Ordine di demolizione

Incarto n.

52.2022.80

Lugano

30

dicembre 2022

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Sabina Ghidossi

statuendo sul ricorso del 9 marzo 2022

di

RI

1 e RI 2,

patrocinati

da: PA 1

contro

la decisione del 2 febbraio 2022 (n. 403) del

Consiglio di Stato che respinge il ricorso degli insorgenti contro la

risoluzione del 27 agosto 2021 con cui il Municipio di Verzasca ha ordinato

la demolizione di alcuni interventi di sistemazione esterna (part. __________

di Verzasca, sezione Sonogno);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. RI 1 e RI 2 sono

comproprietari in ragione di ½ ciascuno di un fondo (mapp. __________) situato

a Verzasca, nella frazione di Sonogno (località __________) ed incluso nel

comprensorio del piano di utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici ed

impianti protetti (PUC-PEIP). Sul fondo è edificato un rustico, censito

nell'inventario degli edifici fuori delle zone edificabili (IEFZE) del Comune,

quale fabbricato “meritevole di conservazione 1a” (cfr. edificio __________).

b. Il 7 ottobre 2015, RI

1 e RI 1 hanno domandato al Municipio di Verzasca la licenza edilizia

parzialmente in sanatoria per alcuni interventi di sistemazione esterna. Dalla

documentazione allegata alla domanda, risulta in particolare che, in

corrispondenza dell'accesso al fondo, è stata realizzata una superficie

terrazzata lastricata in pietra naturale (m 3 x 3) con un ampio gradino,

rimodellando inoltre un muretto in sasso. Il progetto prevedeva poi di posare un

cancello d'accesso e un corrimano tubolare (m 3) (in ferro zincato), oltre a

una recinzione metallica (sorretta da pilastri in granito e travi in legno), a

nord del fondo.

Estratto piano di situazione

N

c. La domanda di

costruzione, regolarmente pubblicata, ha suscitato l'opposizione di CO 1,

proprietario del confinante mapp. __________.

d. Con avviso

cantonale del 9 ottobre 2017 (n. 95195), i Servizi generali del Dipartimento

del territorio si sono opposti al rilascio del permesso, ritenendo i diversi

manufatti contrari alle norme d'attuazione del PUC-PEIP (NAPUC-PEIP) che

disciplinano gli interventi di sistemazione esterna.

Fatto proprio tale avviso,

il 28 novembre 2017 il Municipio ha quindi negato il permesso di costruzione

per le opere summenzionate. La risoluzione è cresciuta in giudicato

incontestata.

B. Dopo vicissitudini che

non occorre rievocare nel dettaglio (riguardanti l'annullamento di un primo

ordine di demolizione), raccolto l'avviso dipartimentale esatto dall'art. 47

del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE;

RL 705.110), il 27 agosto 2021 l'Esecutivo comunale ha ordinato a RI 1 e RI 2 di

demolire e rimuovere la pavimentazione lastricata (ad esclusione di una

striscia di passaggio larga 60 cm di piode non fugate in corrispondenza della

scaletta d'accesso), come pure la recinzione con corrimano e il cancello

d'accesso frattanto posati nonostante l'assenza del permesso.

L'ordine, corredato

delle comminatorie di rito, prevedeva un termine d'esecuzione di 30 giorni

dalla crescita in giudicato della decisione.

C. Con giudizio del 2

febbraio 2022 (n. 403), il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato

da RI 1 e RI 2 avverso il suddetto ordine di demolizione, che ha confermato.

Disattesa la richiesta

di esperire un sopralluogo, il Governo ha tutelato la misura di ripristino.

Ritenuta assodata la violazione materiale (sfociata nel diniego del permesso,

cresciuto in giudicato per il lastricato, il cancello, la recinzione e il

corrimano), ha osservato come le opere si ponessero in grave e manifesto

contrasto con le norme applicabili nel comprensorio fuori della zona

edificabile. Ha quindi attribuito un peso accresciuto al ripristino di una

situazione conforme al diritto, negando la possibilità di adottare altri

provvedimenti meno incisivi. Ammessa la proporzionalità del provvedimento, la

precedente istanza ha respinto la censura relativa alla violazione del

principio della buona fede dei ricorrenti, per essersi l'autorità comunale, in

un primo tempo, dichiarata d'accordo al mantenimento delle opere qui

contestate. Infine, il Consiglio di Stato ha escluso che vi fossero gli estremi

per appellarsi ad una parità di trattamento nell'illegalità.

D. Contro il predetto

giudizio governativo, RI 1 e RI 2 si aggravano ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme all'ordine di

demolizione. In via subordinata, gli insorgenti chiedono l'ingiunzione di una

sanzione pecuniaria.

Ripercorsi i fatti, in

sintesi i ricorrenti contestano il rispetto del principio di proporzionalità, ritenendo

le opere necessarie per accedere alla proprietà in sicurezza. Gli interventi,

aggiungono, non comporterebbero alcun pregiudizio agli interessi pubblici del

vicino, essendo di esigua entità. Gli insorgenti sostengono poi che

l'imposizione di una sanzione pecuniaria sarebbe più idonea a sanare l'abuso

edilizio. Pur non contestando la violazione materiale (vista la crescita in

giudicato del diniego di licenza), sostengono tuttavia di aver interpellato

l'allora Municipio prima di procedere con i lavori, motivo per il quale

andrebbero tutelati nella loro buona fede.

E. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari

osservazioni.

L'Ufficio delle

domande di costruzione (UDC) chiede di respingere il ricorso e di confermare il

giudizio governativo. A identica conclusione perviene il Municipio. CO 1

comunica di non avere osservazioni e si rimette al giudizio di questo

Tribunale.

F. Con la replica e

le dupliche, le parti (ad eccezione del Consiglio di Stato e del Municipio,

rimasti silenti) si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande di

giudizio.

G. Nel corso

dell'istruttoria, il Tribunale ha acquisito dal Consiglio di Stato l'incarto

riguardante il primo ordine di demolizione annullato (inc. EDI.2019.97), noto a

tutte le parti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e

45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è

la legittimazione attiva degli insorgenti, personalmente e direttamente toccati

dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE, 65 cpv. 1

della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo

(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.

25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni

emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali, completate con

l'incarto citato in narrativa.

2. 2.1. Giusta l'art. 43 LE, il municipio ordina la demolizione

o la rettifica delle opere eseguite in contrasto con la legge, i regolamenti

edilizi o i piani regolatori, tranne il caso in cui le differenze siano minime

e senza importanza per l'interesse pubblico. L'adozione di un provvedimento di

ripristino presuppone dunque l'esistenza di una violazione materiale del

diritto concretamente applicabile, ovvero di una difformità non sanabile

mediante il rilascio di un permesso di costruzione a posteriori. L'accertamento

dell'esistenza e dei limiti della violazione va di regola esperito nell'ambito

di una procedura edilizia in sanatoria. Conformemente al principio di economia

processuale e al divieto di formalismo eccessivo, si può tuttavia prescindere

da tale accertamento quando la violazione materiale è già stata precedentemente

acclarata, oppure quando il contrasto insanabile con il diritto materiale è

palese e incontestabile (cfr. RDAT I-1996 n. 40 consid. 5.3, II-1994 n. 43

consid. 3.2; STA 52.2016.430

del 20 dicembre 2018 consid. 3.1 e rimandi, 52.2012.508 del 22 ottobre 2013

consid. 2; Adelio Scolari, Commentario,

Considerandi

II ed., Cadenazzo 1996, n. 1264 ad art. 43 LE).

2.2

L'ordine di demolire un'opera edificata

senza permesso e per la quale un'autorizzazione non può essere rilasciata non è

di regola contrario al principio di proporzionalità. Si può prescindere dal

provvedimento di ripristino quando l'opera eseguita diverge solo in modo

irrilevante da quanto autorizzato, quando la demoli-zione non persegue scopi

d'interesse pubblico, oppure se il proprietario poteva ritenere in buona fede

che la costruzione fosse lecita e al mantenimento dello stato di fatto non

ostino importanti interessi pubblici (cfr.

DTF 132 II 21 consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6; STF 1C_480/2019 del 16 luglio

2020.

consid. 5.1, 1C_106/2017 del 31 maggio 2017 consid. 3.2).

La proporzionalità dell'ordine di demolizione impartito va verificata

comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino della situazione conforme

al diritto comporta per l'astretto e, d'altro lato, i vantaggi che ne

deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini (cfr. fra le

tante, STA 52.2008.219 del 7 gennaio 2009 consid. 5). Chi pone

l'autorità di fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi ch'essa si

preoccupi maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto,

piuttosto che degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr.

DTF 132 II 21 consid. 6.4; STF 1C_480/2019 citata consid. 5.1).

2.3

Secondo le NAPUC-PEIP, la sistemazione esterna di

un edificio deve essere finalizzata alla conservazione ed al recupero del

paesaggio agricolo tradizionale caratteristico (art. 15.8.1 NAPUC-PEIP). Non è

ammessa la posa di alcun tipo di recinzione (art. 15.8.3 NAPUC-PEIP), né la

costruzione di nuove opere esterne quali muri, terrazzamenti, ripiene,

pavimentazioni (cfr. art. 15.8.4 NAPUC-PEIP). In via di deroga, può tuttavia

essere autorizzata la pavimentazione con materiale naturale tradizionale di una

contenuta superficie esterna (alcuni metri quadrati) in corrispondenza

dell'entrata principale, nella misura necessaria ed adeguata alla dimensione

dell'oggetto e, segnatamente solo se la creazione di tale pavimentazione non

necessita di sostanziali sbancamenti di terreno o della costruzione di muri di

contenimento (art. 15.8.5 NAPUC-PEIP).

3.

3.1. Nella

fattispecie, come esposto in narrativa, l'esistenza di una violazione del

diritto materiale è già stata accertata con la decisione del 28 novembre 2017

con cui il Municipio ha rifiutato la licenza edilizia per le diverse opere di

sistemazione esterna.

Non essendo il diniego

stato impugnato, lo stesso, così come l'accertamento di una violazione

materiale del diritto applicabile, sono dunque cresciuti in giudicato. Nemmeno

gli insorgenti pretendono il contrario. Da questo profilo, nulla osta dunque

all'adozione di un provvedimento di ripristino.

3.2

Ad un attento

raffronto dei piani e delle fotografie agli atti, bisogna concludere che gli

interventi intrapresi non sono affatto di trascurabile importanza. Come già

ricordato dall'autorità dipartimentale (cfr. risposta UDC al Governo), essi si pongono in chiaro contrasto con le

disposizioni applicabili agli interventi fuori delle zone edificabili, e in

particolare con le norme del PUC-PEIP che disciplinano le opere di sistemazione

esterna nelle adiacenze di edifici meritevoli di conservazione.

Il cancello e il corrimano in ferro zincato si trovano

in evidente contrasto con gli elementi e i caratteri costruttivi propri

dell'edilizia agricola tradizionale (cfr. art. 15.8.1 NAPUC-PEIP). I manufatti

risultano in tal senso deturpanti, e meglio estranei all'architettura rurale

tradizionale (cfr. art. 13.3 NAPUC-PEIP). Contrariamente a quanto affermano gli

insorgenti, il cancello si distingue peraltro chiaramente da quello in legno

preesistente (cfr. doc. C prodotto davanti al Governo e fotografie allegate

alle schede descrittive degli edifici __________ e __________ dell'IEFZE). Nulla

di diverso emerge dallo scritto del 12 giugno 2018 del Municipio, da cui non si

può desumere alcunché sullo stato di tale opera. Estranea all'edilizia agricola

tradizionale è pure l'ampia superficie terrazzata lastricata, espressamente

vietata dall'art. 15.8.4 NAPUC-PEIP. L'opera non si limita ad una

semplice pavimentazione con materiale naturale tradizionale di contenuta

superficie, che potrebbe, in via di deroga, essere autorizzata (cfr. art.

15.8.5

NAPUC-PEIP). Il manufatto, realizzato su un'area di quasi 10 m2

mediante la sovrapposizione di più strati di pietre e beole completamente

fugate, non rispecchia i caratteri tradizionali né si limita allo stretto

necessario. Tale intervento ha inoltre modificato in modo apprezzabile

l'accesso preesistente, che si presentava per lo più allo stato naturale (cfr. fotografie allegate alle schede

descrittive degli edifici __________ e __________ dell'IEFZE). Per un

vialetto di accesso sarebbe semmai stata sufficiente un'area ben più ristretta

(così come implicitamente rilevato dal Municipio, che dall'ordine di

demolizione ha escluso una striscia di passaggio larga 60 cm di piode non

fugate).

Infine la recinzione posata

lungo il confine nord del fondo lede chiaramente l'art. 15.8.3 NAPUC-PEIP, che

vieta esplicitamente la posa di recinzioni.

A fronte di ciò che precede, è dunque evidente che

tutte queste opere si pongono in chiaro contrasto con le NAPUC-PEIP e che devono

essere rimosse, conformemente a quanto concluso, seppur a tratti in modo

stringato, dalle precedenti autorità.

3.3

Una tale misura s'avvera inoltre come l'unica

soluzione idonea e necessaria per ristabilire una situazione di legalità. Nulla

possono in particolare dedurre gli insorgenti dal fatto che, in un primo tempo,

l'Autorità comunale si fosse dichiarata d'accordo al mantenimento delle opere,

non avendo la stessa raccolto il necessario avviso del Dipartimento del

territorio (cfr. pure risoluzione governativa del 13 marzo 2020 n. 1424 del

Consiglio di Stato consid. 4).

Contrariamente a quanto chiedono in via

subordinata gli insorgenti, una sanzione pecuniaria non può invece entrare in

linea di conto, posto che non si concilia con la forza derogatoria del diritto

federale, che regola in maniera esaustiva gli interventi edilizi fuori dal

perimetro edificabile (cfr. RDAT I-1996 n.30; STA 52.2014.368 del 15 giugno

2015.

consid. 2.2, confermata da STF 1C_400/2015 del 2 ottobre 2015; STA

52.2002.454/461 del 15 febbraio 2005 consid. 4.2). Inoltre, all'ordine di

demolizione non si oppone nemmeno alcun problema di ordine tecnico e non è

dunque impossibile.

Ciò detto, dal profilo della

proporzionalità si può senz'altro attribuire un peso accresciuto all'interesse

pubblico al ripristino di una situazione conforme al diritto, piuttosto che

agli inconvenienti che potrebbero derivare ai ricorrenti, che hanno di fatto

posto l'autorità di fronte al fatto compiuto. Non possono nemmeno invocare il

principio della buona fede. A maggior ragione se si considera che, contrariamente

a quanto da loro affermato, dagli atti non emerge neppure un nullaosta da parte

dell'autorità comunale. Ad ogni modo, anche qualora una simile autorizzazione

fosse stata data, la stessa sarebbe stata nulla e i ricorrenti non avrebbero

potuto prevalersi della loro buona fede. Infatti, per costante giurisprudenza, il cittadino - anche se

non assistito da un legale - deve essere a conoscenza del fatto che

l'autorizzazione comunale a costruire fuori della zona edificabile è

subordinata all'approvazione della competente autorità cantonale, secondo

l'art. 25 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del

22.

giugno 1979 (LPT; RS 700), norma che costituisce una regola procedurale

fondamentale ai fini del rispetto del principio della separazione del territorio

edificabile da quello non edificabile (cfr. STF 1C_709/2020 del 24 agosto 2021

consid. 4.2.2 con ulteriori riferimenti).

Da ultimo, va evidenziato che l'Autorità

dipartimentale ha comunque concesso ai ricorrenti di mantenere una striscia

di passaggio larga 60 cm di piode non fugate, ciò che sarà evidentemente

sufficiente a permettere agli insorgenti di accedere alla proprietà in modo

sicuro.

3.4

In conclusione, come rettamente

stabilito dalle precedenti istanze, il controverso ordine di demolizione

risulta giustificato e proporzionato e, in particolare, necessario per

ripristinare una situazione conforme al diritto, al cui rispetto sussite un

importante interesse pubblico, anche in un'ottica di parità di trattamento

(cfr. STF 1C_215/2014 dell'11 dicembre 2014 consid. 3.6). Per quanto un tale

provvedimento comporti un'inevitabile perdita di valori patrimoniali, non si

può ignorare che i proprietari hanno agito a proprio rischio, sapendo o

comunque dovendo sapere dell'illegalità dei loro investimenti (cfr. DTF 136 II

359.

consid. 9 e rinvii).

4.

4.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto.

4.2

Dato l'esito, la

tassa di giustizia (art. 47 LPAmm) segue la soccombenza. Non si assegnano

ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, è posta a carico dei ricorrenti. Non

si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

1.

CO 1

2.

CO 2

3.

CO 3

4.

CO 4

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La vicecancelliera