Domanda di naturalizzazione - ricorso per denegata giustizia

Incarto n.

52.2022.78

Lugano

27

settembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliere:

Thierry Romanzini

statuendo

sul ricorso dell'8 marzo 2022 per denegata giustizia di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

l'operato dell'Ufficio

dello stato civile, Servizio naturalizzazioni del Dipartimento delle istituzioni, che non ha ancora trasmesso al Gran Consiglio della

Repubblica e Cantone Ticino la sua domanda di

naturalizzazione presentata il 10 ottobre 2008;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 10 ottobre 2008 il

cittadino libanese RI 1 (1966), titolare di un permesso di dimora (con ultima

scadenza fissata per il 6 luglio 2013) e residente a __________, ha depositato

presso la locale cancelleria comunale una domanda, secondo la procedura

ordinaria, volta ad ottenere la cittadinanza

svizzera, quella cantonale e l'attinenza comunale per stranieri,

allegando la documentazione richiesta.

Esperite le formalità

del caso, con deliberazione del 21 dicembre 2009 il Legislativo di __________

gli ha conferito l'attinenza comunale.

Il 1° aprile 2010 l'Ufficio

dello stato civile, Servizio naturalizzazioni del Dipartimento delle

istituzioni, ha quindi trasmesso l'incarto, con il preavviso favorevole, all'Autorità

federale, rappresentata dall'allora Ufficio federale della migrazione UFM

(attuale Segreteria di Stato della migrazione SEM), che ha concesso l'8 ottobre

2010 al candidato l'autorizzazione a divenire cittadino svizzero.

b. Prima di trasmettere la domanda al Gran Consiglio ticinese

per la concessione della cittadinanza cantonale, il Servizio naturalizzazioni

ha provveduto al necessario aggiornamento degli atti, segnatamente delle

condizioni di idoneità alla naturalizzazione dell'interessato, constatando che

nel frattempo il candidato aveva contratto diversi debiti e in particolare aveva

alcune imposte rimaste scoperte. Gli ha quindi richiesto i giustificativi sulla

regolarità del pagamento dei tributi pubblici, avvertendolo che l'accumulo di

debiti avrebbe comportato il probabile insuccesso della sua domanda.

Preso atto della richiesta di RI 1 formulata il 9 maggio 2012

di voler comunque far proseguire al Gran Consiglio la sua domanda di

naturalizzazione siccome aveva addotto di essere in procinto di regolarizzare

la situazione fiscale, visto il tempo trascorso, il Servizio naturalizzazioni ha

provveduto ad un ulteriore aggiornamento degli atti segnatamente dal profilo

della conformità all'ordine giuridico svizzero (esecuzioni e fallimenti,

situazione penale), invitando il 24 aprile 2013 l'interessato a produrre la

relativa documentazione e a prendere posizione sul fatto che aveva 19 procedure

esecutive in corso e 13 attestati di carenza beni a suo carico. Scritto, questo,

che è però stato ritornato al mittente, vista l'irreperibilità del destinatario

all'indirizzo indicato. Tale missiva gli è stata nuovamente inviata il 31

luglio 2013, questa volta con la collaborazione della Cancelleria comunale per

la sua consegna brevi manu e su appuntamento. Nel contempo, l'Autorità

cantonale ha incaricato il Comune di __________ a chiarire gli aspetti legati

alla sua situazione dal profilo del domicilio. Risultando sempre irreperibile

all'indirizzo indicato, RI 1 è infine stato avvisato via email, sollecitandolo a

ritirare Io scritto del 24 aprile 2013 e a produrre il certificato del suo attuale

domicilio, come pure copia del permesso per stranieri in corso di validità e quello

del suo documento di identità, ma invano. È quindi seguita una serie di scambi epistolari

in forma elettronica, sfociati in un reclamo di RI 1 inoltrato al Consiglio di

Stato sull'operato del responsabile dell'Ufficio dello stato civile, in risposta

del quale il 27 agosto 2013 il Governo gli ha comunicato che le richieste

avanzate dall'Ufficio dello stato civile e del suo Servizio naturalizzazioni non

erano abusive bensì conformi ai principi legali e procedurali che disciplinano

la materia. Lo ha quindi a sua volta invitato a dar seguito alle richieste

formulate dai servizi cantonali, affinché l'esame della sua istanza di

naturalizzazione potesse essere svolto sulla base di dati aggiornati.

Preso atto che RI 1 non aveva trasmesso la documentazione richiesta,

ritenendo pertanto che mancassero le informazioni necessarie dal profilo della

sua conformità all'ordine giuridico svizzero per poter proseguire la

trattazione della sua domanda di naturalizzazione, e considerato che l'autorizzazione

federale alla naturalizzazione era nel frattempo scaduta, il 3 dicembre 2013 il

Servizio naturalizzazioni ha restituito l'incarto al Comune di __________ per

l'archiviazione.

c. Nel frattempo, preso atto che il 31 dicembre 2012 la

locazione dell'appartamento di __________ era venuta meno senza alcun indizio

circa l'esistenza di altra residenza sul nostro territorio, il 1° luglio 2013 l'Ufficio

della migrazione della Sezione della popolazione del Dipartimento delle

istituzioni aveva proceduto d'ufficio a registrare la partenza di RI 1 dalla

Svizzera per ignota dimora a partire dal 31 dicembre

2012 con il conseguente decadimento del suo permesso di soggiorno.

d. Dall'estratto del suo casellario giudiziale del 29 luglio

2013 risulta che RI 1 è stato condannato per i reati di appropriazione semplice

(15 marzo 2004), omissione di contabilità (14 febbraio 2012), nonché ripetuta falsità in documenti e trascuranza degli obblighi

di mantenimento (22 ottobre 2012). In quest'ultima occasione la pena

detentiva di 8 mesi, sospesi con la

condizionale per un periodo di due anni, è stata pronunciata in via

contumaciale dalla Corte delle assise correzionali di __________.

A seguito di questi precedenti penali, il 25 marzo 2014 l'UFM

ha emanato nei confronti di RI 1 un divieto di entrata in Svizzera e nel

Liechtenstein per motivi di ordine pubblico valido fino al 24 marzo 2024, che

ha potuto essergli intimato soltanto il 10 febbraio 2015 quando la Polizia

cantonale lo ha trovato nascosto presso l'abitazione della madre a __________ (provvedimento

confermato su ricorso dal Tribunale amministrativo federale con sentenza del 2

febbraio 2017). In quell'occasione egli è stato arrestato a seguito di un

ordine emesso dal Canton Soletta e denunciato al Ministero Pubblico per

entrata, partenza o soggiorno illegale.

e. Vista la sua

presenza sul territorio ticinese senza disporre di un valido titolo di

soggiorno, il 26 febbraio 2015 l'Ufficio della

migrazione ha emesso nei confronti di RI 1 una decisione di allontanamento, fissandogli

un termine di partenza sino al 5 marzo 2015 al quale l'interessato non ha dato

seguito.

Il 9 marzo 2015 la medesima Autorità ha disposto la

carcerazione di RI 1 per la durata di sei mesi in vista dell'allontanamento, eseguita lo stesso giorno dalla Polizia cantonale,

che il 12 marzo 2015 il Giudice delle misure coercitive ha convalidato. Tale

giudizio è stato confermato, su ricorso, dal Tribunale amministrativo con sentenza

del 16 giugno 2015 (inc. n. 52.2015.161). Nel corso del mese di marzo 2016

l'interessato è stato infine scarcerato, risultando impossibile ottenere

qualsiasi documento di viaggio o di identità per il suo rimpatrio.

f. Con sentenza del 30

novembre 2016 la Corte di appello e di revisione penale (CARP), in accoglimento

di un appello di RI 1 contro la decisione del 16 giugno 2016 della Pretura

penale che lo aveva condannato per avere soggiornato illegalmente dal 1°

gennaio 2013 al 10 febbraio 2015 a __________ e a __________ siccome privo del

necessario permesso di polizia degli stranieri, lo ha assolto da tale

imputazione.

B. Il 17 agosto 2017 RI 1 ha

inoltrato un reclamo al Consiglio di Stato, lamentando l'operato dell'Ufficio

dello stato civile in merito alla procedura della sua naturalizzazione, la

quale non risultava conclusa, non essendo stata emessa una decisione motivata

sulla medesima. Con risoluzione del 13 settembre 2017, ribadita il 22 novembre

successivo, il Governo gli ha comunicato che la sua domanda di naturalizzazione

era stata archiviata nel dicembre 2013, non avendo trasmesso i documenti

richiesti ed essendosi reso irreperibile, considerato pure che l'autorizzazione

federale era nel frattempo scaduta.

C. a. Poco meno di quattro anni

più tardi, il 22 giugno 2021, RI 1 ha interpellato la Commissione giustizia e

diritti del Gran Consiglio, sollecitandola ad intervenire affinché venisse presa

una decisione da parte del Gran Consiglio sulla sua domanda di

naturalizzazione. Detta Commissione ha declinato la propria competenza, rilevando

che l'incarto relativo alla procedura in parola non le era mai pervenuto

siccome fermo presso l'Ufficio dello stato civile, Servizio naturalizzazioni.

b. L'8 ottobre 2021 RI 1 si è quindi rivolto all'Ufficio

dello stato civile, Servizio naturalizzazioni, al quale ha chiesto di

pronunciarsi emanando una decisione formale e motivata, corredata dell'indicazione

dei mezzi d'impugnazione, e che si esprima sul diniego/blocco della

trasmissione della sua domanda di naturalizzazione al Gran Consiglio avvenuto

nel gennaio 2012.

Il 27 gennaio 2022 tale Autorità gli ha comunicato che a

seguito della sua partenza il 31 dicembre 2012 per destinazione sconosciuta senza

notifica personale, la procedura di naturalizzazione era decaduta per la sua

irreperibilità dal momento che non aveva informato alcuna autorità del suo trasferimento

di domicilio e non aveva collaborato per comprovare la propria idoneità alla

naturalizzazione.

D. Preso atto del contenuto di

tali scritti, RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo di accertare l'esistenza di un diniego di giustizia da parte del

Servizio naturalizzazioni per avere indebitamente bloccato l'avanzamento della

sua domanda per la cittadinanza svizzera presentata il 10 ottobre 2008,

impedendogli in tal modo di ottenere una decisione da parte del Gran Consiglio

che, nel caso in cui fosse stata decisa negativamente, avrebbe dovuto essere

motivata. Chiede inoltre di ordinare al Servizio naturalizzazioni di

trasmettere la sua domanda al Parlamento cantonale nello stato in cui si

trovava in gennaio 2012, affinché si esprima sulla medesima.

In sostanza, egli rileva

di avere sollecitato più volte sia il Servizio naturalizzazioni sia il Consiglio

di Stato la trasmissione della sua pratica al Gran Consiglio, ma invano e

nonostante la sua domanda fosse pronta per essere decisa.

E. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Gran Consiglio, segnalando di non potersi pronunciare sulla

domanda, non essendo mai stato formalmente investito della procedura di

naturalizzazione di RI 1, la pratica essendo stata archiviata dal Servizio

naturalizzazioni nel dicembre 2013. Per tale motivo, non è mai stato allestito alcun

messaggio governativo all'indirizzo del Parlamento cantonale, che non si trova

dunque nella situazione di adottare una qualsiasi decisione sul tema. Soggiunge

di non disporre del potere coercitivo necessario per sollecitare o imporre al

Servizio naturalizzazioni di procedere con i propri incombenti.

F. In sede di replica il ricorrente ribadisce ed amplia i propri argomenti,

chiedendo di intimare il ricorso per denegata giustizia all'Ufficio

dello stato civile, Servizio naturalizzazioni del Dipartimento delle

istituzioni.

G. Con istanza del 18 maggio

2022, RI 1 chiede la ricusa del giudice preposto alla causa Matteo Cassina per

non avere dato seguito alla sua richiesta formulata in fase di replica.

H. In sede di duplica, il Gran

Consiglio ribadisce in sostanza quanto esposto nell'allegato di risposta.

Fatti

I. Con sentenza del 27

settembre

2022, questo Tribunale ha respinto, in quanto ricevibile, la summenzionata

istanza di ricusa di RI 1.

Considerato, in

diritto

1. Prima di entrare nel merito

di un ricorso, il Tribunale cantonale amministrativo esamina d'ufficio se sono

date le premesse d'ordine che ne determinano la ricevibilità. Occorre pertanto verificare

in primo luogo la competenza di questa Corte a chinarsi sul ricorso per

denegata giustizia introdotto da RI 1.

1.1. L'art. 29 cpv. 1 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101) sancisce il diritto di ognuno ad essere giudicato entro un

termine ragionevole in procedimenti dinnanzi ad autorità giudiziarie o

amministrative. L'obbligo di pronunciarsi entro una scadenza ragionevole impone

all'Autorità competente di statuire entro un limite che risulti giustificato

dalla natura e dall'insieme delle circostanze del caso. In particolare, il

termine entro il quale l'Autorità è tenuta a decidere può dipendere dalla

natura, dalla complessità delle questioni di fatto

e di diritto sollevate, oltre che dal numero delle pratiche pendenti (DTF 130 I

312 consid. 5.2 con rinvii, 124 I 139 consid. 2c, 117 Ia 193 consid. 1c, 107 Ib

160 consid. 3b e c; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 464).

L'art. 67 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) dispone che può essere interposto ricorso se

l'Autorità adita nega o ritarda indebitamente l'emanazione di una decisione

impugnabile. In tal caso è dato il medesimo mezzo di ricorso previsto per

impugnare la decisione che l'autorità inferiore è chiamata a prendere (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 3 ad art. 45).

1.2. Ritenuto che la

competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire nel merito

di una decisione del Gran Consiglio in materia di cittadinanza cantonale è

retta dall'art. 41a cpv. 3 della legge sulla

cittadinanza ticinese e sull'attinenza

comunale dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 141.100), la medesima dovrebbe essere quindi data anche

nella presente fattispecie, visto che riguarda la questione di sapere se il Gran

Consiglio, Autorità decidente alla quale, secondo la procedura, dovrebbe essere

incaricato di trattare la pratica dal momento che è già stata ottenuta

l'autorizzazione federale, ha commesso

un diniego di giustizia nella gestione dell'incarto dipendente dalla domanda di cittadinanza cantonale di RI

1.

Sennonché, bisogna

considerare quanto segue.

1.3.

1.3.1. L'art. 18 cpv. 1

LCCit - nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre 2017 e quindi

applicabile alla presente fattispecie in forza dell'art. 44 LCCit - dispone che

una volta concessa l'attinenza comunale, l'autorità cantonale (l'Ufficio

dello stato civile, Servizio naturalizzazioni: cfr. art. 15 del regolamento del 13 dicembre 2017 della LCCit [RLCCit;

RL 141.110]) trasmette la domanda all'autorità

federale con il suo preavviso. L'autorità cantonale può effettuare ulteriori

accertamenti.

Conferita l'attinenza comunale e rilasciata l'autorizzazione

federale, l'art. 19 cpv. 1 LCCit sancisce che il Gran Consiglio si pronuncia

sulla concessione della cittadinanza cantonale.

Tale iter procedurale è ulteriormente precisato dall'art. 16 cpv. 1 RLCCit secondo cui, una

volta concessa l'attinenza comunale e, per gli stranieri, rilasciata

l'autorizzazione federale, la domanda è trasmessa al Gran Consiglio, con

messaggio del Consiglio di Stato, per la concessione della cittadinanza

cantonale.

1.3.2.

1.3.2.1. Come accennato in

narrativa, il 10 ottobre 2008 RI 1 ha depositato presso la cancelleria

comunale di __________ una domanda, secondo la procedura ordinaria, volta ad

ottenere la cittadinanza svizzera, quella

cantonale e l'attinenza comunale per stranieri. Il 21 dicembre 2009 il

Legislativo di __________ gli ha concesso l'attinenza comunale e il 1° aprile

2010 il Servizio naturalizzazioni ha trasmesso con il preavviso favorevole gli

atti alla SEM, che gli ha rilasciato l'autorizzazione federale l'8 ottobre 2010.

Preso atto che RI 1 non aveva fornito le informazioni necessarie che dovevano permettere

di ritenere la sua conformità all'ordine giuridico svizzero e proseguire la

trattazione della sua domanda di naturalizzazione, il 3 dicembre 2013 il Servizio

naturalizzazioni ha retrocesso gli atti al Comune di __________ per

l'archiviazione.

Il 17 agosto 2017 RI 1 ha inoltrato un reclamo al Consiglio

di Stato, lamentando l'operato dell'Ufficio dello stato civile in merito alla

procedura della sua naturalizzazione, non risultando conclusa senza che fosse

stata emessa una decisione motivata sulla medesima. Con risoluzione del 13

settembre 2017, ribadita il 22 novembre successivo, il Governo gli ha

comunicato che la sua domanda di naturalizzazione era stata archiviata nel

dicembre 2013, non avendo trasmesso i documenti richiesti ed essendosi reso

irreperibile, considerato pure che l'autorizzazione federale era nel frattempo

scaduta.

Dopo che la Commissione giustizia e diritti del Gran

Consiglio, interpellata il 22 giugno 2021, aveva declinato la propria

competenza in quanto l'incarto non le era mai pervenuto siccome fermo presso l'Ufficio

dello stato civile, l'8 ottobre 2021 RI 1 si è quindi rivolto al Servizio

naturalizzazioni, chiedendogli di emettere una decisione formale, motivata e

corredata dell'indicazione dei mezzi d'impugnazione, sul diniego di trasmettere

la sua domanda di naturalizzazione al Gran Consiglio. Il 27 gennaio 2022 il Servizio

naturalizzazioni gli ha comunicato che la procedura di naturalizzazione era

decaduta per la sua irreperibilità, non avendo informato alcuna Autorità del

suo trasferimento di domicilio e non avendo collaborato al fine di dimostrare

la propria idoneità all'ottenimento della cittadinanza cantonale.

Da qui il suo ricorso per

denegata giustizia inoltrato l'8 marzo 2022 a questo Tribunale.

1.3.2.2. Alla luce dei

fatti appena illustrati, bisogna considerare che il Gran Consiglio non è mai

stato investito della procedura di naturalizzazione concernente il ricorrente, la

pratica essendosi arenata dopo che l'UFM gli

aveva rilasciato l'autorizzazione federale l'8 ottobre 2010, ciò che è

pure ammesso dal ricorrente. Infatti il 3 dicembre 2013 il Servizio

naturalizzazioni ha restituito l'incarto al Comune di __________ per

l'archiviazione, ragione per la quale non è stato allestito nemmeno un messaggio governativo all'indirizzo del Parlamento

cantonale. Il Gran Consiglio non dispone peraltro del potere coercitivo

necessario per imporre ad un ufficio dell'amministrazione cantonale di

procedere con i propri incombenti.

In ogni caso il Servizio naturalizzazioni dell'Ufficio dello

stato civile è un'unità amministrativa subordinata alla Sezione della

popolazione del Dipartimento delle istituzioni, incaricata di coordinare l'iter

procedurale in materia di cittadinanza e formulare un preavviso (cfr. art. 18 LCCit). Esso non dispone di alcuna competenza

decisionale. Non potendo il Servizio naturalizzazioni emanare degli atti

suscettibili di essere impugnati a titolo indipendente, non risultano pertanto dati

i presupposti per poter inoltrare un ricorso per denegata giustizia neppure

sotto questo profilo.

Ma quand'anche, per pura ipotesi, quest'ultimo dovesse avere

delle competenze decisionali, un eventuale ricorso contro la sua asserita

inattività non andrebbe in ogni caso indirizzato a questo Tribunale ma dovrebbe

semmai essere presentato dinnanzi al Consiglio di Stato, il quale, fungendo in

linea generale da Autorità di ricorso contro tutte le decisioni emanate dalle istanze

subordinate dell'amministrazione cantonale (art. 80 LPAmm), sarebbe pure l'istanza

competente ad esaminare un eventuale gravame per ritardata e/o denegata

giustizia (art. 67 e seg. LPAmm; cfr.

anche: Marco Borghi/Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 3 ad art. 47).

1.3.3. Il ricorrente non può quindi pretendere che il Tribunale

cantonale amministrativo faccia ordine al Servizio naturalizzazioni di

trasmettere la sua domanda al Gran Consiglio ticinese, affinché emani una

decisione finale in merito al conferimento della cittadinanza cantonale.

A ben guardare, la richiesta di RI 1 si configura in realtà

in un'istanza di intervento dopo che l'8 ottobre 2021 egli si era rivolto invano

al Servizio naturalizzazioni, ponendogli un ultimo termine per fare avanzare la

procedura. Visto l'insuccesso, egli avrebbe piuttosto dovuto adire in seguito l'Autorità

gerarchicamente superiore, vale a dire il Consiglio di Stato, conformemente

all'art. 3 cpv. 5 del Regolamento sull'organizzazione del Consiglio di Stato e

dell'Amministrazione del 26 aprile 2001 (RL 172.210) e non il Tribunale.

In applicazione dell'art.

6 cpv. 1 LPAmm, gli atti del presente procedimento vanno dunque trasmessi al Governo

cantonale, per le proprie incombenze del caso. A questo proposito occorre

osservare per completezza che l'attuale art. 19 cpv. 2 LCCit prevede che in

assenza dell'autorizzazione federale o in mancanza dei presupposti per il

rilascio di un preavviso favorevole ai sensi dell'art. 18 della medesima legge,

il richiedente può domandare al Consiglio di Stato l'emanazione di una

decisione formale.

1.4. Stante quanto precede, il ricorso deve

dunque essere dichiarato irricevibile.

Considerandi

2.

La tassa

di giudizio è posta a carico di RI 1, in quanto parte soccombente,

conformemente all'art. 47 cpv. 1 LPAmm.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso

per denegata giustizia è irricevibile.

Gli atti

sono trasmessi al Consiglio di Stato,

affinché proceda ai sensi dei considerandi.

2.

Spese e tassa di giustizia,

per complessivi fr. 400.-, sono poste a carico della parte ricorrente e vanno

dedotte dall'importo di fr. 800.- già versato a titolo di anticipo.

All'insorgente va quindi restituita la somma di fr. 400.-.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

113.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il vicecancelliere