricorrente possa rimettere in

discussione decisioni mai contestate prima d'ora, addirittura dopo la fine

della sua attività lavorativa. Vi si opporrebbe la sicurezza del diritto. In

ogni caso, lo stipendio iniziale dell'insorgente è stato fissato correttamente

applicando l'art. 7 cpv. 3 vLStip. Al momento della sua assunzione, la docente

era infatti alla prima esperienza lavorativa nel settore dell'insegnamento

medio. Il Governo osserva inoltre che nessuna richiesta è mai stata posta

dall'insorgente prima del ricorso in relazione alla mancata concessione

dell'aumento salariale durante il periodo di applicazione dell'art. 7 cpv. 3

vLStip.

J. Con la replica e

la duplica le parti confermano le proprie tesi, con motivi di cui si dirà, per

quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 2 LStip in combinazione

con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e

dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del

ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del

24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1

LPAmm).

1.2. La ricorrente chiede il ricalcolo della sua carriera senza la

riduzione di due classi salariali effettuata nel 2001/2002.

In prima battuta tuttavia,

una volta informata dalla Sezione amministrativa dei dettagli relativi alla sua

retribuzione dall'assunzione in avanti, l'insorgente ha richiesto formalmente

il riconoscimento della sua esperienza lavorativa (maturata dal 1981 al 1984 e

nell'anno scolastico 2000/2001) a partire dalla nomina del 2008/2009.

Nulla è stato per contro avanzato in relazione al trattamento iniziale nel

2001/2002 o alla riassunzione nel 2006/2007 e in particolare alla riduzione

dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3 vLStip. L'odierna richiesta

costituisce quindi una nuova domanda e come tale è irricevibile (art. 70 cpv. 2

LPAmm).

Medesima conclusione

si impone in relazione alla censura tendente al riconoscimento dello scatto

annuale nei primi due anni di lavoro, proposta per la prima volta con il

ricorso.

1.3. Con questa precisazione, il gravame in quanto ricevibile, può

essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La

fattispecie emerge in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione

prodotta dalle parti.

Considerandi

2.

Il fatto che il

dipendente abbia accettato condizioni salariali contrarie ai principi

costituzionali o lesive di norme imperative e insorga a eccepirne

l'illegittimità soltanto in un secondo momento, non è contrario alle regole

della buona fede (STF 8C_639/2013 del 30 luglio 2014 consid. 6.1 con

riferimenti, STA 52.2019.115 del 6 novembre 2019 consid. 3.2, 52.2012.273 del

16.

settembre 2014 consid. 1.2 e rimandi alla giurisprudenza). Non si può ragionevolmente esigere che il

dipendente, prima ancora di iniziare a lavorare, insorga contro l'una o l'altra

delle condizioni della decisione di assunzione (STA 52.2012.273 citata

consid. 1.2).

D'altra parte, il semplice fatto di tardare ad agire in giustizia non

costituisce un abuso di diritto (DTF 138 I 232 consid. 6.4). Entro i limiti

della prescrizione, la perenzione del diritto di agire del creditore che ha

tardato a reclamare la sua pretesa deve essere ammessa con riserva in caso di

circostanze eccezionali. Occorre in questo senso che oltre al passare del tempo

si manifestino circostanze che facciano apparire l'esercizio del diritto

irrimediabilmente in contraddizione con l'inazione precedente del creditore e

quindi come contrarie alle regole della buona fede. Simili evenienze vanno

ammesse quando il silenzio del dipendente permettere di concludere con certezza

a una rinuncia a far valere i suoi diritti o quando la sua inazione ha causato

inconvenienti per il datore di lavoro (DTF 125 I 14 consid. 3g, STF 8C_639/2013

citata consid. 7.1 con riferimenti). Inconvenienti di ordine puramente

amministrativo non giustificano la perenzione del diritto del dipendente a

vedere riconosciute proprie legittime pretese (STF 8C_639/2013 citata consid.

7.2).

3.

3.1. Secondo

l'art. 7 cpv. 1 vLStip, applicabile al

momento dell'assunzione della docente, lo stipendio iniziale è fissato all'atto

di nomina e corrisponde al minimo della classe prevista per la rispettiva

funzione. L'art. 7 cpv. 3 vLStip conferisce inoltre al Consiglio di Stato la

facoltà di stabilire per due anni al massimo, nel caso di candidati di giovane

età, con scarsa esperienza o previsti per compiti che richiedono un periodo di

introduzione, uno stipendio fino a

due classi inferiore rispetto a quello minimo previsto per la funzione. Lo scopo di questa disposizione è

quello di adeguare lo stipendio iniziale di

queste categorie di dipendenti alle minori prestazioni lavorative che

essi sono in grado di fornire soprattutto per mancanza d'esperienza (cfr.

messaggio del Consiglio di Stato n. 3202 del 30 giugno 1987 concernente la

modifica della legge sugli stipendi e relativo rapporto della commissione della

gestione del 22 ottobre 1987, in RVGC 1987, vol.

1, pag. 446; STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008 consid. 4.1, 53.2000.2 del 22

maggio 2000 consid. 2, 53.1999.3 del 12 maggio 2000 consid. 4.1.).

3.2

D'altro canto, l'art. 7 cpv. 2 vLStip consente al Consiglio di Stato di

stabilire uno stipendio iniziale maggiore, quando ciò è giustificato da

circostanze speciali, come l'esercizio di una funzione analoga in un altro

posto, preparazione speciale, capacità e condizioni particolari. In queste

ipotesi, rimesse all'apprezzamento dell'autorità di nomina, il maggior

stipendio iniziale è di regola stabilito sotto forma di concessione di un certo

numero di aumenti annuali di stipendio.

4.

Nel caso

concreto, il 24 dicembre 2021 la ricorrente ha inoltrato al Consiglio di Stato

un'istanza tendente al ricalcolo della sua carriera, chiedendo di

riconoscerle l'esperienza lavorativa precedente all'entrata in servizio, a

partire dall'anno scolastico 2008/2009 in cui ha ottenuto la nomina con

l'inserimento in classe 28 al minimo. Il Governo ha dichiarato l'istanza

inammissibile.

4.1

In primo luogo occorre premettere che l'insorgente, con la sua richiesta

iniziale, non ha posto una domanda ben motivata e circostanziata. Essa sembra infatti

tesa al riconoscimento di aumenti all'interno della classe 28 al momento della

nomina, in funzione dell'esperienza pregressa (art. 7 cpv. 2 vLStip). Solo con

il ricorso e nell'ambito di una (nuova) domanda, l'insorgente adduce che

sarebbe stata a torto penalizzata al momento dell'assunzione nel 2001 per

un'illecita riduzione dello stipendio fondata sull'art. 7 cpv. 3 vLStip,

inapplicabile al suo caso. Sostiene infatti che non poteva essere considerata docente

senza esperienza.

L'istanza del 24 dicembre 2021 può essere interpretata alla luce delle

argomentazioni di ricorso, con la precisazione che l'auspicato ricalcolo della

carriera potrà semmai avvenire solo con effetto a partire dall'anno scolastico

2008/2009, così come inizialmente postulato.

4.2

Ora, l'attribuzione di due classi in meno rispetto allo stipendio

stabilito dall'ordinamento dei dipendenti senza valide ragioni comporterebbe

una lesione non trascurabile del diritto dell'insorgente a una corretta

retribuzione, con ripercussioni sull'arco dell'intera carriera. Una domanda

tendente a sanare la situazione contraria al diritto meriterebbe pertanto di

principio essere esaminata anche se non è stata eccepita immediatamente dalla

ricorrente. Conformemente alla giurisprudenza sopra ricordata, all'insorgente

può infatti essere scusato di non aver impugnato le condizioni salariali al

momento dell'assunzione, peraltro limitata a un anno scolastico. Tuttavia, non

si può fare a meno di rilevare che l'insorgente, nei suoi quattordici anni di

carriera, non ha mai chiesto una rivalutazione della sua posizione. La stessa

ha atteso la fine della sua attività lavorativa per farsi avanti e rimettere in

discussione la retribuzione accettata in costanza del rapporto di impiego. A

ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto l'atteggiamento della ricorrente

contrario al principio della buona fede e di ostacolo a un riesame delle

condizioni di assunzione. Nel caso di specie, dalla passività della docente il

datore di lavoro è legittimato a dedurre la rinuncia a rivendicare eventuali

pretese derivanti dalle condizioni salariali stabilite al momento

dell'assunzione. La decisione con cui l'autorità di nomina ha dichiarato

l'istanza irricevibile merita pertanto tutela. Già per questo motivo, il

ricorso va respinto nella misura della sua ricevibilità.

5.

Il gravame non

avrebbe avuto successo nemmeno nel merito. All'epoca della sua assunzione nel

2001, l'insorgente aveva ottenuto da un anno l'abilitazione all'insegnamento

per la scuola media. Benché si sia diplomata come sarta e maestra di sartoria

tra la fine degli anni settanta e primi anni ottanta, dal suo curriculum non

emerge un'esperienza nell'insegnamento tanto solida e assidua da far apparire lesiva

del diritto la decisione del Governo di attribuirle la classe 26 (invece della

28) in applicazione dell'art. 7 cpv. 3 vLStip. Basti pensare che l'esperienza vantata

dalla medesima nella sua istanza del 24 dicembre 2021 si limita a tre anni di

insegnamento nelle scuole elementari e maggiori (dal 1981 al 1984) e a un anno

di lavoro svolto sedici anni dopo (dal 2000 al 2001) in una scuola privata. Medesima

conclusione va tratta per quanto attiene alle condizioni di assunzione nel

2006/2007, quando l'insorgente è stata inserita in classe 27. Nei cinque anni

precedenti la stessa non ha infatti più svolto alcuna attività presso le scuole

medie cantonali, mentre l'esperienza che sostiene di aver svolto presso la

scuola __________ di __________ non è stata documentata.

6.

La tassa di

giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv.

1.

LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Nella misura

in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;

RS 173.100) se il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1

lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF) oppure se si pone una questione di

diritto di importanza fondamentale (art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è

dato ricorso sussidiario in materia costituzionale entro lo stesso termine

(art. 113 e segg. LTF).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La vicecancelliera