Licenza edilizia per la ristrutturazione e l'ampliamento di uno stabile di appartamenti

Incarto n.

52.2022.383

Lugano

29 gennaio 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

cancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 22 novembre

2022 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 19 ottobre 2022 (n. 5029) del

Consiglio di Stato che accoglie, in quanto ricevibili, i ricorsi di CO 2 e di

CO 1 e __________ contro la risoluzione del 25 maggio 2021 con cui il

Municipio di Mendrisio ha rilasciato al ricorrente la licenza edilizia per

ristrutturare e ampliare uno stabile d'appartamenti nel nucleo (part. __________);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. Nel nucleo storico di

Mendrisio, soggetto a piano particolareggiato, in via __________, vi è uno

stabile con una corte interna (part. __________), essenzialmente strutturato su

tre piani (con 6 appartamenti) e un sottotetto, appartenente alla categoria del

restauro parziale conservativo.

ESTRATTO PIANO PARTICOLAREGGIATO CENTRO

STORICO

b. Il 22 ottobre 2020 RI 1 ha chiesto al Municipio la licenza edilizia per

ristrutturare e sopraelevare il predetto stabile, da destinare a 9

appartamenti. Il progetto prevede in particolare di riorganizzare degli spazi

interni e di innalzare i corpi dell'edificio (rendendo abitabile anche il

sottotetto). Saranno anche rifatti il tetto e l'intonaco, sostituiti i

serramenti, posati nuovi impianti tecnici ed eliminate alcune aggiunte

posticce.

c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione

dei proprietari del fondo dirimpettaio CO 2 (part. __________, PPP __________ e

__________) e CO 1 (PPP __________ e __________).

d. La domanda è stata successivamente adattata e completata con della

documentazione, che è stata poi trasmessa anche agli opponenti insieme alle

osservazioni dell'istante.

e. Preso atto delle ulteriori osservazioni delle parti e richiamato l'avviso

cantonale favorevole (n. 115635) - integrato dai preavvisi favorevoli dell'Ufficio

della natura e del paesaggio e dell'Ufficio dei beni culturali (visto il

perimetro di rispetto che ingloba il complesso dei beni culturali all'interno

del nucleo storico) - il 25 maggio 2021 il Municipio ha quindi rilasciato la

licenza edilizia richiesta, subordinata ad alcune condizioni, evadendo nel

contempo tutte le opposizioni pervenute.

B. Con giudizio del 19

ottobre 2022, il Consiglio di Stato ha accolto, in quanto ricevibili, i ricorsi

interposti da (a) CO 2 e da (b) CO 1 insieme a __________ contro la predetta

risoluzione, che ha annullato.

Premesso che il secondo gravame era ricevibile unicamente in quanto presentato

da CO 1 (già opponente solo a titolo individuale), in sintesi, il Governo ha

poi disatteso delle censure formali relative al diritto di essere sentito e

alla completezza della domanda. Nel merito, ha invece ritenuto che il progetto

si ponesse in contrasto con l'art. 6 delle norme di attuazione del piano

particolareggiato del centro storico (NAPPCS). In particolare, ha considerato

che l'innalzamento dell'edificio per ricavare al posto del sottotetto (solaio)

un quarto piano abitabile non fosse sorretto da esigenze funzionali, in

quanto non oggettivamente necessario ai fini di un'ulteriore utilizzazione dell'edificio,

ritenendo insostenibile l'interpretazione data dal Municipio al concetto di

natura indeterminata di reali esigenze di uso e di abitabilità degli edifici.

C. RI 1 impugna ora la

predetta pronuncia davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che

sia annullata e che sia ripristinata la licenza edilizia rilasciatagli dal

Municipio.

Ripercorsi i fatti, il ricorrente censura essenzialmente l'interpretazione e

applicazione scorretta e restrittiva data dal Governo all'art. 6 NAPPCS,

fondandosi su concetti non prescritti e giurisprudenza inconferente. Nega in

particolare che la norma comunale richieda che l'ampliamento sia dettato da

esigenze tecniche o funzionali. La sopraelevazione, aggiunge, adempirebbe al

contrario tutti i requisiti effettivamente posti dall'art. 6 NAPPCS, come

concluso dal Municipio secondo la propria prassi. Il giudizio impugnato sarebbe

quindi lesivo dell'autonomia comunale.

D. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale. Il

Municipio chiede che il gravame sia accolto, mentre i vicini già opponenti che

sia respinto; delle loro diverse motivazioni si dirà, per quanto necessario, in

appresso.

E. Con la replica e le

dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive tesi e

domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e

direttamente toccato dal giudizio impugnato di cui è destinatario (art. 21 cpv.

Considerandi

2.

LE e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). L'impugnativa, tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2

Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

La situazione dei luoghi e dell'oggetto del contendere emerge in modo

sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. A una

valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rinvii), il sopralluogo

sollecitato dalle parti e le altre prove offerte dal ricorrente (richiamo dal

Municipio di tutti gli incarti edilizi riferiti ad aumenti di volumetria e dei

rapporti della commissione del nucleo storico) non appaiono idonei a portare

ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.

2.

NAPPCS

2.1

Il comprensorio del centro storico di Mendrisio è soggetto a un piano

particolareggiato, approvato dal Governo con risoluzione (n. 5773) del 6 luglio

1993.

e successivamente oggetto di alcuni complementi e aggiornamenti. Il PPCS,

composto da un piano grafico e dalle relative norme d'attuazione, mira a

conservare le tracce materiali delle strutture che hanno contrassegnato gli

edifici nel corso dei secoli (cfr. art. 1 lett. b NAPPCS). Esso individua

segnatamente quattro categorie d'intervento per gli edifici principali, rette

dagli art. 5 segg. NAPPCS: il restauro integrale (RI), il restauro parziale

conservativo (RPC), il restauro parziale di tipo 1 (RP1) e il restauro parziale

di tipo 2 (RP2).

In particolare, in base all'art. 6 NAPPCS il restauro parziale conservativo

(RPC) concerne gli edifici che sono, per il loro pregio, particolarmente

significativi per la storia del nucleo storico. Relativamente alle possibilità

d'intervento su questi edifici, la norma prevede quanto segue:

[..] Il Municipio, in base alle proposte di

intervento che perverranno, definirà i limiti ed il rigore del restauro in

rapporto alla conoscenza dell'oggetto.

In questo caso gli interventi di conservazione o di ricupero devono concernere

soprattutto le strutture esterne.

Rispetto al restauro integrale (cfr. art 5) il restauro parziale conservativo è

meno rigoroso. Anche se è obbligatorio rispettare le strutture e le volumetrie

originali, è lecito modificare la ripartizione degli spazi interni per

rispondere più adeguatamente alle esigenze attuali.

In linea generale la volumetria costruita esistente deve essere mantenuta.

Tuttavia, nel corso dell'esame dei singoli progetti di intervento, potrà essere

concesso un eventuale aumento delle volumetrie solo se di limitata entità, se motivato

da una razionale utilizzazione dell'edificio e se rispettoso dell'aspetto

architettonico e ambientale.

Per vetrine, insegne, corpi sporgenti sui tetti, ascensori, materiali,

coperture, tinteggi, posteggi e garage fanno stato le disposizioni particolari

di cui all'art. 16.

Dall'art. 6 NAPPCS emerge quindi che, in linea di principio, la struttura

esterna e la volumetria degli edifici soggetti a restauro parziale conservativo

vanno mantenuti. La regola non è tuttavia assoluta. La norma permette infatti

espressamente al Municipio di autorizzare anche un eventuale aumento di

volumetria a condizione che sia: (1) di limitata entità, (2) motivato

da una razionale utilizzazione dell'edificio e (3) rispettoso dell'aspetto

architettonico e ambientale. La disposizione, frutto di una riformulazione

della norma originaria del 1993 (che già permetteva limitate proposte di

aumento delle volumetrie se rispettose dell'aspetto architettonico e ambientale

e motivate da un razionale sfruttamento dell'edificio; cfr. variante approvata

con ris. gov. n. 1746 del 14 aprile 2010), è enunciata con concetti giuridici

di natura indeterminata che conferiscono al Municipio una certa latitudine di

giudizio ai fini dell'individuazione del loro contenuto precettivo e

apprezzamento nel caso concreto, che le istanze di ricorso sono tenute a

rispettare. In particolare va osservato che quando, nell'ambito di una domanda

di licenza edilizia, l'autorità comunale interpreta le proprie norme

d'attuazione e valuta le circostanze locali, essa fruisce di una particolare

libertà di apprezzamento, che l'autorità di ricorso esamina con ritegno. Ciò

vale anche quando il suo potere d'esame - come nel caso del Governo (art. 69

cpv. 1 LPAmm) - si estende alla censura dell'adeguatezza. Se la decisione comunale

si fonda su un apprezzamento adeguato delle circostanze rilevanti, l'autorità

di ricorso deve quindi rispettarlo. Il riserbo, a tutela dell'autonomia

comunale, nell'esaminare le decisioni di apprezzamento non comporta tuttavia

che l'autorità di ricorso debba limitarsi a un esame dell'arbitrio. Essa può al

contrario intervenire e, se necessario, sostituire la propria valutazione a

quella dell'autorità comunale, se quest'ultima eccede il suo potere

discrezionale, in particolare fondandosi su considerazioni estranee alla

legislazione pertinente, o in spregio ai principi dell'uguaglianza giuridica o

di proporzionalità o al diritto superiore (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I

369.

consid. 4; STF 1C_616/2020 del 2 agosto 2021 consid. 4.1; RtiD I-2013 n. 44

consid. 2.3; STA 52.2020.390/391 del 16 agosto 2023 consid. 3.6 e rinvii).

2.2

In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede di ristrutturare

e sopraelevare lo stabile d'appartamenti esistente. Oltre a una parziale

riorganizzazione degli spazi interni, è in particolare prospettato un

innalzamento dei corpi dell'edificio, per lo più fino a m 1.64 alla gronda

(+11.24) e m 1.47 al colmo (+13.15), rendendo abitabile anche il sottotetto. Lo

stabile sarà destinato a 9 unità abitative: due per piano (PT, 1P, 2P e

mansarda), oltre a un nuovo duplex tra il primo e il secondo livello (cfr. le

relative piante). Il Municipio ha avallato il progetto, ritenendo in

particolare che la sopraelevazione rientrasse nei limiti ammessi dall'art. 6

NAPPCS. A opposta conclusione è invece pervenuto il Consiglio di Stato, il

quale ha considerato in particolare che l'innalzamento per realizzare un quarto

piano abitabile (con due nuove unità indipendenti) non fosse sorretto da

esigenze funzionali, in quanto non oggettivamente necessario ai fini di un'ulteriore

utilizzazione dell'edificio (che già dispone di sufficienti spazi per la

residenza), reputando insostenibile l'interpretazione data dal Municipio al

concetto di natura indeterminata di reali esigenze di uso e di abitabilità

degli edifici.

2.3

Ora, contrariamente a quanto indicato dal Governo, va anzitutto rilevato

che l'art. 6 NAPPCS non subordina affatto gli ampliamenti all'esistenza di reali

esigenze di uso e di abitabilità degli edifici. Inconferente è quindi il richiamo

a questi concetti giuridici di natura indeterminata contenuti in norme

differenti di altri Comuni, così come alla relativa giurisprudenza di questo

Tribunale (cfr. STA 52.2018.258 del 20 settembre 2019 consid. 4.2). La

possibilità di un limitato ampliamento della volumetria esistente non esige che

esso sia dettato da effettivi bisogni funzionali; né richiede che l'intervento

sia oggettivamente indispensabile per assicurare la continuazione dell'utilizzazione

dell'immobile. In base all'art. 6 NAPPCS, basta che l'ampliamento, di limitata

entità, sia motivato da una razionale utilizzazione dell'edificio,

ovvero da un suo ragionevole sfruttamento.

Ferma questa premessa - e tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le

autorità di ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto

comunale autonomo - non appare insostenibile ritenere che la sopraelevazione in

oggetto sia giustificata da una tale razionale utilizzazione, nella misura in

cui mira in particolare a meglio sfruttare la superficie già adibita a solaio,

ricavandovi un mansardato abitabile (con altezze conformi anche all'art. 18

cpv. 1.4 delle norme d'attuazione del PR di Mendrisio; cfr. risposta del

Municipio pag. 3). Non appare irragionevole considerare che un simile intervento,

da cui deriva più in generale una miglior fruibilità degli spazi nel

sottotetto, rientri nei limiti ammessi dall'art. 6 NAPPCS. La valutazione del

Municipio, che ha peraltro anche evocato l'interesse a una densificazione

interna dell'insediamento (cfr. risposta citata pag. 3), risulta plausibile.

L'ampliamento prospettato può inoltre essere reputato contenuto. Viste le

volumetrie riportate nel progetto (1'991.76 m3, cfr. calcolo volumi

e superfici progetto), anche quantificando l'aumento derivante dall'innalzamento

attorno a 300 m3 (considerando pure che dal piano sottotetto [417.69

m3] va dedotto il solaio esistente, cfr. sezione 1-11),

lo stesso resta inferiore al 20%. Non è quindi inammissibile concludere che lo

stesso possa essere reputato di limitata entità ai sensi dell'art. 6

NAPPCS. Identica conclusione varrebbe peraltro se l'aumento di volumetria fosse

nell'ordine del 25%, come afferma il vicino CO 2. Dal profilo quantitativo, l'intervento

non altera l'identità dell'edificio esistente in misura apprezzabile. Da

respingere sono quindi le opposte deduzioni dei vicini. Invano il resistente CO

2.

pretende anche che lo stabile innalzato si porrebbe in aperto contrasto con

la natura dei luoghi, dove vi sarebbero solo stabili che hanno al massimo 3

piani. E questo già solo se si considera che l'edificio attiguo sul lato sud

(colmo +13.15) appare pure articolato su quattro piani (cfr. prospetti ovest,

foto annesse alla domanda di costruzione e foto allegate all'opposizione di CO

1, alle osservazioni all'opposizione del vicino CO 2 e al ricorso di quest'ultimo

al Governo). Stabili strutturati su più di tre livelli sono peraltro presenti

anche in altre parti del nucleo (cfr. per un esempio, l'edificio sulla part. __________

in via __________, già riprodotto nella scheda dell'ISOS relativa al borgo di

Mendrisio, pag. 11, fotografie del 1977 n. 55 e 56). In queste circostanze,

ritenuto che nemmeno i resistenti circostanziano che l'ampliamento disattenda

altrimenti l'aspetto architettonico e ambientale del nucleo, non v'è ragione

per ritenere leso l'art. 6 NAPPCS. L'opposta deduzione del Governo, che ha

inammissibilmente sostituito la propria valutazione a quella municipale

fondandosi su criteri inconferenti, non può pertanto essere tutelata, in quanto

lesiva del diritto e dell'autonomia comunale.

3.

Per il resto,

fatta salva per una puntualizzazione (consid. 3.4), da respingere sono tutte le

generiche censure già sollevate dai resistenti davanti al Governo, su cui quest'ultimo

non si è soffermato e che in questa sede essi invero neppure ripropongono.

3.1

Gli adeguamenti apportati al progetto nel corso della procedura

(riguardanti in particolare i materiali e i serramenti, la rinuncia alla

copertura della corte, la termopompa collocata nel locale tecnico),

riconducibili a precisazioni, modifiche riduttive o comunque differenze che non

superavano un grado di tolleranza ragionevolmente ammissibile, non soggiacevano

a particolari formalità (art. 16 cpv. 2 LE; cfr. STA 52.2016.504 del 16 marzo

2018.

consid. 2.2, 52.2013.250-251-252 del 23 giugno 2014 consid. 2.1). Gli

stessi sono in ogni caso stati trasmessi sia all'autorità dipartimentale che ai

vicini già opponenti, i quali hanno potuto esprimersi in merito. Diversamente

da quanto già preteso dal vicino CO 1, non è quindi ravvisabile alcuna

violazione del diritto, che si opponga alla conferma della licenza edilizia.

3.2

Il progetto non contempla la formazione di nuovi balconi ma unicamente il

mantenimento di quelli esistenti, di cui nessuna norma impone la demolizione in

caso di ristrutturazione (cfr. art. 16 NAPPCS). La relativa obiezione già

avanzata dal vicino CO 2 cade quindi nel vuoto.

3.3

Identica sorte segue la sua sommaria doglianza relativa all'area di svago

ex art. 10 NAPR: nella zona del nucleo non è infatti prescritta alcuna

superficie minima di area verde, da riservare ad area di svago ai sensi di

questa norma in caso di edifici con più di sei appartamenti.

3.4

Per quanto riguarda l'obiezione relativa alla pendenza già sollevata dallo

stesso vicino dinnanzi al Governo, va rilevato che l'inclinazione del nuovo

tetto principale (colmo +13.15) risulta compresa nella forchetta (25-35%)

indicata dall'art. 16 lett. b n. 2.1 NAPPCS (cfr. sezione 1-1'). Effettivamente

superiore (ca. 50-60%) appare per contro quella del tetto del corpo più basso e

stretto situato a est della corte (cfr. sezione 2-2' e prospetto nord nel

cortile). A tale difetto, di entità contenuta, può tuttavia agevolmente essere

posto rimedio subordinando il permesso alla condizione di abbassare il relativo

colmo (+11.38) di circa mezzo metro, in modo che anche su questo lato non sia

oltrepassata la pendenza del 35%. Con tale condizione di portata riduttiva,

conformemente al principio di proporzionalità, nulla osta alla conferma del

permesso (cfr. STA 52.2021.48 del 10 novembre 2022 consid. 7.2 e rinvii).

4.

4.1. Sulla base

di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto. La

decisione del Consiglio di Stato è di conseguenza annullata, mentre la licenza

edilizia è ripristinata con l'ulteriore condizione indicata al precedente

considerando.

4.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è suddivisa fra

le parti secondo il rispettivo grado di soccombenza. Nella misura in cui non

sono compensate, i resistenti rifonderanno inoltre all'istante in licenza,

vittorioso in misura preponderante, un'adeguata indennità a titolo di

ripetibili per entrambe le sedi di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

Di conseguenza:

1.1. la decisione

del 19 ottobre 2022 (n. 5029) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. la licenza

edilizia del 25 maggio 2021 rilasciata dal Municipio di Mendrisio a RI 1 è

confermata così come indicato nei considerandi (consid. 3.4 e 4.1).

2. La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è suddivisa tra CO 2 (fr. 900.-), CO 1 (fr. 900.-) e RI

1 (fr. 200.-). I resistenti CO 2 e CO 1 rifonderanno inoltre a RI 1 fr. 800.-

ciascuno, a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.

Al ricorrente va retrocesso l'importo versato in eccesso a titolo di anticipo.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4. Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La

cancelliera