Bando di concorso per il servizio comunale di raccolta e smaltimento rifiuti riciclabili. Criterio di idoneità sostenibile

Incarti n.

52.2023.228

52.2023.229

Lugano

24

agosto 2023

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Paola Passucci

statuendo sui ricorsi del 15

giugno 2023 della

RI

1

patrocinata

da:

contro

a.

b.

il bando del concorso indetto il 5 giugno 2023 dal

Municipio di CO 1 per aggiudicare il servizio comunale di raccolta e

smaltimento dei rifiuti riciclabili (carta, vetro, ALU/ferro e PET)

relativamente agli anni 2023-2027;

il bando del concorso indetto il 5 giugno 2023 dal

Municipio di CO 1 per aggiudicare il servizio comunale di raccolta e

trasporto dei rifiuti solidi urbani (RSU) relativamente agli anni 2023-2027;

ritenuto, in

fatto

A.

Il 5 giugno 2023 il Municipio di CO

1 ha indetto due pubblici concorsi, retti dal concordato intercantonale sugli

appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e

impostati secondo la procedura libera, per aggiudicare i servizi di raccolta e

smaltimento dei rifiuti riciclabili (carta, vetro, ALU/ferro e PET),

rispettivamente di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani (RSU) sul

territorio comunale, per il periodo 2023-2027 (FU n. __________ pag. __________

seg.).

La

documentazione di gara, impostata in maniera identica per tutti e due i servizi

messi a concorso, annuncia, tra gli altri criteri di idoneità, il possesso di

almeno due veicoli grandi per il servizio di vuotatura dei contenitori

interrati che rispondessero alle seguenti esigenze (cfr. formulario Indicazioni dell'imprenditore pag. 5

cui rimanda la pos. 223.100 CPN 102, CI-3).

-

3 assi;

-

larghezza massima pari a mm 2'500;

-

lunghezza massima pari a mm 14'000

(compreso pedane);

-

compattatore rifiuti tipo Ochsner

o simile da almeno 12 m3;

-

gru e fungo Kinshofer tipo KM

920-12 o KM 920-21 o KM 924;

-

classe euro minimo "euro 4";

-

peso totale massimo pari a kg

26'000.

B. Con due separate impugnative (a) e

(b), di tenore identico, la RI 1 insorge contro i predetti bandi di concorso

dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo la modifica degli

stessi nel senso che venga stralciata la condizione riferita al possesso di due

veicoli grandi, limitando la richiesta a quattro veicoli a 2 o 3 assi, dalle

dimensioni descritte a pag. 6 (recte: 5) del formulario Indicazioni

dell'imprenditore, e che il CI-3 sia riformato come segue:

la ditta deve possedere e garantire la messa a

disposizione per il presente appalto almeno quattro veicoli piccoli per il

servizio di vuotatura interrati e per il servizio di vuotatura cassonetti da

800 lt (2 veicoli principali e 2 veicoli di riserva) tipo EURO 4 o superiore

(secondo le Normative Europee Antinquinamento) con le caratteristiche descritte

al capitolo "Indicazioni dell'imprenditore", paragrafo "Veicoli

impiegati nella raccolta", con licenza di circolazione (intestata a

proprio nome), il certificato dell'esito positivo dell'ultimo collaudo,

immatricolato in Svizzera.

Domanda inoltre il conferimento dell'effetto

sospensivo al gravame. Sostiene che

l'esigenza di disporre di due veicoli a 3 assi sarebbe illegittima. Il

requisito non sarebbe pertinente (anche i mezzi a 2 assi hanno sufficiente

capienza per garantire un servizio efficiente e sostenibile) e sarebbe

d'ostacolo a una libera ed efficace concorrenza, favorendo di fatto un unico

offerente ticinese. Il requisito non si giustificherebbe neppure da un punto di

vista pratico: l'impiego di mezzi a 3 assi risulterebbe infatti inidoneo sulle

strade del Comune di CO 1.

C.

In sede di risposta il committente

si oppone all'accoglimento dell'impugnativa, rilevando anzitutto che sul

territorio comunale i servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti riciclabili

rispettivamente di raccolta e trasporto dei RSU messi a concorso sono sempre

stati effettuati (anche) con mezzi di questo tipo. Il criterio sarebbe

assolutamente pertinente con i servizi richiesti e non ostacolerebbe la libera

concorrenza. Si giustificherebbe inoltre da motivi di ordine finanziario ed

ecologico: l'utilizzo di automezzi a 3 assi con compattatore da 12 mc, per

rapporto a quelli con due assi con minore capacità di carico, consentirebbe

infatti di ridurre considerevolmente gli spostamenti e con essi l'aggravio

ambientale e il costo complessivo del servizio.

D.

Con le repliche e le dupliche le

parti si riconfermano nelle loro rispettive posizioni, puntualizzandole con

argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

E.

L'Ufficio di vigilanza sulle commesse

pubbliche non ha presentato osservazioni.

Considerato, in

diritto

1.

La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del

decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato

intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6

febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). I gravami sono tempestivi

(art. 15 cpv. 2 CIAP) e possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76

cpv. 1 LPAmm).

2.

2.1. Quanto alla legittimazione

dell'insorgente si rileva che secondo l'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013 (LPAmm; RL 165.100), ha diritto di ricorrere chi è particolarmente

toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse

degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.

L'insorgente deve apparire portatore di un interesse personale, attuale,

diretto e concreto a dolersi del provvedimento impugnato per il pregiudizio

effettivo che questo gli arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere.

Legittimato ad agire in giudizio è insomma chi risulta titolare di un interesse

degno di tutela (Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 e segg. ad

art. 43).

In materia di commesse pubbliche,

il diritto di ricorrere contro un bando è di norma riconosciuto a chi adempie

tutti i presupposti per potervi partecipare, all'occorrenza previa modifica di

talune regole di cui è eccepita l'illegittimità (cfr. art. 15 cpv. 1bis lett. a

CIAP; RtiD I-2015 n. 10 consid. 1.3.1; cfr. pure: DTF 137 II 313 consid. 3.3; STA 52.2020.418 del

26 novembre 2020 consid. 1.2, 52.2017.318 del 18 ottobre 2017 consid. 1.2.2 con riferimenti).

2.2. Nel caso concreto, la ricorrente è una ditta

attiva nel ramo della raccolta e trasporto di materiali, rifiuti in particolare

(vedi scopo sociale iscritto a RC, doc. H). Essa ha impugnato i bandi di

concorso chiedendo lo stralcio di un criterio di idoneità (il possesso di due

veicoli a 3 assi) che non sarebbe da lei adempiuto. Il suo interesse alla

modifica del bando impugnato è pertanto dato. La legittimazione attiva può

dunque esserle riconosciuta.

2.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti,

senza procedere a ulteriori accertamenti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La

documentazione prodotta dalle parti permette al Tribunale di esprimersi con

cognizione di causa.

3.

3.1. Il bando

di concorso è un documento mediante il quale l'ente pubblico si rivolge ad una cerchia più o meno

indeterminata di potenziali interessati per invitarli a inoltrare offerte,

rispettivamente candidature, per l'esecuzione di opere edili, per la fornitura

di beni mobili o per la prestazione di servizi. Esso costituisce un insieme di regole e di condizioni che concretizzano e

precisano il quadro procedurale predisposto dalla legge ai fini dell'adozione del provvedimento di aggiudicazione.

L'avviso di concorso e i relativi

atti costituiscono la lex specialis del procedimento e vincolano

tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge

sulla quale si fonda il concorso e i principi generali del diritto amministrativo,

specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della

parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n.

47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).

3.2. In

virtù dell'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione

garantiscono una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo

criteri oggettivi e verificabili. Dal canto suo, l'art. 8 cpv. 3 lett. k del

regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del

concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006

(RLCPubb/CIAP; RL 730.110) prevede che l'avviso di gara deve contenere i

criteri di idoneità. Nella misura in cui non figurino già nell'avviso di gara,

soggiunge l'art. 10 cpv. 1 lett. c, la documentazione di gara deve fornire

indicazioni sulle prove relative ai criteri d'idoneità. Queste norme impongono al committente di predeterminare tanto i

requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione ai

fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono produrre per dimostrarne l'adempimento. I

criteri di idoneità servono ad accertare se gli offerenti sono in grado di

eseguire l'opera messa a concorso o di fornire la prestazione richiesta. Essi

si suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere

particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi

concorrente deve soddisfare indipendentemente

dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in

particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al

pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare

fra i criteri d'idoneità di carattere

particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge

stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a

dipendenza di sue specifiche esigenze.

3.3. Nella definizione dei criteri d'idoneità il

committente fruisce di una certa latitudine di giudizio, che è tenuto ad

esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I

criteri d'idoneità devono comunque essere fissati sulla base di parametri

oggettivi, apparire adeguatamente rapportati all'importanza della commessa e

rispettare i principi generali che governano la materia. Essi non devono in

particolare ostacolare un'efficace concorrenza (art. 1 cpv. 3 lett. a CIAP). Nella misura in cui si fonda sulla latitudine di

giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri

d'idoneità operata può essere censurata da parte dell'autorità di ricorso

soltanto nella misura in cui integra gli estremi di una violazione del diritto,

segnatamente sotto il profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (art. 16

cpv. 1 lett. a CIAP). Censurabili, da questo

profilo, sono quindi soltanto quei criteri che si fondano su considerazioni

estranee alla materia, che non permettono di esprimere un giudizio ponderato

sulle attitudini dei concorrenti, che ledono il principio della parità di

trattamento o che limitano senza ragionevole motivo la libera concorrenza (RtiD

II-2012, n. 8 consid. 2; cfr. STA 52.2017.42 del 24 aprile

2017 consid. 2, 52.2015.498

dell'8 gennaio 2016 consid. 2; 52.2010.444 del 3 maggio 2011 consid. 2; Borghi/Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte

generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 413).

4.

4.1. Nella fattispecie, la

ricorrente ha contestato il criterio di idoneità con cui l'ente banditore esige

dagli offerenti almeno due veicoli a 3

assi per i servizi di vuotatura dei contenitori interrati, ritenendolo discriminatorio e di

ostacolo a una libera ed efficace concorrenza. In Ticino solo due ditte, la G__________ e la G__________ SA, entrambe

con sede in via __________ a __________ e riconducibili allo stesso

proprietario, sarebbero infatti in possesso di tali mezzi.

Come osserva

giustamente il committente tuttavia, il concorso non limita la partecipazione alla

gara alle imprese attive in Ticino, ma è di portata territoriale internazionale, in

quanto sottoposto al CIAP, per cui alla stessa possono partecipare ditte con

sede non solo in Svizzera, ma anche all'estero. Non vi sono neppure elementi sufficienti per ritenere che il numero di

potenziali concorrenti sia a tal punto limitato da ostacolare in maniera

inammissibile la libera concorrenza. In particolare, dal semplice fatto che

delle 5 rispettivamente 7 ditte che avevano richiesto i documenti di gara (cfr.

Fatti

i doc. 2), soltanto

3 rispettivamente 4 abbiano per finire inoltrato la loro offerta (cfr. i doc.

G), non si può ancora dedurre che quelle

che vi hanno rinunciato non avessero i mezzi tecnici richiesti dall'ente

banditore per prendere parte alla gara. La censura va quindi disattesa.

4.2. La critica secondo cui il criterio

di idoneità contestato sarebbe totalmente ingiustificato è pure priva di

successo. Le

motivazioni addotte dal committente per giustificare l'esigenza di disporre di automezzi a 3 assi non sono infatti

destituite di fondamento. Risulta infatti fondato l'interesse dell'ente

banditore di ridurre in modo massiccio

gli spostamenti e con essi l'aggravio ambientale e il costo complessivo dei

servizi. Come rettamente sostenuto dalla stazione appaltante, se da un lato è

vero che veicoli a 2 o 3 assi possono svolgere egregiamente la stessa funzione,

dall'altro è altrettanto evidente che la capacità di carico post compattazione

dei secondi è indubbiamente maggiore, ciò che permette di dimezzare il numero

delle vuotature necessarie il che si traduce naturalmente in minori viaggi

all'interno del comune e sul percorso per raggiungere i punti di consegna dei

rifiuti raccolti, che a loro volta provocano minori costi e soprattutto minor

impatto ecologico (minor traffico, conseguente minor inquinamento atmosferico e

fonico). È quindi sostenibile che l'ente banditore adotti

delle disposizioni al fine di assicurare che i servizi di raccolta dei rifiuti

siano il più ecologici e il meno costosi possibile. Porre una specifica

esigenza tecnica in capo agli autocarri da impiegare appare senz'altro un mezzo

adeguato allo scopo.

La tesi della ricorrente non può essere seguita neppure laddove sostiene che l'impiego

di veicoli così grandi non sarebbe idoneo sulle strade del Comune di CO 1 e che

in alcune vicoli di __________ o __________ sarebbe finanche disagevole,

oltre che di ostruzione per il traffico locale. Lo stesso ente banditore ha

del resto avuto modo di confermare che i servizi comunali messi a concorso sono

sempre stati effettuati (anche) con automezzi a 3 assi, segno evidente che

l'utilizzo di questi veicoli è perfettamente compatibile con la morfologia del

territorio di __________ ed il calibro della sua rete stradale (laddove

evidentemente occorre passare per raggiungere e svuotare dei contenitori).

Nulla permette di ritenere che nella definizione del criterio di idoneità in

discussione il committente sia incorso in una violazione del diritto sotto il

profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che deve essergli

riconosciuto in quest'ambito. D'altra parte, il contenuto della commessa e le

regole della gara vanno stabiliti nel rispetto della legge e in funzione delle

oggettive esigenze del committente, non secondo

le rivendicazioni di potenziali concorrenti volte a favorire sé stessi (cfr.

pro multis STA 52.2021.305 del 7 ottobre 2021). Dato che per finire

risulta sorretta da ragioni del tutto plausibili, la controversa prescrizione

concorsuale - sicuramente legittima contrariamente a quanto eccepito

dall'insorgente - va senz'altro confermata. Nulla consente insomma di

avvalorare la tesi della ricorrente secondo cui la gara è stata costituita in

modo da assicurare l'aggiudicazione ad un concorrente in particolare.

5.

Visto quanto precede i ricorsi

devono essere respinti.

6.

6.1. L'emanazione del presente

giudizio rende superflua l'evasione delle domande volte al conferimento

dell'effetto sospensivo ai gravami.

6.2. La tassa di giustizia è posta a carico

dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Esso verserà

inoltre al committente, patrocinato un legale, un'indennità per ripetibili

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. I ricorsi (a) e (b) sono respinti.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di

complessivi fr. 4'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a

suo carico. Essa verserà al Comune di CO 1 identico importo a titolo di

ripetibili per entrambe le procedure ricorsuali.

3.

Contro la presente decisione è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il

termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti e alle condizioni

di cui all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

La

presidente La

vicecancelliera