Licenza edilizia per opere su un fondo in zona agricola

Incarto n.

52.2023.222

Lugano

21

agosto 2025

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Giovan Maria Tattarletti, Fulvio Campello

cancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo sul ricorso del 9 giugno

2023 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la decisione del 10 maggio 2023 (n. 2293) del

Consiglio di Stato che ha respinto la sua impugnativa avverso la risoluzione

con cui il Municipio di Vico Morcote le ha negato la licenza edilizia per

diverse opere sul fondo __________;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietaria del

mapp. __________ di Vico Morcote, sito al di fuori della zona edificabile, in

zona agricola. Da un'epoca precedente il 1972 sul fondo era presente un

edificio su due livelli ad uso agricolo, al quale era addossata una tettoia. Il

manufatto era stato costruito perlopiù in muratura in sassi, il tetto in coppi.

Nella parte alta delle facciate est e ovest dell'edificio vi erano due

tamponamenti in mattoni. A una decina di metri, si trovava una cisterna per la

raccolta dell'acqua piovana.

B. a. Il 23 maggio 2019 RI 1 ha

inoltrato al Municipio di Vico Morcote una domanda di costruzione per il

recupero dell'edificio agricolo e della cisterna sul fondo __________. A quel

momento i due manufatti si presentavano in un pessimo stato di conservazione e

invasi da folta vegetazione. All'edificio mancava almeno la metà del tetto, i

muri perimetrali erano in parte crollati, mostrando così ampi squarci, e la

tettoia era ormai crollata. A mente dell'istante, il progetto avrebbe seguito

una ricostruzione fedele delle strutture originali, con le stesse finiture a

quel momento ancora visibili, in parte in muratura, in parte intonacati a

calce.

b. Il 20 dicembre 2019 il Municipio di Vico Morcote ha rilasciato a RI 1 la

licenza edilizia, alle condizioni espresse nell'avviso cantonale n. 110016 del

9 dicembre 2019. In particolare, la Sezione dell'agricoltura ha posto quali

condizioni che non avvenissero cambiamenti di destinazione dell'edificio, che

non fosse frazionato né ingrandito il deposito, che non fossero costruiti

accessi e urbanizzato il fondo né che fosse creato un giardino sul terreno

circostante, da continuare a gestire in modo agricolo.

C. a. Constatato che durante la

ristrutturazione erano stati eseguiti dei lavori non autorizzati, il Municipio,

dopo aver ordinato il 7 gennaio 2022 la sospensione di ogni attività, ha

imposto a RI 1 la presentazione di una domanda di costruzione a posteriori.

b. Il 2 febbraio 2022 RI 1 ha dato seguito a quanto richiesto, per le opere già

eseguite e per altre non ancora fatte. Queste comprendevano un ampliamento sotterraneo

dei volumi dell'edificio (vano preesistente venuto alla luce durante i lavori),

lo spostamento della scala interna che collega il piano terreno con il piano

superiore, la formazione di una porta in luogo dell'approvata finestra sulla

facciata ovest, una scala esterna a est dell'edificio, il rivestimento totale

delle facciate dell'edificio con intonaco grezzo, la formazione di un pergolato

a ovest, con relativa pavimentazione in beole, l'innalzamento del muro di

contenimento a tergo del pergolato con un parapetto e la trasformazione della

cisterna, previa copertura e formazione di una porta, in deposito.

c. Raccolto un nuovo

avviso cantonale parzialmente favorevole (n. 122890 del 30 giugno 2022),

l'Esecutivo comunale il 3 agosto 2022 ha rilasciato la licenza edilizia

unicamente per quanto riguarda l'ampliamento sotterraneo dei volumi

dell'edificio, lo spostamento della scala interna e la trasformazione della

finestra in porta a ovest.

D. Con decisione del 10 maggio

2023 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da RI 1 avverso la

risoluzione municipale nella misura in cui negava l'autorizzazione per il

rivestimento totale dell'edificio con intonaco grezzo, la pavimentazione in

beole e la trasformazione della cisterna in deposito.

In sunto, ha dapprima ritenuto che non vi fosse alcun interesse agricolo

all'ampliamento del deposito e alla sistemazione esterna. Ritenuta

l'impossibilità di rilasciare un permesso ordinario, ha quindi esaminato se i

presupposti dell'art. 24 della legge sulla pianificazione del territorio del 22

giugno 1979 (LPT; RS 700) fossero adempiuti, negando tuttavia che le opere

fossero a ubicazione vincolata, in presenza solo di ragioni soggettive di

comodo della proprietaria all'esecuzione di quelle opere. Nemmeno un permesso

sulla base dell'art. 24c LPT entrava in considerazione nella

fattispecie: per il rivestimento delle facciate le preesistenze non risultavano

rispettate, il cambiamento di destinazione della cisterna in un ulteriore

deposito non era giustificato a fronte di quello autorizzato nell'edificio

principale e, infine, non vi era alcuna prova che la pavimentazione esterna

fosse preesistente e che la stessa fosse solo stata ripristinata. Essa appariva

piuttosto di recente fattura.

E. a. RI 1 impugna il giudizio

governativo, chiedendo di annullarlo e di concederle la licenza edilizia per il

rivestimento totale delle facciate dell'edificio con intonaco grezzo, la

pavimentazione esterna in beole e la trasformazione della cisterna in deposito.

Rimprovera anzitutto all'Autorità inferiore la violazione dell'obbligo di

motivazione, perché non avrebbe spiegato il motivo dell'inammissibilità del

rivestimento delle facciate e della trasformazione della cisterna in deposito,

per i quali non avrebbe analizzato ogni singolo elemento richiesto.

Ribadisce che la pavimentazione sarebbe stata preesistente e sarebbe stata

messa in luce dalla pulizia del sedime. L'intervento dovrebbe pertanto essere

ammesso, così come la trasformazione della cisterna per la raccolta di acqua

piovana in deposito. Operazione che non comporterebbe alcun cambiamento

radicale di destinazione, senza ripercussioni sul territorio,

sull'urbanizzazione e sull'ambiente. Nemmeno l'aspetto esterno verrebbe mutato.

Ininfluenti sarebbero i motivi per i quali la ricorrente ha chiesto la

trasformazione di quell'oggetto.

b. Il Consiglio di Stato chiede di respingere il ricorso, senza formulare osservazioni.

Analoga richiesta formula l'Ufficio domande di costruzione, che richiama le

argomentazioni avanzate in precedente sede. Il Municipio di Vico Morcote si

rimette al giudizio del Tribunale, non senza rilevare che in presenza di un

avviso dipartimentale negativo, esso non può che far altro che negare la licenza

edilizia.

c. La ricorrente non replica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale

del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva

dell'insorgente, istante in licenza (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100), è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della

contestazione emerge chiaramente dalle tavole processuali.

2. Data

la loro natura formale e la conseguente valenza dirimente (cfr. DTF 137 I 195 consid.

2), devono essere esaminate preliminarmente le censure relative alla lesione

del diritto di essere sentita della ricorrente. A mente sua, il Governo non

avrebbe motivato in maniera adeguata la propria decisione, omettendo di chinarsi

su tutte le considerazioni espresse nel ricorso. Nello specifico, avrebbe

spiegato i motivi della conferma del diniego della licenza edilizia in modo

globale per tutte le opere non autorizzate, invece di discutere ogni singolo

intervento previsto. L'eccezione deve essere respinta.

2.1. L'obbligo di motivare una decisione (componente del diritto di essere

sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101; cfr. pure art. 46

cpv. 1 LPAmm), può essere ritenuto ossequiato quando l'autorità menziona,

almeno brevemente, le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso

piuttosto che in un altro, permettendo in questo modo alle parti di rendersi

conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità d'impugnazione

dello stesso (cfr. DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97

consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando la

motivazione risulta implicitamente dai diversi considerandi che compongono la

decisione (cfr. STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o da rinvii ad

altri atti (cfr. STF 2A.199/2003 del 10

ottobre 2003 consid. 2.2.2, 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2).

Non occorre che si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto.

L'autorità può limitarsi ai punti essenziali (DTF 147 IV 249 consid. 2.4, 146

IV 297 consid. 2.2.7, 142 II 154 consid. 4.2).

2.2. In concreto il Consiglio di Stato ha ritenuto che in generale l'identità

preesistente con gli interventi prospettati non era rispettata. In particolare,

ciò sarebbe palese per l'edificio principale, il cui rivestimento totale delle

facciate ne ha modificato l'aspetto esterno, in contrasto con le condizioni di

cui all'art. 24c cpv. 4 LPT. Le fotografie allegate dal Dipartimento in

duplica ne sarebbero la dimostrazione. Per la cisterna ha ritenuto invece che

non vi fosse la necessità oggettiva di disporre di un ulteriore deposito. Ha

infine ritenuto che la sistemazione esterna è stata eseguita recentemente e la

ricorrente non ha saputo dimostrare il contrario. Diversamente a quanto

sostenuto dal ricorrente, il Governo ha quindi analizzato le singole opere

contestate, che ha ritenuto non potessero spuntare un permesso edilizio. Se

tali motivazioni siano corrette, è una questione di merito e non di difetto di

motivazione. La sentenza impugnata è pertanto debitamente motivata e rispetta

il diritto di essere sentito della ricorrente.

3. 3.1. In

concreto qui oggetto di contestazione, come già dinanzi al Consiglio di Stato,

sono unicamente i lavori di rivestimento dei muri dell'edificio agricolo, la

pavimentazione esterna a ovest del medesimo e la trasformazione della cisterna

in deposito.

3.2. Nessuno

pretende, giustamente, che questi interventi possano beneficiare di un permesso

ordinario giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a siccome conformi alla destinazione

agricola della zona (art. 16 e 16a LPT, 34 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno

2000; OPT; RS 700.1). Tantomeno i medesimi possono esser

autorizzati sulla base di un permesso eccezionale secondo gli art. 24, 24a

e 24b LPT. Resta pertanto da esaminare se il permesso possa essere

rilasciato sulla base dell'art. 24c LPT, circostanza negata dal

Consiglio di Stato.

4. 4.1. L'art.

24c LPT dispone che al di

fuori delle zone edificabili gli edifici e

impianti utilizzabili in base alla loro destinazione, ma non più conformi alla

destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione

di fatto (Besitzstandsgarantie). Con l'autorizzazione

dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e impianti

possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o

ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente (erweiterte

Besitzstandsgarantie). In virtù del cpv. 4 della norma,

l'aspetto esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è

necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard

attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione

dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso, conclude il cpv. 5, è fatta salva la

compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.

4.2. L'art.

41 cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile a edifici e

impianti costruiti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione

diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale

(edifici e impianti secondo il diritto anteriore). Da questo profilo fa stato,

di regola, il 1° luglio 1972, data che coincide con l'entrata in vigore della

legge federale contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LCIA; RU

1972 I 1120 segg.) che ha esplicitamente introdotto il principio di separazione

del territorio edificato da quello inedificato (DTF 129 II 396 consid. 4.2.1).

Il cpv. 2 del disposto stabilisce poi che l'art. 24c LPT non è applicabile a edifici e

impianti agricoli isolati non abitati.

A sua volta, l'art. 42

OPT dispone che una trasformazione è considerata parziale e un ampliamento è

considerato moderato se l'identità dell'edificio o dell'impianto, unitamente ai

dintorni, rimane conservata nei tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti

volti a cambiare l'aspetto esterno (cpv. 1). Stato di riferimento determinante

per la valutazione dell'identità, prosegue la norma (cpv. 2), è quello in cui

si trovava l'edificio o l'impianto al momento dell'assegnazione a una zona non

edificabile (cpv. 2). Di regola, quindi, il 1° luglio 1972 (STF 1C_312/2016 del

3 aprile 2017 consid. 2.1 e 4.1). In

base al cpv. 3, il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga

sostanzialmente immutata va valutato tenendo conto di tutte le circostanze.

Valgono in ogni caso le seguenti regole:

a. all'interno del volume esistente

dell'edificio la superficie utile lorda computabile non può essere ampliata

oltre il 60%, fermo restando che la posa di un'isolazione esterna è considerata

quale ampliamento all'interno del volume esistente dell'edificio;

b. si può procedere

a un ampliamento esterno se sono rispettate le condizioni di cui all'articolo

24c cpv. 4 LPT; in questo caso, l'ampliamento totale, sia in relazione

alla superficie utile lorda computabile, sia in relazione alla superficie

totale (somma della superficie utile lorda computabile e della superficie

accessoria lorda) non deve superare il 30% o

Fatti

i 100 m2; gli ampliamenti all'interno del volume esistente

dell'edificio sono computati solo per metà;

c. i lavori di trasformazione non devono consentire

una modifica rilevante dell'utilizzazione di edifici abitati in origine solo

temporaneamente.

Giusta l'art. 42 cpv.

1 OPT gli interventi sono pertanto ammessi nella misura in cui l'identità

dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei

tratti essenziali; sono inoltre ammessi miglioramenti volti a cambiare

l'aspetto esterno. Le modifiche possono consistere in trasformazioni interne,

ampliamenti esterni, come anche in cambiamenti (parziali) di destinazione. Il quesito di sapere se

l'identità dell'edificio o dell'impianto resti sostanzialmente immutata, va

valutato tenendo conto globalmente di tutte le circostanze (art. 42 cpv. 3 OPT;

DTF 147 II 25 consid. 3.8; STF 1C_312/2016 del 3 aprile 2017 consid. 3.3). Occorre segnatamente considerare

gli aumenti della superficie utile lorda, ma anche le modifiche di tutti gli

altri aspetti determinanti dal punto di vista dell'identità sostanziale

(volume, aspetto esteriore, cambiamenti di utilizzazione, estensione

dell'urbanizzazione, accrescimento del comfort ecc.; DTF 132 II 21 consid.

7.1.2; STF 1C_617/2019 del 27 maggio 2019 consid. 5.2; STA 52.2010.63 del 15

marzo 2011 consid. 3.1.2). La valutazione globale deve dunque comprendere in

particolare l'aspetto esterno dell'immobile, la tipologia e l'estensione della

destinazione d'uso, il numero di unità abitative, l'accessibilità, lo scopo

economico e l'impatto sull'urbanizzazione e sull'ambiente (STF 1C_312/2016 citata consid. 3.1, 1C_488/2010

dell'8 settembre 2011 consid. 2.3, pubbl. in: ZBl 113/2012 pag. 271; Rudolf Muggli, in Heinz

Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG, Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo 2017, art. 24c

n. 24 e segg.). L'identità non è in ogni caso più data se sono superati i

limiti quantitativi fissati dall'art. 42 cpv. 3 lett. a e b OPT per gli

ampliamenti all'interno e all'esterno del volume esistente.

Per gli

ampliamenti all'esterno del volume occorre inoltre che sia rispettato l'art. 24c

cpv. 4 LPT (STF 1C_480/2019 del 16 luglio 2020 consid. 3.3, 1C_415/2014 del 1°

ottobre 2015 consid. 3.6).

5. Prima di esaminare se i

singoli interventi possano essere ritenuti conformi alle possibilità di

modifica concesse dall'art. 24c LPT, occorre premettere che quanto

(generosamente) autorizzato con la prima licenza edilizia nel 2019 qui non

gioca alcun ruolo. Non si tratta in effetti di paragonare il progetto attuale

per rapporto

alle modifiche eseguite rispetto al precedente permesso, bensì rispetto alla

situazione preesistente.

5.1. Chiariti questi limiti, sui quali le parti qua e là equivocano, per quanto

riguarda gli interventi eseguiti sull'edificio agricolo la ricorrente sostiene

che a causa del cattivo stato di conservazione dei muri, si è reso necessario

il loro consolidamento statico che non poteva essere eseguito con il

mantenimento delle parti a facciavista. L'intonaco sarebbe già stato presente

anche nell'edificio originario. L'integrazione dell'edificio nel paesaggio,

aggiunge, sarebbe inoltre migliorata grazie alla scelta dei colori e delle

finiture, conformi al contesto e alla lettura storica della costruzione.

A prescindere dal fatto che la ricorrente su questo intervento (ma anche sugli

altri) si limita a riscrivere parola per parola il contenuto del suo ricorso

dinanzi all'Autorità inferiore, ciò che non è conforme ai requisiti di forma di

cui all'art. 70 cpv. 1 LPAmm, non v'è chi non veda che la sostanza edilizia

precedente sia stata completamente e radicalmente stravolta con quanto eseguito

abusivamente: da un edificio agricolo in stile tradizionale in muratura in

sasso a facciavista, con alcuni inserti sparsi di intonaco e due tamponamenti

in mattoni rossi su entrambe le pareti est e ovest, si è passati a un edificio

completamente intonacato, che nulla ha più a che vedere con l'originale, del

quale sono stati abbandonati, quanto a stile, i tratti caratteristici. Certo, è

vero che le norme federali sopra menzionate non esigono che vi sia da un punto di

vista dell'aspetto esterno perfetta identità tra il vecchio e il nuovo. Per

valutare se l'identità è mantenuta, occorre piuttosto tenere conto di tutte le

caratteristiche essenziali della costruzione rilevanti da un punto di vista

della pianificazione territoriale. Tuttavia, se il progetto edilizio si

discosta in modo significativo dall'edificio esistente in termini di forma,

stile e design, la modifica diviene completa e non è più possibile appellarsi

all'art. 24c LPT per spuntare un'autorizzazione edilizia (STF 1C_567/2021 del

23 gennaio 2023 consid. 3.1, 1C_128/2018 del 28 settembre 2018 consid. 5.3 con

riferimenti). Com'è in concreto. Lo mostrano in modo più che eloquente le

fotografie agli atti, riprodotte nello specchietto di confronto eseguito nella precedente

sede ricorsuale in duplica dal Dipartimento. Irrilevanti sono le considerazioni

della ricorrente circa il colore, le finiture o l'inserimento dell'edificio nel

paesaggio che non possono certamente compensare la cancellazione delle

caratteristiche essenziali della struttura originaria. Il ricorso su questo

punto è quindi chiaramente privo di fondamento.

5.2. Le stesse considerazioni possono essere trasposte anche per la cisterna,

che la ricorrente ha trasformato in deposito, inserendo nella superficie

laterale curva una porta e coprendola con una base superiore piatta. La

modifica dell'aspetto esterno del manufatto, che in precedenza si presentava

come un cilindro aperto sopra (proprio perché deputato alla raccolta dell'acqua

piovana), è anche in questo caso radicale. Il deposito, al di là della forma

cilindrica mantenuta, con quella copertura non ha più nulla da spartire con la

cisterna. Visto che già per le modifiche dell'aspetto esterno la trasformazione

non può più rientrare nei limiti di quanto concesso dall'art. 24c LPT,

non occorre soffermarsi oltre e approfondire il tema dell'ammissibilità in

quanto tale del cambiamento di destinazione da deposito di acqua a deposito di

altro genere di materiali, tesi perorata dalla ricorrente. Il ricorso, seppur

per altri motivi rispetto a quanto espresso dal Consiglio di Stato, non può

essere accolto.

5.3. Infine, non merita miglior sorte nemmeno la censura relativa alle beole a

ovest dell'edificio. In effetti, la tesi del Governo, secondo cui queste sono di

recente fattura e non, come sostenuto dalla ricorrente, preesistenti e

rinvenute grazie alla pulizia del terreno, non è insostenibile. Basta gettare

un occhio alle fotografie agli atti, che rendono l'immagine di una

pavimentazione nuova. Conclusione che emerge anche considerando il grave stato

di incuria in cui versava in generale il fondo prima degli interventi di

ristrutturazione (per cui appare assai improbabile che vi fosse, anche se

nascosta sotto terra, una simile ordinata pavimentazione) e l'utilizzo

precedente di quello spiazzo quale riparo per gli animali che non abbisognavano

di certo di una pavimentazione così curata. Del resto, la ricorrente si è ben

guardata dal produrre ulteriori prove che avrebbero potuto confermare la tesi

del rinvenimento delle beole grazie alla pulizia del terreno, documentando ad

esempio le varie fasi di scavo o inoltrando delle dichiarazioni di persone

presenti a quel momento. L'obbligo di collaborare all'accertamento dei fatti,

sancito all'art. 26 LPAmm, è a maggior ragione decisivo quando una parte vuole

trarre da un fatto conclusioni ad essa favorevoli. Tanto più che in concreto

non era certamente impossibile attestare la situazione rinvenuta durante i

lavori. Anche su questo punto il ricorso è dunque votato all'insuccesso.

6. Visto quanto precede, il

ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico della

ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano

ripetibili in assenza di parti vincenti patrocinate (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'800.- già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

1.

CO 1

2.

CO 2

3.

CO 3

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

cancelliera