Licenza edilizia per il cambiamento di destinazione a residenza secondaria

Incarto n.

52.2023.131

Lugano

8

novembre 2024

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

cancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo sul ricorso del 17 aprile

2023 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 1° marzo 2023 (n. 893) del

Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa dell'insorgente avverso la

risoluzione del 25 maggio 2022 con cui il Municipio di Comano gli ha negato

la licenza edilizia a posteriori per il cambiamento di destinazione a

residenza secondaria della sua abitazione (part. __________);

ritenuto, in

fatto

A. a. RI 1 è proprietario

di un fondo (mapp. __________, derivante dal frazionamento della part. __________)

situato a Comano, in via __________, in zona residenziale estensiva (Re), sul

quale vi è un edificio monofamiliare adibito a residenza primaria.

b. La costruzione del

predetto edificio è stata approvata dal Municipio con licenza edilizia del 9

novembre 2016, che ha autorizzato la demolizione degli stabili allora esistenti

sulla part. __________ e l'edificazione di un complesso di tre ville e due

appartamenti, collegati fra loro da un'autorimessa sotterranea. A lavori

ultimati il mapp. __________ è stato frazionato in quattro fondi, con

altrettanti edifici: le part. __________ e __________ con due ville contigue e

le part. __________ e __________, su cui si trovano in contiguità lo stabile di

due appartamenti e la terza villa.

ESTRATTO MAPPA

B. a. Con domanda di

costruzione del 17 giugno 2021, RI 1 ha chiesto al Municipio la licenza

edilizia a posteriori per cambiare la destinazione d'uso della sua casa (mapp. __________)

da residenza primaria a secondaria.

b. Nel termine di

pubblicazione, la domanda non ha suscitato opposizioni.

c. Dopo aver raccolto l'avviso cantonale favorevole (n. 118883), il 25 maggio

2022 il Municipio ha negato il permesso a posteriori per il cambio di destinazione dell'abitazione unifamiliare, ritenuto in

contrasto con l'art. 66 delle norme di attuazione del piano regolatore di

Comano (NAPR), che regola la destinazione d'uso per residenza primaria.

C. Con giudizio del 1°

marzo 2023, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1

avverso tale risoluzione.

Ripercorsi i fatti, il Governo ha dapprima disatteso una censura riferita alla

carente motivazione della risoluzione municipale. Dopo aver osservato come al

caso concreto, vista la percentuale (< 20%) di residenze secondarie nel

Comune, non tornasse applicabile la legge federale sulle abitazioni secondarie

del 20 marzo 2015 (LASec; RS 702) - la quale non esclude comunque eventuali limitazioni

di diritto cantonale o comunale - l'Esecutivo cantonale ha poi tutelato il

diniego municipale fondato sull'art. 66 NAPR, che in caso di edifici composti

da un solo appartamento non ammette residenze secondarie. In particolare,

richiamata anche l'autonomia comunale, ha difeso la conclusione del Municipio

secondo cui sulla part. __________ vi è un solo edificio con un'unità abitativa

che va destinata a residenza primaria, ritenendo ininfluente il fatto che il

complesso residenziale fosse inizialmente stato progettato su un unico fondo e

con un piano interrato in comune: con l'avvenuto frazionamento, ha

precisato, il carattere unitario sarebbe infatti venuto meno.

D. Contro il predetto

giudizio governativo, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme al diniego di licenza e che

gli venga rilasciato il permesso richiesto.

Rievocati i fatti salienti, l'insorgente contesta le conclusioni tratte dal

Governo, ribadendo in particolare che la sua unità abitativa farebbe parte di

un complesso residenziale di 5 unità abitative (approvato con una licenza

edilizia priva di condizioni o limitazioni per le residenze secondarie). Tale

complesso sarebbe unitario

dal profilo architettonico e funzionale,

con l'autorimessa sotterranea e altre parti comuni (fondamenta, rampa, accessi,

opere di smaltimento ed esterne), e ciò a prescindere dall'avvenuto

frazionamento in quattro fondi (che è comunque stato accompagnato dall'iscrizione

di varie servitù). I singoli proprietari, aggiunge, si spartirebbero diverse

spese per la gestione e la manutenzione delle parti comuni e opere in

condivisione. In presenza di un unico complesso con 5 unità, in base all'art.

66 NAPR andrebbe quindi ammessa la facoltà di realizzare fino a 2 abitazioni

secondarie e, di riflesso, la modifica di destinazione postulata (a cui neppure

Fatti

i proprietari delle altre unità si sono opposti).

E. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

L'Ufficio delle domande

di costruzione (UDC) richiama le sue precedenti comparse scritte, mentre il

Municipio chiede la reiezione del gravame, con argomenti di cui si dirà, nella

misura del necessario, nei considerandi di diritto.

F. Con la replica e

le dupliche, l'insorgente rispettivamente l'UDC e il Municipio si sono

essenzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la

legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza e proprietario,

personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato, di cui è

destinatario (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. A seguito

dell'accoglimento in data 11 marzo 2012 dell'iniziativa popolare denominata "Basta con la costruzione sfrenata

di abitazioni secondarie", la Costituzione federale delle

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) è stata integrata

con una nuova disposizione sulla costruzione di abitazioni secondarie (art. 75b

Cost.). Secondo tale norma, la quota di abitazioni secondarie rispetto al

totale delle unità abitative e della superficie lorda per piano utilizzata a

scopo abitativo di un Comune non può eccedere il 20% (cpv. 1). La legge,

prosegue il disposto (cpv. 2), obbliga i Comuni a pubblicare ogni anno il loro

piano delle quote di abitazioni principali unitamente allo stato dettagliato

della sua esecuzione.

Il 1° gennaio 2016 sono entrate in vigore la legge federale sulle abitazioni

secondarie (LASec; RS 702) e la relativa ordinanza del 4 dicembre 2015 (OASec;

RS 702.1), che hanno abrogato la precedente OASec 2012, in vigore dal 1°

gennaio 2013 al 31 dicembre 2015, e concretizzato l'art. 75b Cost. La

LASec disciplina l'ammissibilità della costruzione di nuove abitazioni nonché

delle modifiche edilizie e dei cambiamenti di destinazione di abitazioni

esistenti nei Comuni in cui la quota di abitazioni secondarie supera il 20%

(cfr. art. 1). I Cantoni possono comunque emanare prescrizioni che limitano la

realizzazione e l'uso delle abitazioni in modo più severo rispetto alla legge

(cfr. art. 3 cpv. 2 LASec).

2.2

In base all'art. 4 cpv. 1 LASec, ogni Comune elabora annualmente un

inventario delle abitazioni. In particolare, nell'inventario delle abitazioni

devono figurare almeno il numero complessivo delle abitazioni e il numero delle

abitazioni primarie (cfr. art. 4 cpv. 2 LASec). Sulla base di tale inventario,

la Confederazione determina per ogni Comune la quota di abitazioni secondarie

rispetto al totale delle abitazioni (cfr. art. 5 cpv. 1 LASec). Il Registro

federale degli edifici e delle abitazioni (REA) costituisce la base per l'accertamento

e la pubblicazione del numero complessivo delle abitazioni e della quota di

abitazioni secondarie (cfr. art. 1 e 2 OASec). L'ordinanza sul REA del 9 giugno

2017.

(OREA; RS 431.841) ne regola tra l'altro le definizioni (tra cui quella di

edificio, cfr. art. 2) e il contenuto (art. 7 seg.).

2.3

In concreto, è

pacifico che la quota di abitazioni secondarie nel Comune di Comano si attesta

al di sotto della soglia del 20% fissata dall'art. 75b Cost. e 1 LASec

(9.7 %; cfr. inventario delle abitazioni reperibile sul geoportale swisstopo).

Al caso di specie, tornano dunque applicabili unicamente le limitazioni d'uso

previste dalle NAPR, segnatamente dall'art. 66 NAPR.

3.

3.1

In base all'art. 66 NAPR, le costruzioni nelle zone NV, EN, Rs, Re,

Re+ e Ri e nel comparto PRP di Priminzino devono essere destinate alla

residenza primaria nel rispetto delle seguenti disposizioni:

Numero appartamenti per edificio

Numero massimo appartamenti secondari ammessi

SUL minima di residenza primaria per edificio

1.

-

100%

2.

1.

50%

3.

1.

60%

Da 4 fino a 8

2.

75%

Oltre 8

2.

80%

L'art.

66.

NAPR prevede inoltre la possibilità di concedere delle deroghe (in

determinati casi elencati alle lett. a-g) e la tutela delle situazioni

acquisite per residenze secondarie esistenti al momento della sua entrata in

vigore, che qui non interessano. Precisa inoltre che, a garanzia della

salvaguardia della destinazione a residenza primaria, il Municipio può fissare

obblighi e diritti con i proprietari nell'ambito della licenza edilizia o a

registro fondiario.

3.2

In concreto, come visto in narrativa, il Municipio ha negato il permesso a

posteriori per il cambiamento di destinazione da residenza primaria a

secondaria dell'abitazione unifamiliare del ricorrente, poiché in contrasto con

l'art. 66 NAPR (che, per edifici con 1 appartamento, non ammette residenze

secondarie). In corso di procedura, oltre a richiamare la licenza edilizia del

2016, riallacciandosi alla definizione dell'art. 2 lett. b OREA, ha in

particolare spiegato come la villa sulla part. __________ fosse da considerare

un edificio distinto. Ognuno dei quattro edifici sulle part. __________, __________,

__________ e __________, ha rilevato, sarebbe infatti dotato di un'entrata dall'esterno

e separato dagli altri da un muro divisorio verticale portante (dal pian

terreno al tetto). Ha quindi negato che il complesso potesse essere ricondotto

a un unico edificio di 5 appartamenti, rigettando le tesi opposte dell'insorgente

riguardanti l'autorimessa sotterranea e le altre parti comuni (cfr. risposta al

Governo; cfr. pure risposta in questa sede).

3.3

Ora, seppur per motivi parzialmente diversi da quelli addotti dal Governo

(che si è impropriamente focalizzato sul carattere unitario del complesso,

venuto meno con l'avvenuto frazionamento), la valutazione del

Municipio merita conferma.

Anzitutto, tenuto conto del riserbo di cui devono dar prova le autorità di

ricorso nell'interpretazione e applicazione delle norme di diritto comunale

autonomo (cfr. DTF 145 I 52 consid. 3.6, 96 I 369 consid. 4; STF 1C_616/2020

del 2 agosto 2021 consid. 4.1, 1C_650/2019 del 10 marzo 2019 consid. 2; RtiD

I-2013 n. 44 consid. 2.3 e rimandi), non appare insostenibile intendere la

nozione di edificio dell'art. 66 NAPR uniformemente all'ordinamento

sotteso al REA, che funge da base per l'applicazione della legislazione

federale in materia di residenze secondarie. In particolare, secondo l'art. 2

lett. b OREA, è definita tale la costruzione immobiliare duratura, coperta,

ben ancorata al terreno, in grado di accogliere persone e che serve per l'abitazione,

il lavoro, la formazione, la cultura, lo sport o per qualsiasi altra attività

umana, ritenuto che, se si tratta di case abbinate, a gruppi o a schiera,

è considerata edificio indipendente ogni costruzione dotata di una propria

entrata dall'esterno e separata dalle altre costruzioni da un muro divisorio

verticale portante dal piano terra al tetto. Edifici contigui sono quindi

da considerare quali edifici distinti se separati da un muro portante divisorio

(cd. criterio di demolizione); i limiti delle particelle non costituiscono

invece un criterio determinante (cfr. Ufficio federale di statistica [UST],

Catalogo delle caratteristiche, versione 4.2, 2022, pag. 6 seg.; UST, Direttiva

sulla registrazione degli edifici nella Misurazione ufficiale e nel Registro

federale degli edifici e delle abitazioni, versione 1.2, 2023, pag. 4 e 19 seg.

con esempi).

Ferme queste premesse, non risulta lesivo del diritto ritenere che la casa dell'insorgente,

ancorché integrata in un complesso residenziale, costituisca un edificio

abitativo distinto (con 1 abitazione), separato dallo stabile contiguo sulla

part. __________ da un muro divisorio portante dal pian terreno al tetto (cfr.

piante PT e 1P agli atti). Così è del resto stata registrata nel REA (cfr. la

scheda dell'edificio, sub www.madd.bfs.admin.ch/searchform)

e pure riportata nella domanda di costruzione in oggetto (cfr. formulario ad

punto 10). Anche dalla licenza edilizia del 2016 - che per la destinazione d'uso

per residenza primaria richiamava peraltro l'art. 66 NAPR (cfr. condizione n.

1.3) - ben risulta come il Municipio non abbia autorizzato l'edificazione di un

solo stabile con 5 appartamenti, ma di tre ville e due appartamenti. Contrariamente

a quanto afferma l'insorgente, poco conta invece che la sua costruzione

condivida con gli altri tre edifici sulle part. __________, __________ e __________

l'autorimessa sotterranea e altre opere comuni (quali la rampa di accesso, le

opere di smaltimento delle acque o altre esterne), il cui utilizzo è in parte

regolato da servitù iscritte a registro fondiario (cfr. estratto di cui al doc.

E) e che comportano oneri di gestione e manutenzione ripartiti fra i

proprietari. Anche in base al REA, edifici collegati fra loro da un garage

sotterraneo vanno considerati come edifici indipendenti (cfr. UST, Direttiva

citata, pag. 22). Invano l'insorgente pretende inoltre che l'entrata

principale dei residenti alle rispettive unità avverrebbe dall'interno

attraverso l'autorimessa comune (..), mentre invece l'entrata al piano

terreno dal livello della strada comunale (via __________) costituirebbe

solo un'entrata secondaria riservata agli ospiti e ai fornitori. In

realtà, dai piani agli atti e dalla citata scheda del REA si evince chiaramente

che l'entrata principale è quella esterna da via __________, identificata con

il numero civico 32, e non quella supplementare dal garage (cfr. pure UST,

Catalogo citato, pag. 9; cfr. peraltro anche le immagini agli atti e le viste

reperibili su Google Maps, cfr. al riguardo STF 1C_293/2024 del 12 agosto 2024

consid. 2.2, 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rimandi).

Indipendentemente dal frazionamento dei fondi evocato dal Governo (che nemmeno

per il REA costituisce un criterio determinante, cfr. supra), la

deduzione del Municipio di considerare la casa dell'insorgente quale edificio

distinto con un'unica abitazione non presta quindi il fianco a critiche. Immune

da violazioni del diritto è di riflesso pure la conclusione secondo cui, in applicazione dell'art. 66 NAPR, lo stesso

non può essere adibito a residenza secondaria. La decisione del Municipio di

negare il permesso a posteriori per il postulato cambiamento di destinazione,

tutelata dal Governo, va dunque confermata.

4.

4.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.

4.2

Dato l'esito, la

tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente, soccombente (art. 47 cpv.

1.

LPAmm), che rifonderà al Comune, non dotato di un servizio giuridico,

adeguate ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.

L'insorgente è inoltre tenuto a rifondere l'importo di fr. 1'500.- al Comune di

Comano a titolo di ripetibili per questa sede.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera